堅(jiān)持依法行政

建設(shè)法治政府

——關(guān)于加強(qiáng)基層法治政府建設(shè)的思考

中共**縣委副書(shū)記、縣長(zhǎng)

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（2017年5月）

國(guó)無(wú)常強(qiáng)，無(wú)常弱，奉法者強(qiáng)則國(guó)強(qiáng)，奉法者弱則國(guó)弱。從古到今，小到一個(gè)地區(qū)，大到一個(gè)國(guó)家，要實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)治久安，推行法治是前提和保障。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心黨中央將依法治國(guó)納入“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，提升到了事關(guān)黨執(zhí)政興國(guó)、事關(guān)人民幸福安康、事關(guān)黨和國(guó)家長(zhǎng)治久安的高度。當(dāng)前，全面建成小康社會(huì)進(jìn)入沖刺階段，改革步入攻堅(jiān)期和深水區(qū)，發(fā)展穩(wěn)定任務(wù)更加繁重，矛盾風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)日益加劇，加強(qiáng)法治建設(shè)的地位更加突出、作用更加重要，如何推進(jìn)依法行政，建設(shè)法治政府，已成為基層政府面臨的一項(xiàng)重要而緊迫的歷史任務(wù)。

一、建設(shè)法治政府具有重大的現(xiàn)實(shí)意義

（一）建設(shè)法治政府是全面依法治國(guó)的核心內(nèi)容。政府作為國(guó)家權(quán)力的執(zhí)行機(jī)關(guān)，肩負(fù)著貫徹實(shí)施憲法和法律的重要職責(zé)。如果政府不能在法治軌道上行使權(quán)力、開(kāi)展工作，法律就不能從“紙上”走入“實(shí)際”，全面依法治國(guó)就只是一句空話。建設(shè)法治政府，使行政權(quán)力授予有據(jù)、行使有規(guī)、監(jiān)督有效，將更好地促進(jìn)和帶動(dòng)全社會(huì)尊重法律、遵守法律、維護(hù)法律，推動(dòng)依法治國(guó)方略全面落實(shí)。

（二）建設(shè)法治政府是規(guī)范行政行為的現(xiàn)實(shí)需要。法治政府應(yīng)該是有限政府，但由于權(quán)力界限不明晰，長(zhǎng)期以來(lái)存在“大政府、小社會(huì)”現(xiàn)象。一方面，政府權(quán)力集中，大包大攬，什么都管，另一方面，由于量大面寬，管理存在盲區(qū)，一些該管的事沒(méi)有管到位，不該的手卻伸得比較長(zhǎng)。大量不合理的行政許可、非行政許可、審查、備案，讓一件原本很簡(jiǎn)單的事變得異常復(fù)雜，給市場(chǎng)戴上了“緊箍咒”，阻礙了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。迫切要求對(duì)政府行政行為進(jìn)行規(guī)范，以法定化方式明確“該做什么”、“什么不能做”，徹底給市場(chǎng)松綁，激發(fā)發(fā)展活力。

（三）建設(shè)法治政府是提升行政效能的有效舉措。法治政府的特點(diǎn)是決策、執(zhí)行、監(jiān)督全部納入法制化軌道，權(quán)力與責(zé)任高度一致，有限與有為高度一致。長(zhǎng)期以來(lái)，由于權(quán)力太大、管得太多，加之責(zé)任不清、透明度不夠，削弱了政府行政管理效能。所以必須做好權(quán)力的減法、做好責(zé)任的加法，明確行政程序，加強(qiáng)政務(wù)公開(kāi)，推進(jìn)政府職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化。

（四）建設(shè)法治政府是維護(hù)和諧穩(wěn)定的必然要求。當(dāng)前，經(jīng)濟(jì)社會(huì)正處于轉(zhuǎn)型期，一些深層次矛盾問(wèn)題逐步顯現(xiàn)，人民群眾利益訴求呈現(xiàn)多元化，社會(huì)利益調(diào)整更加復(fù)雜困難，群體上訪、非法上訪、暴力沖突時(shí)有發(fā)生。但與之不相適應(yīng)的是，行政工作人員依法辦事觀念不強(qiáng)、能力不足，以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法現(xiàn)象依然存在，極易導(dǎo)致矛盾問(wèn)題升級(jí)、引發(fā)社會(huì)不公。這就要求我們必須牢固樹(shù)立法治思維，在法律的框架內(nèi)行使權(quán)力、解決問(wèn)題、化解矛盾。

二、基層法治政府建設(shè)面臨的困難問(wèn)題

近年來(lái)，**縣認(rèn)真貫徹落實(shí)黨的十八大和十八屆四中全會(huì)精神，深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開(kāi)公正、廉潔高效、守法誠(chéng)信的法治政府，政府依法決策、依法管理、依法辦事水平明顯提升，法治建設(shè)取得了顯著成效。但結(jié)合工作實(shí)際來(lái)看，基層法治政府建設(shè)還面臨許多不容忽視的困難和問(wèn)題。

一是法治觀念還沒(méi)有普遍樹(shù)立起來(lái)。一些政府工作人員法律知識(shí)水平不高、依法行政觀念不強(qiáng)，抓工作習(xí)慣于行政推促，往往把高效完成擺在第一位，特別是在協(xié)調(diào)復(fù)雜問(wèn)題和處理矛盾糾紛時(shí)，很容易憑主觀經(jīng)驗(yàn)作決策，而忽視了程序是否合法，甚至存在以言代法、以權(quán)壓法的現(xiàn)象。

二是政府職能轉(zhuǎn)變的步伐還不夠快。政府管理越位、缺位、錯(cuò)位的現(xiàn)象同時(shí)存在，一些應(yīng)該放給市場(chǎng)、交給社會(huì)的事項(xiàng)還沒(méi)有徹底下放，一些領(lǐng)域的行政監(jiān)管還處于空白，一些部門(mén)職能交叉、權(quán)責(zé)失衡，行政效能有待提升。

三是行政執(zhí)法不規(guī)范問(wèn)題比較突出。重執(zhí)法輕服務(wù)、重處罰輕教育、重事后問(wèn)責(zé)輕事前規(guī)范的理念未能徹底轉(zhuǎn)變，執(zhí)法不公、執(zhí)法不嚴(yán)、以罰代刑、濫用行政強(qiáng)制執(zhí)行和自由裁量權(quán)等問(wèn)題仍然存在，因執(zhí)法不合理而引發(fā)的社會(huì)矛盾日益突出。

四是監(jiān)督體制機(jī)制有待進(jìn)一步完善。行政監(jiān)察對(duì)行政行為的監(jiān)督主要是事后監(jiān)督，事前事中監(jiān)督開(kāi)展較少，效果不理想。行政執(zhí)法監(jiān)督力量不足，“兩隨機(jī)、一公開(kāi)”執(zhí)法制度落實(shí)不夠規(guī)范。政府信息和政務(wù)公開(kāi)的范圍不夠大，群眾參與監(jiān)督的渠道還不夠廣。

三、加強(qiáng)基層法治政府建設(shè)的對(duì)策與思考

建設(shè)法治政府是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，必須深刻領(lǐng)會(huì)全面依法治國(guó)的精神實(shí)質(zhì)，緊密結(jié)合基層工作實(shí)際，統(tǒng)籌謀劃，全面推進(jìn)。

（一）建設(shè)法治政府要明確三個(gè)方向

第一，法治政府必須是責(zé)任政府。權(quán)責(zé)一致是法治政府的內(nèi)在要求，政府應(yīng)該在法律框架下活動(dòng)，遵循職權(quán)法定、法律優(yōu)先的基本行政原則，堅(jiān)持權(quán)力與責(zé)任相稱，做到有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法受追究，既不失職，做好法律法規(guī)規(guī)定要做的事，又不越權(quán)，不做超越法定權(quán)限和法定程序的事。

第二，法治政府必須是服務(wù)政府。法治的根本是保障群眾基本權(quán)利，建設(shè)法治政府必須堅(jiān)持民本思想，重視對(duì)行政權(quán)的控制和相對(duì)人權(quán)利的保護(hù)，持續(xù)推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)，嚴(yán)格權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督，強(qiáng)化政府職能部門(mén)及其工作人員服務(wù)意識(shí)，在管理手段和行為方式上找準(zhǔn)角色定位，從管制型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。

第三，法治政府必須是廉潔政府。廉潔是政府公信力的基石，如果在法治政府建設(shè)進(jìn)程中不能有效遏制和解決腐敗問(wèn)題，群眾就不會(huì)信任政府。必須以完善的規(guī)則、嚴(yán)格的法律制度來(lái)約束和規(guī)范權(quán)力運(yùn)行與政府行為，不斷提高行政過(guò)程的開(kāi)放性和透明度，從源頭上防止和治理腐敗，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行。

（二）建設(shè)法治政府要厘清三個(gè)關(guān)系

一要厘清權(quán)力和法治的關(guān)系。對(duì)權(quán)力和特權(quán)的態(tài)度是人治和法治的分界線，法治社會(huì)里，任何個(gè)人和組織都不能享有法律之外的特權(quán)，法律面前一律平等，決不允許有法外之地、法外之權(quán)、法外之人。必須牢固樹(shù)立憲法和法律至上的思維，嚴(yán)格按照法律辦事行權(quán)，堅(jiān)決杜絕以權(quán)壓法、在言代法和徇私枉法的現(xiàn)象。

二要厘清群眾和法治的關(guān)系。一方面，對(duì)人民群眾來(lái)說(shuō)，“法無(wú)禁止即自由”，法治政府建設(shè)要以保障人民根本權(quán)益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，保證人民依法享有廣泛的權(quán)利和自由；另一方面，對(duì)政府機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，“法無(wú)授權(quán)即禁止”，政府機(jī)關(guān)必須嚴(yán)格規(guī)范和約束公權(quán)力，完善各項(xiàng)監(jiān)督機(jī)制，堅(jiān)持依法執(zhí)政和依法行政。

三要厘清改革和法治的關(guān)系。改革具有較強(qiáng)的變動(dòng)性、創(chuàng)新性，法治具有較強(qiáng)的穩(wěn)定性、規(guī)范性，處理好改革的“破”與法治的“守”，以“定”的法律法規(guī)適應(yīng)“變”的改革要求，關(guān)鍵就是要按法律辦事，既要守規(guī)矩，還要有作為，在法治軌道上推進(jìn)改革，以改革促進(jìn)法治建設(shè)，實(shí)現(xiàn)改革發(fā)展與法治建設(shè)“同頻共振”。

（三）建設(shè)法治政府要抓好五個(gè)關(guān)鍵

一要?jiǎng)澏?quán)責(zé)邊界。縱向上，上下級(jí)之間權(quán)力界限必須要廓清；橫向上，行政部門(mén)的權(quán)力邊界必須明確，即制定“權(quán)責(zé)清單”，將機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任以法律的形式固定下來(lái)，一方面，屬于法定的職責(zé)，必須勇于負(fù)責(zé)、敢于擔(dān)當(dāng)，該管的一定要管住管好，堅(jiān)決克服懶政、怠政；另一方面，清單之外的事是市場(chǎng)、企業(yè)、民眾愿意干、能夠干的事，政府絕不能插手、不能干預(yù)，做到法定職責(zé)必須為、法無(wú)授權(quán)不可為。在此基礎(chǔ)上，深入推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)，依法取消和下放行政審批事項(xiàng)，最大限度減少對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的許可，最大限度縮小投資項(xiàng)目審批核準(zhǔn)的范圍，最大幅度減少對(duì)各類機(jī)構(gòu)及其活動(dòng)的認(rèn)定，切實(shí)為企業(yè)“松綁”、為群眾“解絆”、為市場(chǎng)“騰位”。

二要健全決策機(jī)制。決策是一種重要的行政權(quán)力，科學(xué)決策是依法行政的重中之重。推進(jìn)依法科學(xué)決策，就是要徹底消除“拍腦袋決策、拍胸脯保證、拍屁股走人”的“三拍”現(xiàn)象，防止決策失誤造成重大損失。要健全完善并嚴(yán)格落實(shí)政府重大行政決策規(guī)定，把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定作為決策法定程序，確保決策制度科學(xué)、程序正當(dāng)、過(guò)程公開(kāi)、責(zé)任明確。要建立完善重大行政決策終身責(zé)任追究制度和責(zé)任倒查機(jī)制，堅(jiān)持“誰(shuí)決策、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，明確各類決策主體的責(zé)任，加強(qiáng)決策實(shí)施情況后評(píng)估，對(duì)決策嚴(yán)重失誤的嚴(yán)格追究法律責(zé)任，推動(dòng)提高行政決策科學(xué)化水平。

三要公正規(guī)范執(zhí)法。推進(jìn)公正規(guī)范執(zhí)法是建設(shè)法治政府的關(guān)鍵，其一，優(yōu)化精簡(jiǎn)執(zhí)法力量，削減執(zhí)法隊(duì)伍種類，重點(diǎn)在城市管理、食品藥品安全、工商質(zhì)檢、公共衛(wèi)生、安全生產(chǎn)、文化旅游、資源環(huán)境、農(nóng)林水利、交通運(yùn)輸?shù)阮I(lǐng)域內(nèi)推行綜合執(zhí)法。其二，細(xì)化執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)過(guò)罰相當(dāng)原則，結(jié)合經(jīng)濟(jì)發(fā)展和行政案件發(fā)案等情況，細(xì)化、量化行政裁量標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范裁量范圍、種類、幅度，為執(zhí)法人員提供可操作的裁量依據(jù)。其三，規(guī)范執(zhí)法流程，重點(diǎn)圍繞行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政征收、行政收費(fèi)、行政檢查等執(zhí)法行為，對(duì)執(zhí)法具體環(huán)節(jié)和操作步驟作出明確規(guī)定，便于執(zhí)法人員掌握“干什么、怎么干、干到什么程度”。其四，加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍管理，嚴(yán)格執(zhí)行持證上崗和資格管理制度，堅(jiān)決杜絕“臨時(shí)工執(zhí)法”現(xiàn)象。嚴(yán)格執(zhí)行罰繳分離和收支兩條線制度，嚴(yán)禁收費(fèi)罰沒(méi)收入同部門(mén)利益直接或者變相掛鉤，消除釣魚(yú)執(zhí)法、創(chuàng)收?qǐng)?zhí)法沖動(dòng)。嚴(yán)格執(zhí)行執(zhí)法全過(guò)程記錄制度和“兩隨機(jī)、一公開(kāi)”制度，有效預(yù)防隨意執(zhí)法、粗放執(zhí)法等現(xiàn)象。

四要強(qiáng)化制約監(jiān)督。健全完善監(jiān)督體系，自覺(jué)接受黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、司法監(jiān)督，拓寬群眾參與監(jiān)督的范圍和渠道，支持群眾對(duì)行政行為依法實(shí)施監(jiān)督，讓行政權(quán)力在法治軌道內(nèi)運(yùn)行。加強(qiáng)權(quán)力運(yùn)行制約，對(duì)權(quán)力資源密集型的部門(mén)和崗位實(shí)行分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級(jí)授權(quán)，強(qiáng)化內(nèi)部流程控制，推進(jìn)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)適度分解與制衡，防止權(quán)力濫用。嚴(yán)明紀(jì)律規(guī)矩，持續(xù)加強(qiáng)對(duì)行政機(jī)關(guān)及公務(wù)人員執(zhí)法、廉政、效能情況的監(jiān)察，強(qiáng)化對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)項(xiàng)目、重點(diǎn)資金的審計(jì)監(jiān)督，及時(shí)制止和糾正違法或不當(dāng)行政行為。完善糾錯(cuò)問(wèn)責(zé)機(jī)制，堅(jiān)決糾正行政不作為、亂作為，堅(jiān)決克服懶政、庸政、怠政，堅(jiān)決懲處失職、瀆職。

五要推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)。公開(kāi)與透明，是對(duì)權(quán)力最好的監(jiān)督。要堅(jiān)持以公開(kāi)為常態(tài)、不公開(kāi)為例外，把決策公開(kāi)、管理公開(kāi)、服務(wù)公開(kāi)、結(jié)果公開(kāi)貫穿到政府工作的全過(guò)程，全面公開(kāi)政府職能、法律依據(jù)、實(shí)施主體、職責(zé)權(quán)限、管理流程、監(jiān)督方式等事項(xiàng)，持續(xù)深化財(cái)政預(yù)算、公共資源配置、重大項(xiàng)目實(shí)施、社會(huì)公益事業(yè)建設(shè)等重點(diǎn)領(lǐng)域的信息公開(kāi)，特別是食品藥品安全、保障性住房分配、征地拆遷、醫(yī)療服務(wù)收費(fèi)、行政事業(yè)單位人員招錄等涉及公共利益和公眾權(quán)益、社會(huì)普遍關(guān)注的事項(xiàng)，要采取公示、聽(tīng)證等方式及時(shí)予以公開(kāi)，更大范圍“曬權(quán)”，主動(dòng)接受群眾和社會(huì)監(jiān)督，確保權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行。