第一篇：西部貧困山區(qū)師資隊伍建設中存在的問題及對策

西部貧困山區(qū)師資隊伍建設中存在的問題及對策

楊大陸 重慶石柱立邦希望學校，重慶石柱409102

指導教師：李學容

［摘 要］ 西部貧困山區(qū)師資隊伍建設看似一片大好形勢，其實仍然任重道遠。實際狀況是目前西部貧困山區(qū)農(nóng)村中小學教師隊伍還存在著以下種種問題，首先是數(shù)量上嚴重缺編；其次是教師隊伍不穩(wěn)定；教育經(jīng)費投入嚴重不足；教師人事管理制度僵化。本文深入剖析了這一教育困境的深層次原因，并有針對性地在長遠規(guī)劃與現(xiàn)實捷徑兩個層面提出了解決問題的對策。［關(guān)鍵詞］ 西部貧困山區(qū) 師資隊伍建設 問題 對策

目前，我國還是一個發(fā)展中國家，5億多勞動力中有4億多在農(nóng)村，自然資源絕大部分也在農(nóng)村，“農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民”是我們國家必須面對的問題。要把我國建設成為一個繁榮富強的大國，離開農(nóng)村的現(xiàn)代化和城鎮(zhèn)化是不可能的，而這兩個問題的解決都與農(nóng)村教育有關(guān)，尤其是與西部貧困山區(qū)的中小學教育的發(fā)展關(guān)系密切。因為西部貧困山區(qū)由于歷史的、地理的原因，在政治、經(jīng)濟、文化教育方面的發(fā)展與東中部地區(qū)相比存在巨大的差距，黨中央從戰(zhàn)略長遠的高度出發(fā)，提出加快西部建設步伐正式為了縮小差距，走共同富裕之路。西部貧困山區(qū)要崛起繼續(xù)培養(yǎng)大量合格優(yōu)秀的農(nóng)村勞動力。那么，農(nóng)村的現(xiàn)代化和城市化都需要培養(yǎng)大量合格的、優(yōu)秀的農(nóng)村勞動力。那么，農(nóng)村中小學作為培養(yǎng)未來農(nóng)村勞動者的搖籃，在農(nóng)村人才的培養(yǎng)上起著至關(guān)重要的、基礎性的和決定性的作用。

西部貧困山區(qū)農(nóng)村中小學教育的發(fā)展，歸根結(jié)底取決于是否擁有一支“素質(zhì)優(yōu)良、數(shù)量充足、結(jié)構(gòu)合理、相對穩(wěn)定”的師資隊伍。因為好的教育思想、先進的教學手段的實施和推廣，都要依靠廣大教師的實踐。正如皮亞杰所說：“假如沒有質(zhì)量合格，而又數(shù)量足夠的教師，最好的改革方案也只能在實踐中夭折?！?西部貧困山區(qū)農(nóng)村中小學師資隊伍的建設，是農(nóng)村教育質(zhì)量提高的關(guān)鍵。而保證足夠數(shù)量的農(nóng)村教師又是農(nóng)村中小學教師隊伍建設的第一環(huán)節(jié)。但令人深思的問題是西部貧困山區(qū)的中小學教師嚴重不足的現(xiàn)象嚴重的影響了中小學教育的健康發(fā)展，導致該地區(qū)的政治、經(jīng)濟、文化發(fā)展緩慢，阻礙了大量高素質(zhì)的人才的脫穎而出，這是個令我們深思反省的問題。

一、西部貧困山區(qū)師資隊伍建設中存在的問題

（一）教師數(shù)量不足

根據(jù)調(diào)研情況和對2000年教育統(tǒng)計數(shù)據(jù)分析，全國中小學教師數(shù)量總體上不存在超編，城鎮(zhèn)教師局部性過剩與農(nóng)村合格教師嚴重短缺并存，顯性超編與隱性缺編矛盾突出，且余缺難以互補，這是定性結(jié)論。根據(jù)這種結(jié)論，不妨進行一下定量分析，按現(xiàn)有學生和1984年教育部頒發(fā)的全日制中小學教職工編制標準計算，需配備教師948萬，全國中小學教師缺編10萬，其中城鎮(zhèn)中小學教師超編50萬，農(nóng)村中小學教師缺編60萬，如果減去約30萬民辦教師，全國中小學教師缺編約40萬。近年來，中小學教育教學任務、內(nèi)容、結(jié)構(gòu)、目標發(fā)生了較大變化，國家和社會對基礎教育提出了更高的要求，課程結(jié)構(gòu)調(diào)整，特別是實施素質(zhì)教育，縮小班額等增編因素不斷增多。如果完全按照規(guī)定班額及有關(guān)標準計算，全國中小學教師缺編還要多些，這種計算還沒有考慮“十五”期間初中招生的大幅度增長，高中招生幾乎要翻番的增

①編因素，僅是按現(xiàn)狀計算的，否則缺編更多。西部貧困山區(qū)由于歷史的原因，地理位置的制約，導致西部貧困地區(qū)經(jīng)濟不發(fā)達，因而政府投入教育的經(jīng)費嚴重不足，導致教師嚴重缺編，形成了學生人數(shù)不斷增加，教師不但不相應增加反而減少的現(xiàn)象。在偏遠的一些村小，一個教師教幾個班的孩子；在偏遠的完全小學、中心校，也存在編制嚴重不足的問題，一個教師要干幾個人的工作。

再讓我們從另一角度——每位教師負擔的學生比較（即師生比）來透析教師數(shù)量的問題。根據(jù)統(tǒng)計顯示，隨著經(jīng)濟與教育的發(fā)展，師生比逐漸縮小；同時對教育質(zhì)量越來越高的追求也要求師生比的逐漸縮小，這是符合教育規(guī)律的。就石柱縣而言，從2000年教師總體缺編近1800人，師生比執(zhí)行的是1：35，當時的臨時代課教師有接近400人；到2005年，總體缺編還有600多，包括九年義務教育外的教師缺編在內(nèi)。師生比仍然達到1：30。臨時代課教師仍然有近400多人。這也從一個側(cè)面反映出教師的數(shù)量總體上均衡實際上是在相當高的師生比的條件下的均衡，而對提高教育質(zhì)量的永恒追求實際上昭示的是我們的教師數(shù)量還遠遠不足。

（二）師資隊伍不穩(wěn)定

隨著社會主義市場經(jīng)濟的建立與逐步完善，人才配置方式也由計劃配置向市場配置轉(zhuǎn)變，許多教師為了改善生活或為了更好的實現(xiàn)自身人生價值，紛紛流向發(fā)達地區(qū)或城市。農(nóng)村中小學教師流動中單項流動嚴重，表現(xiàn)為農(nóng)村中小學教師流失嚴重，而且流失的教師多是骨干教師。據(jù)2006年重慶市石柱縣的一份統(tǒng)計資料顯示：石柱縣2006年度，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)中學擇優(yōu)考試調(diào)入縣城 ① 楊春茂：中小學教師數(shù)量控制透析[J]，人民教育，2001，9，第36頁。中學的專任教師76人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)中學補充新教師54人；石柱縣被調(diào)走的優(yōu)秀教師42人到市或區(qū)重點中學。從農(nóng)村小學擇優(yōu)考試調(diào)入縣城或鄉(xiāng)鎮(zhèn)小學專任教師259人，農(nóng)村小學補充新教師108人。這樣的流動導致農(nóng)村小學的師資隊伍越來越薄弱，即使才補充的新教師的思想也只是為了有個飯碗和有朝一日“脫離苦海”，那么，我們真正的廣大農(nóng)村的教育的出路在哪里？希望在哪里??？西部貧困山區(qū)由于經(jīng)濟不發(fā)達，交通不通暢，文化生活質(zhì)量差，信息閉塞，學校環(huán)境差，各種福利待遇有的地方甚至沒有，沒有吸引優(yōu)秀的教師的政策，用人機制不夠科學合理，加上政府難以解決教師子女及家屬等附屬問題，使優(yōu)秀教師流失或望而卻步。有一位中學物理研究員級別、中學特級教師，這么優(yōu)秀的人員在西部地區(qū)是難有20人的，臨60歲光榮退休了，但考慮石柱縣教育的發(fā)展，他自愿再干兩年，這種精神是難能可貴的，但是，政府的做法是因為你已經(jīng)退休了，研究員待遇增加的每月15元的津補貼取消。后來，研究員的學生高新聘請他到廣州的一所中學去任校長助理，學校招生就堂而皇之說學校有資深中學物理研究員一名。結(jié)果效應巨大。從這件事可以看出一斑。還有一位是2004年西師畢業(yè)的學生會副主席，英語過6級，日語、俄語都會，就因為學的是教育管理，志愿到石柱縣從事教育工作，結(jié)果因為專業(yè)不對口而作罷。后被貴陽師范學院免試聘用。從這可以看出政府的人才引進有待進一步調(diào)整。這種導致教師隊伍出多進少，出優(yōu)秀進平常的惡性單向流動，使貧困山區(qū)的教師資源逐漸走向衰竭。

二、問題的成因

（一）教育經(jīng)費嚴重不足

特別是實行農(nóng)村稅費改革后，取消了教育費附加和教育集資，原有的教育經(jīng)費來源渠道沒有了，而新的教育經(jīng)費投入機制和轉(zhuǎn)移支付機制在不少地區(qū)尚未建立起來，這使得原有的教育經(jīng)費短缺的矛盾進一步凸現(xiàn)。拖欠教師工資狀況在2000年前比較嚴重。據(jù)全國教育工會1999年上半年對14個省、自治區(qū)、直轄市的125個縣、市的統(tǒng)計，自1998年1月至1999年3月底，拖欠額為7.1億元，拖欠的人數(shù)達58萬人次，拖欠時間最長的達1年零3個月。②截止到2000年4月，全國共有26個省、自治區(qū)、直轄市共累計拖欠教

③師工資達135.65億元。拖欠教師工資的情況達到十分嚴重的程度④就石柱縣而言，在2002年全縣財政收入只有5000多萬，而教師工資支付就占2000多萬，教師工資一般都是拖欠2個月的，到2003年底才基本解決。直到2005年，根據(jù)中央的文件教師該發(fā)的津補貼根本無法兌現(xiàn)。

教師工資長期被拖欠，帶來了一系列負面影響，其嚴重影響了教師工作的熱情與積極性，造成教師隊伍的不穩(wěn)定，流失現(xiàn)象嚴重。農(nóng)村教師工資嚴重拖欠問題，已成為直接制約農(nóng)村教師隊伍建設與發(fā)展的一個瓶頸因素。

（二）城鄉(xiāng)差距顯著

目前，我國城鄉(xiāng)差距十分嚴重，并且這種差距是全方位的，質(zhì)的差距。在西部貧困山區(qū)尤其突出。

首當其沖就是收入差距。中國國家統(tǒng)計局公布,2006年全年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入11759元人民幣，重慶市是10244元。農(nóng)民家庭人均收入為3587元，收入差距相當大。并且城鎮(zhèn)居民的收入增長速度還接近農(nóng)民收入增長速度的3倍。就是說農(nóng)村居民收入不僅比城市居民收入在數(shù)量上差距甚遠，② 全國人大常委會執(zhí)法檢查組“關(guān)于《義務教育法》實施情況的報告”——1999年12月24日在全國人民代表大會常務委員會第十三次會議上。③ 陳至立：在2001年度在全國教育工作會議上的講話。④ 中國教育報，2001年1月11日。而且其同比差距還在漸趨擴大。另外城鄉(xiāng)社會在社會保障制度、就業(yè)制度、城鄉(xiāng)公共品提供、城鄉(xiāng)教科文衛(wèi)事業(yè)的發(fā)展上均有很大差距。

現(xiàn)在的現(xiàn)實情況是，就像農(nóng)民為什么大量涌向城市一樣，在人民生活水平為達到小康水平的時候，生活水平的差距表現(xiàn)得更為顯著。這樣就表現(xiàn)為收入哪怕增加很少，但生活質(zhì)量會有明顯提高。因此農(nóng)民愿意放棄耕地種田，而到城市打工，這樣可以比在家務農(nóng)獲得更多收入。對于農(nóng)村教師來說，也是一樣，在現(xiàn)有的農(nóng)村教師工資水平上，農(nóng)村教師流失現(xiàn)象也就不足為奇了。另一方面，在考慮城鄉(xiāng)差距的情況下，作為個人選擇來說，寧愿在城市作些并不理想的工作，也不會選擇西部貧困山區(qū)的農(nóng)村從事教師工作。

（三）教師人事管理壁壘森嚴，進退兩難

就現(xiàn)行的農(nóng)村教師人事管理制度而言，對農(nóng)村教師的戶口、檔案、人事組織關(guān)系等的控制相當嚴格，導致在現(xiàn)行的農(nóng)村中小學管理制度下，人們有顧慮，害怕一旦到農(nóng)村中小學任教，將永無翻身之日，對到農(nóng)村中小學任教望而卻步。也就是說農(nóng)村教師合理流動的機會成本太過昂貴，個人理性選擇不會對其進行投資。

三、對策提出(一)治本之策

農(nóng)村教師隊伍建設出現(xiàn)的許多問題實際上都是體制性問題，因此，加快體制創(chuàng)新，建立符合當前農(nóng)村教育發(fā)展實際的教師工資發(fā)放和人事管理制度，是解決農(nóng)村師資問題的根本大計和基本前提。1.改革工資制度

（1）以縣為主，各級分擔，確保教師工資按時足額發(fā)放 教育部前部長陳至立在2002年度教育工作會議上指出“堅持并完善農(nóng)村義務教育管理以縣為主的新體制，是中央在新形勢下做出的重大決定，是解決農(nóng)村義務教育問題的治本之策。各地要高度重視這項工作的貫徹落實，實現(xiàn)以縣為主并通過銀行發(fā)放教師工資的新機制，力爭解決農(nóng)村中小學教師工資拖欠問題，并加強跟蹤調(diào)查，深入研究和及時解決體制調(diào)整中出現(xiàn)的新問題?！雹輰嵭幸钥h為主的農(nóng)村義務教育管理體制，將農(nóng)村教師工資收歸縣級財政統(tǒng)一發(fā)放，是確保教師工資發(fā)放的一項重大舉措。但是，這一體制的實施必須與建立規(guī)范的農(nóng)村教育投入機制和財政轉(zhuǎn)移支付制度密切結(jié)合，堅持以縣為主，各級分擔，明確中央、省、市、縣各級政府分擔教師工資的比例，建立相應的監(jiān)督報告和責任追究制度，才可能真正解決教師工資拖欠問題。

（2）提高工資待遇，實施特殊津貼制度

在解決教師工資拖欠問題的前提下，不斷提高農(nóng)村教師的待遇，特別是西部貧困和邊遠農(nóng)村地區(qū)教師工資待遇，對于穩(wěn)定農(nóng)村教師隊伍，吸引合格師資到農(nóng)村任教具有重大意義。在現(xiàn)有條件下，首先應采取措施保證農(nóng)村教師工資標準不低于國家標準，地方性津貼補助不低于當?shù)貒夜珓諉T水平，盡快執(zhí)行城鄉(xiāng)教師執(zhí)行統(tǒng)一工資標準。在此基礎上，進一步加大對貧困和邊遠地區(qū)教師的扶持力度，由中央和省級政府撥款建立貧困和邊遠農(nóng)村地區(qū)教師特殊津貼制度。

2.加快農(nóng)村教師人事制度改革

當前西部貧困山區(qū)農(nóng)村人事管理制度改革應重點考慮以下幾個問題：一是通過合理的編制管理實現(xiàn)教師資源的合理配置。尤其需要注意的是，教師 ⑤ 陳至立：團結(jié)奮斗，開拓創(chuàng)新，扎實工作，推動教育工作再上新臺階[J]，人民教育，2002，2，第7頁。編制使用存在著嚴重的區(qū)域性不均衡，如城市、城鎮(zhèn)地區(qū)教師超編，農(nóng)村貧困地區(qū)、邊遠山區(qū)教師嚴重短缺。針對這一實際情況，應充分發(fā)揮編制管理的調(diào)節(jié)平衡作用，區(qū)別對待，有效調(diào)節(jié)，促進教師的合理流動，特別是向農(nóng)村地區(qū)的流動。二是改善農(nóng)村教師人事管理軟環(huán)境。以制度及法律來保障，放松對農(nóng)村教師的戶口、檔案、人事組織關(guān)系等的控制，以降低農(nóng)村教師合理流動的機會成本，排除準備成為農(nóng)村教師的人們的后顧之憂。三是建立嚴格的教師職業(yè)準入制度，嚴把教師入口關(guān)和質(zhì)量關(guān)。打破教師資格終身制，探索教師資格分級認證制度；逐步提高新聘教師的學歷層次，特別是第一學歷的要求；建立規(guī)范的教師聘任制度，面向全社會招聘、錄用合格教師，探索符合農(nóng)村教育實際的農(nóng)村教師專業(yè)技術(shù)職務評聘與崗位責任考核制度。四是建立合理的農(nóng)村師資輸入與交流機制。國家應采取有效激勵措施，引導和鼓勵合格教師到農(nóng)村中小學任教。同時制定特殊政策，逐步建立區(qū)域內(nèi)城市與農(nóng)村“校對?！苯處煻ㄆ诮涣髦贫?，城市和發(fā)達地區(qū)志愿者到農(nóng)村學校義務服務制度，東西部地區(qū)教師對口支援制度等。

（二）現(xiàn)實捷徑—農(nóng)村基礎教育師資與師范教育培養(yǎng)一體化設想 其實仔細觀察一下當前農(nóng)村教師隊伍建設的情況，不難發(fā)現(xiàn)再單純地依靠行政手段和號召犧牲精神已顯得蒼白無力。于是乎，很多關(guān)于這一問題的解決思路，都把焦點聚集在整個地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展和教師物質(zhì)待遇的提高的大方向上。我認為這一治本之策固然抓住了問題的癥結(jié)所在，但關(guān)鍵是既然是治本之策，其實行的門檻也就會越高，難度越大。這一思路的弱點在于：其在短時間內(nèi)是絕難辦到的，按照我們的經(jīng)濟發(fā)展水平和經(jīng)濟總量看來，根本不可能在短期內(nèi)實現(xiàn)對教育投入的巨大增長及實現(xiàn)城鄉(xiāng)差距的快速縮小，因而缺乏現(xiàn)實性和可行性。我們在解決這一問題的思路上，必須拿出更現(xiàn)實、更可行的辦法。

所謂一體化改革的總體思路是：實現(xiàn)基礎教育內(nèi)的師資隊伍建設問題與高師系統(tǒng)教師教育培訓機制的健全與完善的互補性的結(jié)合。

我們知道，師范專業(yè)也如同醫(yī)學專業(yè)一樣具有極強的實踐性、操作性。正如醫(yī)生的實踐性、操作性是靠臨床實習來體現(xiàn)的，師范教育則必須依靠教學實習來保證其實踐性與操作性，然而，當前的師范教育體制則是教育實習根本得不到保障；在教育經(jīng)費上教學實習已經(jīng)到了難以敷衍的地步；在時間上難以保證基本的實習步驟的完成，且因教學實習大多安排在大學四年級，即學生畢業(yè)前夕，因而備受自尋職業(yè)的沖擊。也就是現(xiàn)在的師范專業(yè)學生他們?nèi)鄙俳處熉殬I(yè)鍛煉的機會，同時也就意味著這么一大批專業(yè)素質(zhì)高、知識結(jié)構(gòu)豐富、掌握先進教學方法的合格準教師資源的能量并未被合理利用；而現(xiàn)在的農(nóng)村教師隊伍正好缺少這樣的人力資源，而擁有滿足師范職業(yè)鍛煉的機會，由于其間很好的互補性，他們的一體化改革將有助于解決農(nóng)村教師隊伍建設問題。

其具體做法是高師院校的實習學生，定點定向地到地方基地進行為期一年的實習。如此，一年一屆，便使貧困地區(qū)基礎教育擁有了一支動態(tài)、穩(wěn)定的本科學歷的教師隊伍，而且更為關(guān)鍵的是這些準一味盲目地追加教育投入，教師的耗費成本遠低于固定教師，這也適應農(nóng)村教育經(jīng)費緊張的現(xiàn)實。一體化改革并不強調(diào)而是在基本保持現(xiàn)有教育投入的水平上，通過改革高師教育系統(tǒng)與基礎教育系統(tǒng)聯(lián)系松散、各行其是的格局來實現(xiàn)互補共進的新發(fā)展模式。這一做法的變通之處在于將原基礎教育系統(tǒng)中的部分費用移作高師實習的經(jīng)費。如果說原有的這些費用只起到低水平的維持作用，那么，改為實習費用后，農(nóng)村基礎教育系統(tǒng)便將從根本上改觀。以這種“鐵打的營盤，流水的兵”的模式從根本上解決了高師教育如何面向基礎教育以及基礎教育師資不足及水平長期低下的問題。

一體化改革的意義是顯而易見的，對于基礎教育而言，通過這一變革，可保有高素質(zhì)的本科學歷水平的師資，從而能根本上改變貧困地區(qū)的師資結(jié)構(gòu)，大面積提高教育質(zhì)量。

參考文獻

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[7] 陳至立：團結(jié)奮斗，開拓創(chuàng)新，扎實工作，推動教育工作再上新臺階[J]，人民教育，2002，2。

楊大陸 重慶市石柱立邦希望學校 小學高級教師 重慶市石柱縣 郵編409102

第二篇：淺析西部貧困山區(qū)教育存在的問題及對策

淺析西部貧困山區(qū)教育存在的問題及對策 閱讀727次

2007-09-01

淺析西部貧困山區(qū)教育存在的問題及對策 ■ 趙靜特

發(fā)布時間：2006-11-5 18:31:47

原出處：彝族人網(wǎng)

摘要：貧困山區(qū)教育存在的問題：學齡兒童的入學率，鞏固率較低、辦學規(guī)模小、效益低。學校布置不合理，教育資源浪費嚴重教育投入不足，自我造血功能差、學校管理差、教學質(zhì)量低、社會、學校學習教育的環(huán)境較亂、較差、“普初”工作的推進和鞏固難，掃盲工作困難；

對策：強化依法治學、集中教育投資，形成縣鄉(xiāng)村三級文化中心、完善內(nèi)部管理，深化教育體制改革，努力提高教學質(zhì)量和辦學效益、采取分類教學。

關(guān)鍵詞：

強化依法治學 入學率

辦學規(guī)模

教育資源

教育環(huán)境

教育投資

教育體制

教學質(zhì)量和辦學效益

分類教學

西部貧困地區(qū)的教育工作由于受到歷史的、自然的、經(jīng)濟的多種因素制約，面臨著許多困難和問題，尤其是中小學生入學率、鞏固率低，辦學規(guī)模呈滑坡趨勢。如果不及時采取有效措施，深化教育改革，加快教育發(fā)展，必將難以適應經(jīng)濟發(fā)展的要求，成為西部貧困地區(qū)快速發(fā)展的瓶頸。四川省布拖縣是一個少數(shù)民族聚居的國定貧困縣，平均海拔2000多米，又是一個高寒山區(qū)縣，在西部貧困縣中具有一定的代表性。下面就以布拖縣為例，淺析西部貧困地區(qū)教育存在的問題，并提出一些對策和建議。

一、存在的問題及原因

1、學齡兒童的入學率，鞏固率較低。據(jù)調(diào)查小學入學率達94.3％，其中女童入學率為87.2％；初中適齡兒童入學率為19.6％；殘疾兒童隨班就讀入學率為32.8％；青壯年非文盲率為90.6％。小學輟學率為6.9％，初中輟學率為9.7％，小學畢業(yè)生升初中比例為61.2％。2005年，小學6年保留率為45.5％（沒有考慮中途轉(zhuǎn)學到縣外就讀因素），初中3年保留率為76.5％（沒有考慮中途轉(zhuǎn)學到縣外就讀因素）。學齡兒童入學率、鞏固率低主要有以下幾個原因：一是受歷史的傳統(tǒng)文化觀念的影響, 有相當多的群眾, 甚至部份干部對文化教育的作用重視不夠, 認識不清。尤其重男輕女的落后觀念，致使女童入學率更低，初中流失的學生中多數(shù)為適齡女童。二是由于自然條件惡劣，群眾居住分散，增加了學生讀書的困難。三是部份黨政領導干部對教育工作重要性認識不足，對教育工作沒有給予應有的重視、關(guān)心和支持。沒有制定相應的獎懲措施，沒有將教育工作列入黨政領導干部的政績考核內(nèi)容。四是全縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有制定有利于學齡兒童入學的優(yōu)惠條件、辦法，在《鄉(xiāng)規(guī)民約》、《村規(guī)民約》中沒有列入有關(guān)教育方面的條款，如對不支持學齡兒童入學的家庭可采取哪些強制性的懲罰措施。五是現(xiàn)行教材理論性強、實用性差，教學中存在著圍著考試這個指揮棒轉(zhuǎn)的現(xiàn)象。教學與實際生活、生產(chǎn)嚴重脫節(jié)。學生所學知識生活中用得上的太少，教育投資回報率太低。挫傷了群眾對教育的熱情和積極性，使群眾產(chǎn)生了“讀書無用論”的錯誤思想，認為讀書所起的作用不大, 甚至讀了書的學生不愿、不會勞動了。在發(fā)展家庭經(jīng)濟，脫貧致富方面，讀不讀書區(qū)別不大，甚至吃虧。

2、辦學規(guī)模小、效益低。學校布置不合理，教育資源浪費嚴重。全縣現(xiàn)有幼兒園1所（另有3所學校附設學前班），小學167所，中學4所（其中：高完中1所、單設初級中學1所、附設初級中學2所），教師進修校1所，教育科研機構(gòu)1個。

全縣現(xiàn)有13個幼兒（學前班）教學班，在園（班）幼兒548人；小學578個教學班，在校學生18538人；初中29個教學班，在校學生1160人；高中4個教學班，在校學生149人。

全縣現(xiàn)有各類公辦教師935人，其中：學前教育教師29名，小學教師742人（包括掃盲、成人教育教師30人），另外現(xiàn)有小學代課教師達306人，初中教師133人，高中教師18人，成人中等教育和教育科研教師13人。

全縣有農(nóng)民文化技術(shù)學校35所，2005年培訓學員7200人，勞務輸出培訓學員6450人，青壯年非文盲率達95.68％，掃盲脫盲人員鞏固率達96％，農(nóng)技培訓面達33％。

全縣開辦中小學一類模式雙語教學學校3所、5個教學班、165名學生；開辦二類模式雙語教學學校46所、365個教學班、11198名學生。

全縣有34所學校開辦了寄宿制班，有寄宿制學生5480人，其中重點寄宿制學生1680人。

從全縣在崗公辦教師總數(shù)計算，人均負擔學生21.8人。其中小學人均負擔24.98人，初中8.72人，高中8.28人。與正常要求初中人均負擔學生16人相比，差距較大。如果算上代課代職教師，這一結(jié)果會更低。另外，布拖縣還有一師一校近30所。由于學校（主要是村小）分散偏僻，教師、教學設備，教室、場地等教育資源利用率低，社會經(jīng)濟效益較差，造成較大浪費。僅代課代職教師每年代課費近16萬元。另一方面由于學校布置不合理，縣城和區(qū)中心校教師超編，而鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、特別是村小教師嚴重不足。其主要原因有：一是受山區(qū)地理條件限制、群眾居住分散；二是辦學思想指導有誤，教育發(fā)展總體上沒有一個合理的科學統(tǒng)籌規(guī)劃。教育資金投入分散，過分強調(diào)村村建學校，解決小學生就近入學問題。造成村小過多，學校規(guī)模小、多數(shù)學校不象樣子；學校分散且分布不合理；三是學校管理不健全，尤其對學生安全管理、生活管理不正規(guī)，導致學生家長不放心，對學生寄宿制學校生活不支持；四是教育資金短缺、對學校正規(guī)化建設和學生宿舍修建投入少，無力承擔更多的學生寄宿。

3、辦學經(jīng)費嚴重不足，辦學條件跟不上教育發(fā)展的需要。部分學校缺教室、缺課桌，正常教學秩序受影響；村點校辦學條件差，絕大部分學校校舍都是土木結(jié)構(gòu)，存在較多的安全隱患，除了教師和課桌外，基本一無所有；鄉(xiāng)級及以上學校危房多，達7361平方米，其中D級危房就有5281平方米（其中布拖中學存在C級生活用房1200平方米、D級教學輔助用房1500平方米；特木里小學存在C級生活用房880平方米，D級教學用房1000平方米，D級生活服務用房2060平方米）；各級學校設備簡陋，缺乏起碼的教學用具、圖書和文體器材；寄宿制學生生活用房嚴重不足，普遍存在借宿情況，不利于統(tǒng)一管理；縣村小大部分校舍破舊，設備緊缺，經(jīng)費困難，長期投入不足，辦學條件差，很不適應教書育人的需要，其主要原因有：一是經(jīng)濟落后、財力有限，還存在辦學只靠政府的陳舊觀念，爭取社會資金較少；二是部份領導對教育優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略地位認識不足，認為教育投入大，周期長，見效慢，難以體現(xiàn)政績；三是各學校沒有校辦企業(yè)、農(nóng)場，沒有經(jīng)濟創(chuàng)收來源。

4、“兩支隊伍”建設和教育內(nèi)部管理面臨較多問題，“兩基”鞏固和推進“普九”面臨巨大壓力。

教育干部管理隊伍結(jié)構(gòu)和整體素質(zhì)雖然有較大改善，工作積極有極大提高，但管理理念、方式、方法有待更新和改進。

教師隊伍量少質(zhì)弱，教師編制與教育事業(yè)的發(fā)展有較大差距。

村級學校代課教師比例大，全縣小學有近一半的教學班由代課教師代課，學生家長對絕大部分代課教師不信任，對教學成績造成嚴重負面影響，對學生入學、鞏固造成極大的沖擊。

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淺析西部貧困山區(qū)教育存在的問題及對策 ■ 趙靜特

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小學生流失量大，全縣小學流失率達6.9%，鞏固下滑的勢頭雖然得到有效控制，但治標的措施還有待加強。

女生比例低，在校生中，小學女生比例僅有27.6%。

高年級學生流失嚴重，從2003年“普初”驗收至今，全縣小學高年級共減少學生1800名，其中絕大部分是寄宿制學生。

上課率低，與要求相差很遠，抽查部分鄉(xiāng)村學校的上課率最高的有90.7%，最低的僅53%，平均只有73.4%。

5、學校管理差、教學質(zhì)量低、社會、學校學習教育的環(huán)境較亂、較差。其主要原因有：一是許多學校偏僻、不便管理、監(jiān)督，教學工作隨意性大，特別是村小的學校管理缺少科學手段和方法。二是由于貧困縣經(jīng)濟發(fā)展緩慢，財政困難、教師福利待遇較差，積極性不高；三是社會尊師重教風氣差、校風、學風較差；四是對學生管理力度不夠，一方面耐心細致地說服教育少，簡單粗暴地懲罰多；另一方面對有惡習的學生不敢管，甚至有“遷就了壞學生、嚇跑了好學生”的現(xiàn)象，學生外流現(xiàn)象嚴重；五是部份教師素質(zhì)差，責任心不強，不能起到教書育人的作用，使當?shù)厝罕娨庖娸^大，六是招生制度和畢業(yè)就業(yè)制度改革也對部分學生的學習有一定的影響。

6、“普初”工作的推進和鞏固難，掃盲工作困難。據(jù)統(tǒng)計，布拖縣的文盲、半文盲有 64000 余人，占人口總數(shù)的49.2％，每年新增文盲700余人，復盲 3300人；其主要原因有：一是部份領導對此項工作產(chǎn)生畏難情緒，認為人力物力投入多，見效差；二是不斷有新文盲出現(xiàn)。三是掃盲經(jīng)費短缺，要徹底消滅文盲每年需投入掃盲經(jīng)費20萬元；四是部份群眾，尤其是年輕婦女受落后思想的影響，不愿參加學習，即使學習也只是走走形式，致使掃盲工作不易開展，掃盲成果鞏固難。

二、對策及建議

從總體情況看，貧困地區(qū)教育存在的主要問題有：領導重視不夠，缺少信心和決心，措施不得力；群眾思想觀念落后，對文化教育作用認識不夠；教育投入不足，爭取社會資金少；學校分散，布置不合理，辦學指導思想背離教育規(guī)律，辦學規(guī)律效益差；學校管理差，教學方式單一；入學率、鞏固率低；文盲、半文盲多，掃盲工作難度大。為此，我們一方面以“民族地區(qū)教育發(fā)展十年行動計劃”為契機，針對現(xiàn)狀和困難，采取切實可行的措施，加大教育改革力度，調(diào)整思路，解放思想，大刀闊斧地開展扶貧教育、實體教育、創(chuàng)新教育等，以教育發(fā)展人才為目標，以教育促經(jīng)濟，努力增加教育的實用性，服務于社會生產(chǎn)；提高教育投入回報率，增加群眾對教育的熱情、提高積極性；鼓勵群眾對教育的參與和支持，提高當?shù)厝罕娬w文化水平；全面促進經(jīng)濟發(fā)展，社會穩(wěn)定，使人民群眾早日脫貧致富。其主要措施有：

1、提高認識、轉(zhuǎn)變觀念，強化依法治教，加強對教育工作的領導?？h鄉(xiāng)主要領導干部要正確處理教育和經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系，應該認識到兩者之間是相互促進、協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)系；要樹立“一個地區(qū)、一個民族的發(fā)展與進步，最終取決于教育發(fā)展水平和勞動者素質(zhì)高低”的觀念。各級黨委政府要按照教育法律，法規(guī)，切實擔負起對教育工作所負的職責；加強對《義務教育法》等法律的宣傳，大力提倡尊師重教的良好社會風氣；從各方面提高教師的社會地位，努力改善教師生活條件，每年為教師辦幾件實事、好事。各工委鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨委必須將教育納入當?shù)亟?jīng)濟和社會發(fā)展計劃，并負責實施和管理。特別是要對當?shù)貙W生的入學率和鞏固率切實負起責任；制定完善有利于當?shù)亟逃l(fā)展的《鄉(xiāng)規(guī)民約》，特別寫進強制學齡兒童入學的條款等措施，像抓計劃生育一樣抓教育，使之法律化、合理化，并嚴格執(zhí)行。各工委，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）要對教育工作實行目標管理責任制，并制定實施細則，分類量化教育工作的各項指標，層層落實任務，簽訂責任書，實行年終考核。各工委、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）應成立教育學會，業(yè)務上由縣教育局具體指導，各工委、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨委書記任會長，區(qū)、鄉(xiāng)中心校長任副會長，動員全社會辦學力量，支持當?shù)亟逃煌瑫r，要把教育工作作為各工委，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）領導干部政績考核的主要內(nèi)容之一，制定出具體的獎懲措施，對教育工作任務完成得好、工作成績突出的要予以表彰獎勵；對未完成任務、教育事業(yè)長期落后的要限期整改，并追究責任，對有關(guān)人員進行組織處理；對當?shù)亟處熀腿罕娖毡榉从硨逃ぷ髂魂P(guān)心的領導干部，要給予警告，記過或撤職處分。

2、完善內(nèi)部管理，深化教育體制改革，努力提高教學質(zhì)量和辦學效益。各級黨委政府要認真貫徹《關(guān)于深化教育改革全面推進素質(zhì)教育的決定》。全面推行素質(zhì)教育，緊密結(jié)合職業(yè)化的技術(shù)教育；深化農(nóng)村教育綜合改革，大力提高教育質(zhì)量和辦學效益。一是抓好以“四制”改革為核心的學校內(nèi)部管理。即“校長負責制”、“教師聘任制”、“教學目標責任制”、“結(jié)構(gòu)工資制”；二是抓好教師“五項”基本技能培訓，學歷培訓及教材、教法的培訓，以提高教師的素質(zhì)、提高教師的教育、教學水平；三是抓好教育科研、優(yōu)化課堂結(jié)構(gòu)、掀起教改高潮，向科研要質(zhì)量；四是各校必須因地制宜，創(chuàng)辦特色學校，努力抓學生勞動技能課，注重培養(yǎng)學生的實際運用能力和創(chuàng)新精神，吃苦精神。五是農(nóng)村學校必須開齊課程，開足課時，保證上課時數(shù)；六是加強對學生的法制、安全、健康、科學、國防等教育，舉辦多種有利于孩子身心健康的文體活動，讓學生“樂不思蜀”；七是堅持不懈地對學生進行“五講”“四美”教育，形式生動活潑，不要說教；八是抓好學生常規(guī)訓練，使學生從小養(yǎng)成各種良好的學習、生活習慣，真正做到“讓家長放心，讓社會滿意，讓學生成才，樹文明校風”，充分發(fā)揮學校社會主義物質(zhì)文明和精神建設陣地作用。

3、采取分類教學，不同收費的辦法。針對家庭情況，學生學習及學生興趣，當?shù)厣鐣?、?jīng)濟發(fā)展狀況等實際情況，由學校，家長及學生協(xié)商（主要是初中以上學生），采取不同收費，分類教學方法進行管理教學。

（一）、收費不同。A類學生收費低。主要是對家庭有困難的學生；或雖經(jīng)濟條件好，但只希望讀完九年義務教育的學生（家庭）；或?qū)W生成績不理想，興趣在其他方面；B類學生收費高。主要是對經(jīng)濟條件允許，讀完小學后要繼續(xù)升學、讀初中、高中、上大學；或家庭困難，但本人條件好，成績優(yōu)秀，有繼續(xù)深造讀書的愿望。（對后一種情況，由本人寫申請，當?shù)卣枰赃m當補助，以保證該學生正常讀書，接受良好教育）。

（二）、A、B兩類學生教學內(nèi)容和要求不同。一是教材不盡相同，A類學生所用教材，一方面包括現(xiàn)行教材，但教學中以生活、生產(chǎn)實際運用為目的，強調(diào)實際運用知識的能力。因此，學校、教師要有選擇性教授有關(guān)內(nèi)容，側(cè)重點不在考試，而在所學知識能否適用于社會，并化為技能；另一方面學校、教師根據(jù)本縣，本鄉(xiāng)實際，傳授在發(fā)展經(jīng)濟，脫貧致富方面所需知識，強化技能培訓，如現(xiàn)代養(yǎng)殖和種植技術(shù)等；二是對A類學生要注意培養(yǎng)集體主義思想，先進生活方式和科學觀念，民族文化、歌舞表演等；三是A類學生應有一半時間用于勞動實驗，在學校農(nóng)場把所學知識盡快在實踐中加以驗證和使用，并定期舉辦學生成果展；四是B類學生則按現(xiàn)行教學大綱所規(guī)定的內(nèi)容學習。但教學方法必須改變；五是A、B兩類學生考試內(nèi)容、深淺要求和方式不同，A類學生實際運用能力的測試和書面成績應各占一半。

(三)、教學方法不同。A、B兩類學生在學習方式上由被動轉(zhuǎn)為主動，學生不再死記硬背，教師由灌輸轉(zhuǎn)為引導，所學知識技能以理解運用為主相同外，A類學生從小學到初中、高中各階段，除必學的科目外（不包括英語），其余大部份科目由學生和家長自己選擇，或由教師建議。學生還可以根據(jù)自己對教師喜好或自身特長，或根據(jù)教師建議，選擇不同課程和教師。教師的課是固定的，學生的課不固定，不同年齡，不同年級的學生有時可能在一起上課，聽同一個教師授課。

淺析西部貧困山區(qū)教育存在的問題及對策 ■ 趙靜特

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B類學生則按現(xiàn)行教學方式，但不同班級的學生有可能在一起上課，學生根據(jù)自己對教師喜好選擇教師上課。B類教學同一年級必須至少保證兩個班，課程安排一樣，如上語文時，要由兩個教師在兩個班同時進行，教學進度也應保持一樣，以便學生選擇。

(四)、實行不同收費和分類教學的好處在于：一是保證困難家庭學齡兒童上學，提高入學率、鞏固率；二是增加學生對學習的興趣，增強學生學習的積極主動性，群眾對教育參與的積極性；三是促進教師教學的改進，增強教師責任心；四是有利于加強學校管理、減少教師花費在學生不守紀律等方面的精力。提高教學質(zhì)量。

（五）、不同收費和分類教學目標：A、B兩類學生入學率提高；B類學生升學率逐年提高；A類學生完成普初畢業(yè)后在各行各業(yè)有一定生存能力，較快適應社會，在脫貧致富奔小康有更多的技能和辦法，生活方式和思想觀念有根本改變。

4、集中教育投資，形成縣區(qū)鄉(xiāng)三級文化中心。由于貧困山區(qū)地理條件的限制，群眾居住分散，學校布置也較分散、偏僻。但分散辦學存在較多問題：一是學校規(guī)模小，偏僻，不易管理、監(jiān)督，教育資源和教學設施易損壞，造成浪費；二是不易留住較好人才，即使留下來的教師也不安心教學；聘請的代課教師、一方面教育水平低，教學質(zhì)量難以保證，另一方面占去大量教育經(jīng)費；三是各村小教學管理不正規(guī)，教學隨意性較大；四是沒有教育文化氛圍，不利于孩子的培養(yǎng)教育。

為了進一步加快貧困地區(qū)教育發(fā)展，針對貧困地區(qū)的教育發(fā)展較慢，管理水平低，縣城和區(qū)中心校教師超編，村小教師嚴重不足等現(xiàn)狀，希望今后集中有限的教育投資，加大群眾對教育的投工投勞，以縣城，各區(qū)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）為中心，形成縣、區(qū)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）文化教育中心，以化解各種現(xiàn)存的問題。其中關(guān)鍵在搞好學校管理，尤其是學生安全，生活管理和寄宿校舍的修建；同時，各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨委，政府對群眾做好動員宣傳，制定好送子女入學的獎懲措施，讓群眾高高興興，放放心心把子女送到縣城及區(qū)、鄉(xiāng)中心校讀書，接受教育。

5、加大寄宿制管理力度

2004——2005學年我縣完成寄宿制發(fā)展計劃，全縣有34所學校開辦了寄宿制班，有寄宿制學生5480人，其中重點寄宿制學生1680人。拖覺中心校、西溪河中心校、沙洛中心校寄宿制規(guī)模進一步發(fā)展，為了加強對全縣寄宿制經(jīng)費的管理，加大了《布拖縣寄宿制學生生活補助管理使用的辦法》的執(zhí)行力度，寄宿制經(jīng)費都按要求及時撥付，各校建立了寄宿制學生檔案，據(jù)實填寫了《布拖縣寄宿制學生基本情況卡》并按月公布經(jīng)費開支情況，深入到各寄宿制學校開展了內(nèi)部審計。根據(jù)《涼山州寄宿制中小學校管理辦法》，我局連同相關(guān)部門加大了對各校食品衛(wèi)生安全的檢查，各校加強了對寄宿制學生學習、生活、紀律、勞動、衛(wèi)生、安全等方面的管理，生活管理員、事務長、炊事員的工作職責更加明確，管理辦法日趨完善。大部分寄宿制學校伙食堂都申領了《衛(wèi)生許可證》，大部分炊事員都參加了體檢，取得了《健康證明》，使學生在校期間各方面都能得到基本的保障，學生在德、智、體、美、勞方面得以較好發(fā)展，基本做到了讓學生“進得來、留得住、學得好”，寄宿制辦學效益有所提高。

6、認真落實好國家“兩免一補”

一是建立健全實施“兩免一補”的有關(guān)管理制度措施，根據(jù)省州有關(guān)文件精神制定了《布拖縣關(guān)于“兩免一補”經(jīng)費管理實施細則（試行）》，嚴格雜費的管理、審計制度；二是嚴格“兩免一補”對象的審查監(jiān)控，確保貧困農(nóng)村學生能享受國家補助，使貧困學生能在國家的幫助下完成學業(yè)，今年共為全縣14925名農(nóng)村貧困中小學學生免費提供教科書和免除了雜費；三是加大“兩免一補”政策的宣傳力度，使廣大學生和家長明白國家對民族地區(qū)教育的關(guān)懷，提高了群眾的辦學積極性；

建議主要有以下幾個方面：

1、定期建議主要有以下幾個方面：在全縣及各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）大力宣傳教育，逐步形成尊師重教的良好社會風氣；大力提倡教育優(yōu)先，樹立“十年樹木，百年樹人”的觀念。

2、制定全縣群眾投工投勞的措施辦法，無條件為教育服務，逐步形成全社會關(guān)心，支持教育的良好社會風氣。

3、在救濟款發(fā)放上應優(yōu)先照顧到有子女入學的困難家庭，最好把救濟款發(fā)放到上學的學生手中，解決學生生活困難。

4、扶貧首先是教育扶貧，將部分扶貧資金應集中到學校，“集中優(yōu)勢兵力、打殲滅戰(zhàn)”，促進鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）文化、衛(wèi)生建設，形成鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）經(jīng)濟文化中心。

5、A類教學的假期應根據(jù)當?shù)貙嶋H情況，如氣候，農(nóng)忙等情況做相應調(diào)整，但總課時不應少于國家教委的有關(guān)規(guī)定，以利于學生養(yǎng)殖、種植等試驗教學。

6、將機關(guān)的電視等有利于教學的器材、設備無償捐贈給所包鄉(xiāng)、并做適當?shù)募泻驼{(diào)劑、進行分配。

7、結(jié)合Ａ類教學實際、定期抽調(diào)農(nóng)、林、牧、水電等農(nóng)口部門的專業(yè)技術(shù)人員到學校培訓學生，傳授基本的、實用的知識和技能。

8、將縣、區(qū)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨校及農(nóng)民學校集中在縣城學校及區(qū)、鄉(xiāng)中心校，集中資金的使用，既可培訓鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）干部，也可辦掃盲班，提高各種資金的使用率。

9、加強農(nóng)村教育附加費、職工教育附加費、城市教育附加費管理使用。每年要從農(nóng)村教育附加費中撥出一定經(jīng)費作為寄宿制學生學習、生活補貼。

文章來源：彝學網(wǎng)(網(wǎng)聚彝學)http://222.210.17.136/mzwz/news/20/z_20_4220.html

第三篇：西部貧困山區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展問題與對策

加快西部貧困山區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展步伐及對策

(西昌農(nóng)學院農(nóng)學2009)李 奇

摘要：近年來。我國政府高度重視“三農(nóng)”問題，扶貧開發(fā)、新農(nóng)村建設等大大促進了西部山區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。但是。由于受自然環(huán)境、財政投入、政策制度、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人力資源等多種因素的制約，西部地區(qū)尤其是貧困山區(qū)的農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展依然比較緩慢，東、西部農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展差距比較明顯。在對西部貧困山區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀描述的基礎上。分析其存在的主要問題，以提高經(jīng)濟增長質(zhì)量和加快重點經(jīng)濟區(qū)發(fā)展為核心，提出了新階段推進西部大開發(fā)戰(zhàn)略的政策建議。

關(guān)鍵詞：西部貧困山區(qū)；農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展；問題與對策

“十一五”期間，西部地區(qū)經(jīng)濟增長速度快，波動幅度較小，穩(wěn)定性好，宏觀經(jīng)濟運行的潛在風險相對較小，保持了持續(xù)穩(wěn)定、快速增長態(tài)勢。經(jīng)濟結(jié)構(gòu)日益趨向合理，但與發(fā)達地區(qū)相比，結(jié)構(gòu)優(yōu)化的空間較大。部分經(jīng)濟效益指標持續(xù)改善，但投資效率、工業(yè)效益等指標仍存在較大改進空間。我國政府把焦點聚集于廣袤的農(nóng)村，凸現(xiàn)了中共中央對“三農(nóng)”問題的高度重視。本文著力于西部貧困山區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，以尋求更有效發(fā)展的政策路徑。

一、西部貧困山區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀

中國西部地區(qū)包括四川、重慶、云南、貴州、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆、西藏、廣西、內(nèi)蒙古等12個省、直轄市和自治區(qū)。西部貧困山區(qū)以傳統(tǒng)的粗放型農(nóng)業(yè)為主，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大多是解決生計問題；農(nóng)村工業(yè)不發(fā)達，未能充分利用具有優(yōu)勢的農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)品加工增值；第二、第三產(chǎn)業(yè)的比例較低，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展緩慢，農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設滯后，商品經(jīng)濟不發(fā)達。西部山區(qū)豐富的旅游資源、礦產(chǎn)資源和勞動力資源，未得到高效合理的利用。

改革開放以來，農(nóng)村進一步完善家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，積極推進建立多種形式的農(nóng)村社會化服務體系，農(nóng)村經(jīng)濟體制改革步伐明顯加快，農(nóng)民收人不斷增加。但西部山區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展相對比較緩慢，2006-2010年西部地區(qū)地方生產(chǎn)總值平均增速為13.9%，5年間其所占的比重分別為17.11%、17.33%、17.58%、18.14%、18.33%、18.68%。西部大開發(fā)戰(zhàn)略的實施并未完全實現(xiàn)東部與西部農(nóng)村經(jīng)濟公平增長的目標，東西部差異仍明顯存在。

我國西部貧困山區(qū)農(nóng)村貧困面大，脫貧難度大，有相當多的地區(qū)返貧現(xiàn)象嚴重。數(shù)據(jù)表明,2008年的全國貧困人口中有66.2%在2009年脫貧，而2009年3597萬貧困人口中，則有62.3%是返貧人口。分析認為，返貧原因主要有自然災害、重大疾病和環(huán)境因素等。這反映了貧困人口的脆弱性和致貧因素的復雜性，也加大了減緩農(nóng)村貧困的難度。從國家扶貧開發(fā)工作重點縣的數(shù)量上看，新時期592個國家扶貧開發(fā)工作重點縣中，西部12個省市(區(qū))共有375個，占63．34％，表明西部貧困山區(qū)農(nóng)村貧困面非常廣。在農(nóng)村社會保障制度很不完善的情況下，主要依靠土地作為生存保障的西部山區(qū)農(nóng)民，在遇到自然災害或疾病時，更容易陷入貧困和極度貧困。

二、西部貧困山區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展存在的主要問題

(一)自然條件和基礎設施差

貧困山區(qū)大多自然條件差，土地貧瘠，多坡少平地，地多田少，相當一些地方屬干旱地區(qū)，年降水量少，人們的抗災能力弱，靠天吃飯。多數(shù)鄉(xiāng)村散落在大山的溝壑里，位置偏僻、交通閉塞、道路不暢、缺水少電、信息封閉，客觀上導致農(nóng)業(yè)經(jīng)濟落后。農(nóng)業(yè)水利設施陳舊、破損，甚至有些地方連簡單的水利設施也沒有，大多數(shù)地區(qū)的公路建設都停留在鄉(xiāng)通公路上，村級公路的 1

改擴建仍處于初始階段。雖然近年來政府支農(nóng)資金逐年增加，但與龐大的農(nóng)村基礎設施建設資金需求相比，不能夠滿足農(nóng)村基礎建設的需求。農(nóng)村基礎設施投入總量不足、結(jié)構(gòu)不合理、效益低下，嚴重制約了貧困山區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。

(二)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理,經(jīng)營手段落后

西部貧困山區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以傳統(tǒng)的耕作技術(shù)、簡陋的農(nóng)用工具為手段，80％農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，以糧食種植業(yè)為主，傳統(tǒng)養(yǎng)殖業(yè)、微弱的家庭手工業(yè)和打工收人為補充，經(jīng)濟作物很少，沒有重要產(chǎn)業(yè)來支撐經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展。無論是農(nóng)業(yè)中的農(nóng)林牧漁業(yè)還是農(nóng)村經(jīng)濟中的其他各產(chǎn)業(yè)都處于緩慢發(fā)展階段。貧困山區(qū)的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制雖調(diào)動了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，但難以大幅度提高生產(chǎn)力水平，沒有解決小生產(chǎn)與大市場有效銜接的問題，這是至今仍然束縛貧困地區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展的主要原因。

隨著市場經(jīng)濟體制的逐漸形成，單一的、不合理的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)適應不了市場經(jīng)濟的需要。自20世紀90年代中期以來，我國農(nóng)產(chǎn)品的供求關(guān)系發(fā)生了重大變化，幾乎所有農(nóng)產(chǎn)品都呈現(xiàn)出階段性、結(jié)構(gòu)性和區(qū)域性的供過于求，農(nóng)產(chǎn)品價格很不穩(wěn)定。農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)性矛盾日益顯露：一是產(chǎn)品質(zhì)量不高，名優(yōu)產(chǎn)品比例低。二是一般性品種多，專用品種少；初級產(chǎn)品多，加工產(chǎn)品少，精深加工產(chǎn)品更少。三是雖然農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的區(qū)域化分工有了很大進展，但區(qū)域比較優(yōu)勢尚未充分發(fā)揮出來，區(qū)域性結(jié)構(gòu)不同程度地存在大而全、小而全的問題。由于結(jié)構(gòu)調(diào)整滯后，農(nóng)產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)與需求結(jié)構(gòu)脫節(jié)，從而導致部分農(nóng)產(chǎn)品“賣難”和價格下跌，影響了農(nóng)民收入的提高。

(三)服務體系不健全，缺少帶領群眾致富的領頭人

農(nóng)技服務站和養(yǎng)殖業(yè)、種植業(yè)協(xié)會，不能真正為農(nóng)民致富服務，農(nóng)技站的服務內(nèi)容僅僅停留在提供種子和農(nóng)藥的初級服務水平上，農(nóng)民所需的產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后的一條龍技術(shù)服務還沒有真正形成?；鶎咏M織管理弱化，帶領群眾致富能力不強，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)增收無望。鄉(xiāng)村干部是聯(lián)結(jié)黨和群眾的橋梁及紐帶，是團結(jié)和帶領群眾發(fā)家致富的排頭兵。但一些農(nóng)村干部思想覺悟不高，文化水平低，市場意識淡薄，參與市場競爭的闖勁不足，甚至有極少數(shù)干部把部分農(nóng)用物資和勞務費截為己用，侵吞村民救濟物、扶貧款，致使干群關(guān)系非常緊張。再加上資源缺乏，集體經(jīng)濟薄弱，這樣基層組織維持正常辦公都很困難，更談不上帶領群眾共同致富。

(四)教育科技落后。農(nóng)民知識技能薄弱

貧困山區(qū)的農(nóng)民為其地理環(huán)境所限，大都信息閉塞，文化教育滯后，科技普及不夠，勞動者素質(zhì)低下，不愿意接受新事物，難以適應當今市場經(jīng)濟發(fā)展的需要。很多自然村落人口較少，教學設施較差，教學質(zhì)量偏低，文盲半文盲占相當?shù)谋壤?。因為教育落后，人們思想觀念也跟不上時代發(fā)展步伐。小農(nóng)經(jīng)濟思想意識根深蒂固，競爭意識、風險意識、市場意識和資本經(jīng)營意識淡薄，缺乏干大事、創(chuàng)大業(yè)的膽魄，保守依附的特點比較明顯。農(nóng)民缺乏系統(tǒng)的農(nóng)業(yè)知識與生存技能，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基本上靠經(jīng)驗與感覺，經(jīng)濟效益差。農(nóng)業(yè)科學技術(shù)在農(nóng)村很少得到推廣和應用，致使農(nóng)業(yè)產(chǎn)量一直徘徊不前，科學技術(shù)是生產(chǎn)力這句話在山區(qū)農(nóng)村未能得到落實。

(五)生產(chǎn)投入資金不足。信息滯后

造成生產(chǎn)投資下降的原因：一是財政投資不夠，信貸關(guān)系緊張，許多農(nóng)民借錢無門，沒有辦法擴大生產(chǎn)規(guī)模和調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)；二是農(nóng)民收入水平不高，而農(nóng)用物資成本有增無減；三是小富即安，怕?lián)L險，缺乏進取觀念的小農(nóng)思想束縛了農(nóng)民生產(chǎn)投資的積極性；四是超前消費制約了生產(chǎn)投資，如農(nóng)村出現(xiàn)了婚喪嫁娶大操大辦等不良風氣等。近幾年，農(nóng)村的信息和服務工作雖然有了很大改善，但是信息基礎設施和技術(shù)仍然比較薄弱，農(nóng)民缺乏靠自身力量獲取信息的能力和財力，而政府很少提供有利于農(nóng)民真實可靠的信息，導致農(nóng)民很難及時準確地知道政府的優(yōu)惠政策和市場信息，因此就很難依照市場供求情況來合理安排生產(chǎn)。

(六)農(nóng)村主要勞動力分配失衡

由于農(nóng)產(chǎn)品價格不穩(wěn)定，農(nóng)業(yè)風險性大，部分農(nóng)民難以靠莊稼收成維持生計，種田積極性大大下降。雖然農(nóng)民缺乏職業(yè)技能，進城務工存在著盲目性，但是為了養(yǎng)家糊口，農(nóng)村家庭的主要

勞動力仍大量外出打工。這樣在一定程度上增加了農(nóng)民的經(jīng)濟收入，緩解了剩余勞動力的就業(yè)壓力，但是卻造成了許多地方留守家里的只有婦女、兒童、老人，導致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動力數(shù)量不足，素質(zhì)更是嚴重下降，在耕作上種而少管，粗放經(jīng)營，產(chǎn)量下降，且撂荒、半撂荒現(xiàn)象越來越嚴重。我國現(xiàn)在也開始補貼農(nóng)業(yè)，有了糧食直補、農(nóng)機具購置補貼、良種補貼等，但限于經(jīng)濟發(fā)展水平，補貼還不夠多，農(nóng)民生產(chǎn)的積極性仍不太高。從長遠來看，還是要逐漸使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)維持在合理的收益水平，才能調(diào)動農(nóng)民惜地養(yǎng)地的熱情，提升耕地質(zhì)量，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

三、西部貧困山區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展主要對策

中共中央在《關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》中指出，加強農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，必須積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力；推進農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，建立新型農(nóng)業(yè)社會化服務體系；加大農(nóng)業(yè)投入、農(nóng)業(yè)補貼；健全農(nóng)村社會保障體系；加強農(nóng)村基礎設施和環(huán)境建設；加強農(nóng)村防災減災能力建設；推進農(nóng)村扶貧開發(fā)等。中國西部貧困山區(qū)的農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，除具一般路徑外，還應充分考慮因地制宜、分類指導。

(一)加快移民并村．加強基礎設施建設工作

根據(jù)當?shù)貙嶋H情況，通過調(diào)查核實，將自然條件惡劣、生存困難、人口在300人以下的自然村，就近實施整體搬遷，移民并村。也可以撤減合村，根據(jù)發(fā)展目標和相鄰行政村的歷史、習俗等情況將人口在500人以下的行政村建制撤消，能合則合，由兩個或兩個以上的行政村合成一個大村。這樣可減少管理人員，節(jié)約管理成本，實現(xiàn)利益趨同、資源共享。

加強基礎設施建設是提高農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平的先決條件。在貧困地區(qū)，要重點投資道路、農(nóng)田水利設施、電力通訊設施等改善生存型設施。各級政府應切實加大農(nóng)村村級公路建設的投資力度，在不加重農(nóng)民經(jīng)濟負擔的情況下，想方設法加快農(nóng)村村級公路建設的步伐，降低農(nóng)產(chǎn)品的運輸成本，從而提高農(nóng)產(chǎn)品的市場競爭力。公路建設是社會主義新農(nóng)村建設的堅實基礎。農(nóng)村公路是支撐農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的基礎設施，是農(nóng)村地區(qū)最主要的甚至是一些地區(qū)唯一的運輸通道。加快農(nóng)村公路建設，改善農(nóng)村生產(chǎn)、生活條件，是發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟、解決“三農(nóng)”問題的基礎和前提。加大農(nóng)業(yè)水利建設力度，加大投資，鋪設小口徑水管道，及時滿足農(nóng)民對生產(chǎn)用水的需求，增強抵御自然災害能力。充分調(diào)動廣大農(nóng)民建設和管好農(nóng)村基礎設施的積極性，使農(nóng)村基礎設施真正走上“平時有人管、壞了有人修、更新有能力”的良性軌道，確保農(nóng)村和農(nóng)民長期受益。

(二)因地制宜。合理調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

要以科學發(fā)展觀為指導，因地制宜。在山區(qū)農(nóng)村，首先要由農(nóng)業(yè)部門聘請專家根據(jù)當?shù)氐牡乩?、土地、氣候、生態(tài)等條件和種植、養(yǎng)殖習慣合理調(diào)整農(nóng)林牧漁業(yè)之間的結(jié)構(gòu)比例關(guān)系。確立農(nóng)業(yè)發(fā)展的主導產(chǎn)業(yè)，研究提出該區(qū)域優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品的開發(fā)戰(zhàn)略，根據(jù)項目開發(fā)建設形成特色產(chǎn)業(yè)，以農(nóng)產(chǎn)品加工為突破口，發(fā)展高質(zhì)量、高附加值的農(nóng)產(chǎn)品，以大幅度提高農(nóng)產(chǎn)品比較效益和市場競爭能力。形成生產(chǎn)、加工、銷售有機結(jié)合和互相促進的產(chǎn)業(yè)鏈，實現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品的深度開發(fā)和多次增值，提高農(nóng)業(yè)綜合經(jīng)濟效益。要調(diào)整產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，壓縮單

一、生產(chǎn)過剩、沒有銷路的產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品。其次，按照“企業(yè)+農(nóng)戶”、“企業(yè)+基地+農(nóng)戶”或“企業(yè)+行業(yè)協(xié)會+農(nóng)戶”的產(chǎn)業(yè)化模式，探索創(chuàng)新農(nóng)業(yè)發(fā)展與經(jīng)營機制，大力發(fā)展各種類型的經(jīng)濟合作組織和經(jīng)紀人隊伍，提高農(nóng)民的組織化程度，積極發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工或農(nóng)產(chǎn)品流通業(yè)，形成一種“市縣辦企業(yè)，鄉(xiāng)村建基地，農(nóng)戶齊參與”的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化格局。積極探索農(nóng)業(yè)股份制經(jīng)營路子，合理開發(fā)和使用資源。

目前多數(shù)地方集體統(tǒng)一經(jīng)營層次比較薄弱，集體經(jīng)濟發(fā)展不快，甚至有些地方幾乎沒有。目前的家庭承包責任制有其弊端：一家一戶種田缺乏規(guī)模效益，也不利于大型水利設施的檢修以及一些重體力農(nóng)活的開展。因此，在繼續(xù)穩(wěn)定家庭承包責任制的同時，要積極引導農(nóng)民走聯(lián)合生產(chǎn)、集約化經(jīng)營之路，逐步壯大集體經(jīng)濟實力，增加集體可以統(tǒng)一支配的財力和物力，穩(wěn)定和發(fā)展集體經(jīng)濟。根據(jù)二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營機制改革創(chuàng)造的條件，制定必要的政策，適時引導土地向種田能手集中，消除勞動力轉(zhuǎn)移帶來的粗放經(jīng)營、撂荒、半撂荒等負面影響。至于土地集

約化經(jīng)營及農(nóng)民的利益分配問題還需專門進行研究。

積極發(fā)展農(nóng)村第二、三產(chǎn)業(yè)，提高其在農(nóng)村經(jīng)濟中的比重。加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設步伐，促進山區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)既包含農(nóng)村工業(yè)、建筑業(yè)、交通運輸業(yè)和服務業(yè)，也包含農(nóng)業(yè)企業(yè)。建筑業(yè)、交通運輸業(yè)和服務業(yè)是勞動密集型產(chǎn)業(yè)，可以吸納大量的農(nóng)業(yè)剩余勞動力。對于原有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，凡有發(fā)展前景但效益不佳的，要通過加強管理，轉(zhuǎn)換機制，完善制度，提高企業(yè)效益；對于“死火”企業(yè)，可用農(nóng)村股份合作經(jīng)濟的形式加以改造，有的可以轉(zhuǎn)產(chǎn)，有的可通過調(diào)整產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，有的可通過技術(shù)改造。總之，要想盡千方百計使其走出困境。在大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)基礎上，加快城鎮(zhèn)化建設，促進農(nóng)民增收，擴大內(nèi)需，增加就業(yè)，推動農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理調(diào)整。

(三)加強教育培訓，提高農(nóng)民知識技能水平

貧困山區(qū)農(nóng)民文化素質(zhì)偏低，農(nóng)業(yè)科技實用型人才奇缺，是農(nóng)村貧困的根源之一。要轉(zhuǎn)變農(nóng)民傳統(tǒng)觀念，讓他們用新的思想觀念投身到農(nóng)業(yè)經(jīng)濟建設中去。要把義務教育和職業(yè)技術(shù)教育狠抓上來，整體提高農(nóng)民文化素質(zhì)。加強對務工農(nóng)民的培訓，提高他們生存技能。各級政府應加大山區(qū)基礎教育的投人，穩(wěn)定教師隊伍，提高教師素質(zhì)，改善教師生活待遇，使他們安心教育事業(yè)，把普及九年義務教育真正落到實處。應改革現(xiàn)行的教育模式，在農(nóng)村初級中學開設具有直接實用性的課程，內(nèi)容可包括種植、養(yǎng)殖技術(shù)、建筑、烹飪、理發(fā)、家政服務等。各地農(nóng)業(yè)主管部門應配合農(nóng)業(yè)研究部門、教育部門，根據(jù)當?shù)氐乩硖卣?、產(chǎn)業(yè)狀況等編寫出學以致用的教材，其知識點不需整齊劃一。首先聘請專業(yè)人才對山區(qū)農(nóng)村初級中學的相關(guān)教師進行培訓，然后教師利用地方課和寒暑假時間并通過實地觀摩等方式對學生進行培訓。鼓勵和選派一定數(shù)量的職業(yè)學院大中專畢業(yè)生到山區(qū)農(nóng)村去創(chuàng)業(yè)、去發(fā)展，并對農(nóng)民進行技能培訓，為山區(qū)建設社會主義新農(nóng)村提供有力的精神支持和智力保障。

(四)建立健全惠農(nóng)政策與制度,加大執(zhí)行力度

近年來，很多支農(nóng)、富農(nóng)的政策相繼出臺，收到很好的效果，但還要進一步強化政策支持力度，在實際操作過程中切實保護農(nóng)民切身利益，對農(nóng)村各產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)、經(jīng)營、銷售、稅收、資金、消費等方面要有一整套的優(yōu)惠政策，并加大執(zhí)行力度，讓政策得到真正落實，使貧困山區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展擁有一個活躍的空間。

制度建設主要包括：(1)健全嚴格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度。引導農(nóng)民合理地建房用地，防止政府和企業(yè)非法強占或不合理購買農(nóng)民的土地以損害農(nóng)民的切身利益。(2)完善農(nóng)業(yè)支持保護制度，包括農(nóng)業(yè)投入、農(nóng)業(yè)補貼、農(nóng)產(chǎn)品價格等方面的制度。嚴格抑制農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格過快上漲，國家應對農(nóng)資生產(chǎn)流通企業(yè)在稅收等方面給予優(yōu)惠，財政予以適當補貼，工商物價等部門要加強對農(nóng)資市場的監(jiān)督管理，防止搭車漲價和哄抬物價等行為的發(fā)生。政府要根據(jù)市場情況，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本以及與其他行業(yè)的比較效益，制定合理的糧食等農(nóng)產(chǎn)品的收購價格，防止農(nóng)副產(chǎn)品收購中的壓級壓價現(xiàn)象。對市場調(diào)節(jié)價格的農(nóng)產(chǎn)品，要建立引導、控制機制，具體就是國家對主要農(nóng)產(chǎn)品建立儲備制度和最低保護價制度，保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有利可圖。(3)建立現(xiàn)代農(nóng)村金融制度，為農(nóng)村發(fā)展提供充足的資金支持。農(nóng)村發(fā)展最大的瓶頸是資金制約，要強化對信貸部門支農(nóng)投入的硬性約束，促使其放寬農(nóng)村信貸條件，減少審批環(huán)節(jié)。同時建立符合農(nóng)村實際的信用擔保機制，建立農(nóng)民貸款專項擔保基金或從國家無償投入的扶貧資金中切塊安排農(nóng)民貸款擔?；?，同時制定貸款貼息政策，化解支農(nóng)信貸風險，提高信貸部門放貸的積極性。(4)農(nóng)村扶貧開發(fā)制度。主要應創(chuàng)新扶貧資金的籌措制度和管理制度、扶貧項目的決策制度，完善農(nóng)村社會保障制度，實現(xiàn)扶貧資金來源充足、管理科學、運用規(guī)范高效。我國多年的扶貧開發(fā)解決了農(nóng)村許多問題，但是，一些地方為了加快農(nóng)村脫貧致富的步伐，著重上了一些“短、平、快”項目，而在基礎設施建設和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整上沒有完全重視，使得貧困山區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的基礎很不穩(wěn)固。因此有必要改革地方政府政績考核辦法，轉(zhuǎn)變地方政府的扶貧行為方式，做到“真扶貧、扶真貧”，避免搞形式主義、走過場。

(五)充分發(fā)揮農(nóng)村干部致富引領作用

農(nóng)村干部既是指揮員又是戰(zhàn)斗員，他們素質(zhì)的好壞直接影響農(nóng)村工作方方面面。國家要改善基層干部生活待遇，建設一支穩(wěn)定、得力的農(nóng)村干部隊伍。目前，貧困山區(qū)急需一批懂科技、會管理、信息靈的農(nóng)村干部。這就要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)村組干部強化責任感，努力學習有關(guān)的政策法規(guī)和基本農(nóng)技知識，做到懂政策、懂管理、懂技術(shù)，能夠為農(nóng)民在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中排優(yōu)解難，特別要引導農(nóng)村主要勞動力在各產(chǎn)業(yè)中合理分布。應對特貧戶提供咨詢和民政、信貸、物資等方面的綜合服務，幫助這部分特貧戶盡快走出困境。鄉(xiāng)村干部還應著力培養(yǎng)和利用一批在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展中起領頭作用的農(nóng)民，讓他們和鄉(xiāng)村干部一起共同引領農(nóng)民致富。當然，作為貧困山區(qū)鄉(xiāng)村干部，更不得利用職務之便挪用扶貧款項、貪圖小利、侵占集體財物，直接損害農(nóng)民的利益。

鄉(xiāng)村干部要充分發(fā)揮信息的引領作用。要利用農(nóng)村各“站”、“所”擴大市場信息量，對農(nóng)民進行政策、信息宣傳，逐步改變農(nóng)民生產(chǎn)的盲目性和從眾性。加強對市場的調(diào)查研究，對眾多信息篩選后，將價值高、實用性強的信息，通過會議、報紙、電話等方式迅速地傳遞給農(nóng)民，減少因信息不靈造成的損失。拓寬渠道增加信息來源，發(fā)揮本地在外工作人員的作用，將外地信息及時傳回本地。嚴厲打擊傳播虛假信息的不法分子，確保信息的準確性、真實性。

(六)保護生態(tài)環(huán)境，控制人口增長

進一步加強生態(tài)建設，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生態(tài)環(huán)境建設協(xié)調(diào)發(fā)展。合理規(guī)劃和調(diào)整發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，一是利用退耕還林還草擴大植被面積，并在宜林地中發(fā)展中藥材或在宜牧地中種植優(yōu)質(zhì)牧草以發(fā)展優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)；二是發(fā)展經(jīng)濟林木，種植抗風沙、耐旱、保土、保水、固沙的品種，使之發(fā)揮生態(tài)與經(jīng)濟雙重效益。要大力發(fā)展農(nóng)村循環(huán)經(jīng)濟，緩解農(nóng)村資源緊缺、減輕農(nóng)村環(huán)境污染、提高農(nóng)民衛(wèi)生健康水平。還有，西部貧困山區(qū)人口在急劇增長，導致僅有的一點經(jīng)濟增長被完全充抵，而且嚴重危及到生態(tài)環(huán)境的資源承載。因此，嚴格執(zhí)行計劃生育政策、提高農(nóng)村醫(yī)療健康服務、健全貧困社會保障機制顯得尤為必要。

第四篇：村民自治建設中存在問題和對策

村民自治制度建設中存在的問題與對策

淺談村民自治制度中存在的問題與對策

村民自治制度的確立，是中國農(nóng)村經(jīng)濟體制改革的產(chǎn)物。20多年村民自治活動的開展己充分展現(xiàn)了村民自治的生命力和有效性。村民自治發(fā)揮的作用既表現(xiàn)在物質(zhì)制度又表現(xiàn)在思想精神層面。一是促進了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)民生活得到了極大的改善；二是村民自治的制度體系已基本確立，使村民自治活動的開展有了制度保障；三是村民自治的精神和理念逐漸深入人心。但還存在一些突出問題不容忽視，它們嚴重地影響著村民自治的發(fā)展及其深化。

一、當前村民自治制度中存在的問題及原因

村民自治制度是與我國依法治國戰(zhàn)略的實施和市場經(jīng)濟體制的改革相適應的農(nóng)村基層管理制度。從1980年第一個村民委員會建立，到80年代中期，各地普遍建立了村民委員會組織。村民自治的核心內(nèi)容是“四個民主”，即民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督。因此，全面推進村民自治，也就是全面推進村級民主選舉、村級民主決策、村級民主管理和村級民主監(jiān)督。從上個世紀80年代初的萌芽至1998年11月《中華人民共和國村民委員會組織法》正式頒布，村民自治經(jīng)歷了一個漸進發(fā)展過程。但由于多方面的原因，村民自治在實踐中也必然面臨一系列 的問題和困難。

一是村民自治制度配套法規(guī)的欠缺，無法使之發(fā)揮最佳效應。村民自治制度在設置和可操作性上顯得過于粗略和原則化，在行為模式與制裁手段的規(guī)范上顯得空泛。如現(xiàn)行法律制度對村民的界定、權(quán)利、義務，村民對村務管理的參與途徑和方式等等，缺乏明確具體的規(guī)定，在村民自治的實際運作過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理與村民自治之間，村黨支部與村主任之間的關(guān)系和權(quán)限不明，往往造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級或村黨支部事實上取代村民自治組織行使村級事務的決策權(quán)、管理權(quán)。隨著農(nóng)村流動人口增加（本地人口外流，外籍人口流入）導致此類人員的民主權(quán)利和應該承擔的村民義務難以落實，需要相應的制度來保證他們的權(quán)利義務的實現(xiàn)。另外，在村委會中引進有志青年的機制，有些地方進行了有益的的嘗試，囿于缺乏制度規(guī)范和保障，難于得到推廣。

二是村民自治過程受觀念意識上的阻礙，導致村民自治制度難以達到預期效果。中國有極為漫長的君主專制集權(quán)的歷史，而無民主法制的傳統(tǒng)與經(jīng)驗，農(nóng)民習慣于被動接受“自上而下”的管理，并把自己的命運寄托于清官統(tǒng)治上，導致村民普遍自治意識不強。很多村干部素質(zhì)較差，思想觀念未跟上，致使村務公開不規(guī)范，甚至流于形式。加上村民自治政策宣傳不到位，工作作風、工作方式轉(zhuǎn)變不到位，群眾與村干部的關(guān)系不太融洽，群眾對村級事務的關(guān)心程度不夠，不愿意參與管理和監(jiān)督，缺少村務公開、民主管理的群眾基礎，使村務公開、民主管理工作難以深

入開展。

三是村民自治中的行政化傾向使村民自治制度的實施流之于形式。村民自治是村民直接管理自己，自主處理村級事務的一種社會管理方式。然而很多地方的村民自治在實踐中，都自覺不自覺以行政手段安排工作，有一些本應由鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成的職責也被“分解”到村委會，使村委會體現(xiàn)出強烈的行政化色彩，在工作中主要考慮的是先向政府負責而不是向群眾負責。自治組織實際上表現(xiàn)為一種政權(quán)性組織或者是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的附屬行政機構(gòu)，政府對村委會的指導關(guān)系演變成實實在在的領導關(guān)系，這些都弱化了村民自治的性質(zhì)，與國家推行村民自治的本意不符。

四是鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村委會的關(guān)系不暢導致國家政策執(zhí)行不力和鄉(xiāng)村事務管理不順。目前在基層農(nóng)村管理體制中, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)代表國家行使行政管理權(quán)，村民委員會代表村民行使基層自治權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會之間是工作上的指導與被指導、協(xié)助與被協(xié)助的關(guān)系。這種關(guān)系的確認和維持無疑是村民自治正常、規(guī)范運作的基本前提和根本保障。但現(xiàn)實中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與村委會的關(guān)系又常常與成文法律規(guī)范存在著種種“偏離”，嚴重制約著村民自治的健康發(fā)展和鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政職能的有效履行。最經(jīng)常也最突出地表現(xiàn)在許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍然把村委會當作自己的行政下級或派出機構(gòu)，仍然習慣于傳統(tǒng)的命令指揮式的管理方式，對村委會從產(chǎn)生到日常工作進行行政干預。鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村委會強有力的控制還表現(xiàn)在，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委(?目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)大都是鄉(xiāng)黨委書記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長一肩挑)通過對村黨支部的

有效領導，來間接地“領導”而不僅僅是“指導”村委會(村支部書記與村委會主任也基本上是一肩挑)。另外,一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)還借助于“村財鄉(xiāng)管”對村級財務實施管理來強化對村委會的控制。雖然主觀上鄉(xiāng)鎮(zhèn)是本著良好的愿望，是為了管好村級財務，防止他們貪污腐敗，以權(quán)謀私，但客觀上弱化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)同村的新型指導關(guān)系，強化了傳統(tǒng)的領導關(guān)系，進而不利于村干部改變過去那種對上不對下的工作作風來服務群眾。另一方面,依據(jù)村委會自治權(quán)，存在少數(shù)村委會為了自己特定的利益，有意識地強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民之間的矛盾。當村民責怪村委會不能維護村民利益時，村委會就將全部責任推向鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而當鄉(xiāng)鎮(zhèn)責怪村委會協(xié)助工作不力時，它們又把責任全部推給村民。在他們看來，村民自治就是本村村民想干什么就干什么，而村委會作為村民的合法代言人和代理人，有權(quán)決定自己的內(nèi)部事務，沒有必要接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導和監(jiān)督。于是，他們對承擔的協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展工作的職責，抱著消極、冷淡的態(tài)度。

五是“兩委”矛盾沖突使黨務村務管理兩難。村委會與村黨支部的關(guān)系不協(xié)調(diào)目前表現(xiàn)為兩種情況：一是村委會與村黨支部兩套班子兩種管理模式,導致有的村委會不能自覺地接受村黨支部的領導，把村民委員會引導村民自治同村黨支部的政治領導和保障作用對立起來，加上有的村黨支部班子渙散，使村黨支部起不到村級組織的核心作用。也有的村級組織的權(quán)力過分集中到村黨支部，甚至集中在村支書個人手中，村委會和村民會議的自治

權(quán)力實際上被懸空。村支書雖說形式上是由村中的黨員選舉產(chǎn)生的，但實際上往往是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委決定的。黨支部成員由任命產(chǎn)生，而村委會則由選舉產(chǎn)生，于是便形成了“上級來人找支書，村民有事找村主任”的局面。民主選舉使村主任在村事務決策中的位勢增高，而傳統(tǒng)制度仍然捍衛(wèi)著黨支部書記的優(yōu)勢地位。黨支部是傳統(tǒng)的村務決策實體，而選舉產(chǎn)生的村委會要依法行使村務決策權(quán)力。這些矛盾嚴重影響了村民自治的健康發(fā)展，大大降低了村民自治的質(zhì)量。二是現(xiàn)在很多地方通行村委會與村黨支部兩套班子兩種管理模式“二合一”,即通過一些操作途徑，讓村支書選上村委會主任，或讓選上的黨員村委會主任當選村支書，或培養(yǎng)新當選的非黨員村委會主任為黨員，再選任為村支書。這樣，兩委合二為一后，黨組織對村委會的控制加強了，工作中的對立和摩擦也少了，上級對村委會的管理也容易了。但對村委會來說，村民自治事實上就大打折扣了。

另外，稅費改革后，雖然村干部的報酬進入了比較穩(wěn)定的保障時期，農(nóng)民群眾參與選舉的積極性日益增長，但也面臨一些新情況、新問題：如流動人口增加、農(nóng)村大量勞動力外出打工、村干部競爭加劇、村組合并，干部職數(shù)精簡、選舉經(jīng)費缺乏來源等等。

二、村民自治制度中存在問題的對策

一是進一步加強村民自治制度規(guī)范配套。以往的農(nóng)村治理體制是國家從鄉(xiāng)村獲取資源，這也是導致農(nóng)村各種矛盾根源。目前

國家取消了農(nóng)業(yè)稅，進行轉(zhuǎn)移支付補貼的稅制改革。這些為村民自治拓展了廣闊的空間，村民自治開始走出體制性困境?！岸嘤枭偃》呕睢钡恼咦罱K會調(diào)動農(nóng)民的積極性。經(jīng)過20多年的實踐，農(nóng)民通過逐步學習和掌握了村民自治的知識和技能，培育起自治的意識，開始運用村民自治法律維護和擴展自己的民主權(quán)利。因此，進一步加強村民自治制度規(guī)范配套，完善村民自治相關(guān)法律法規(guī)顯得更加迫切和必要。在制定村民自治制度配套規(guī)范的過程中，還要考慮提高村民自治程度和質(zhì)量的智力因素。隨著國家改革開放的進一步深入，國民的流動導致智力的流動成為常態(tài)。現(xiàn)行的戶籍制度嚴重制約經(jīng)濟的發(fā)展和文化的交流。戶籍制度改革勢在必行。因此，村民的界定不應以戶籍為唯一依據(jù)。愿意為農(nóng)村建設施展才華的現(xiàn)代知識型青年的進入，對村民自治的長足發(fā)展會有很大的促進。在具體制度規(guī)范的設計上應該對此給予充分的考慮。

二是加大對村民的民主意識的培養(yǎng)和強化。首先，必須在農(nóng)村加強文化教育建設。目前在農(nóng)村實行的免費九年制義務教育，將對農(nóng)村文化教育產(chǎn)生深遠的影響?？梢越Y(jié)合農(nóng)村免費義務教育，以學校為依托，建立政府補貼型的分區(qū)式的文化活動室，既為學生也為村民提供學習和交流的文化活動場所。其次是要加大對國家有關(guān)村民自治政策及黨的各項惠民利民的方針政策的宣傳。這種宣傳可以結(jié)合中華民俗采取各種健康文明而又生動活潑的形式。再次是提高縣鄉(xiāng)村干部素質(zhì)，使他們能認真指導村委會

實施村民自治的各項制度，指導村民在參與中提高民主意識和參政議政能力。讓村民直接參與各項村民自治制度，既可以啟蒙大家的民主意識，也可以使大家體會到這些民主制度給他們所帶來的實實在在的好處，從而為他們以更積極的態(tài)度參與以后的村民自治活動奠定基礎

三是理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會、黨支部三者之間的關(guān)系。村委會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系，《村民委員會組織法》第四條做了明確規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助。但是不得干預依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項。村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作?！编l(xiāng)鎮(zhèn)政府是國家設立在農(nóng)村的基層政權(quán)組織，承擔著對所轄鄉(xiāng)村行使行政管理權(quán)的職能，依法在所轄區(qū)域內(nèi)開展各項政治、經(jīng)濟、社會和文化等方面的政務。在這些職權(quán)范圍中，不存在村民自治的問題，亦不屬于村民自治的范疇，應當行使其領導職能，在所轄行政區(qū)域內(nèi)依法開展法律規(guī)定的各項政務工作。村委會是村民進行自我教育、自我管理、自我服務，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的基層群眾性自治組織。村委會辦理本村的公共事務和公益事務，調(diào)節(jié)民間糾紛，協(xié)助維護社會治安，向人民政府反映村民意見、要求和提出建議。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村民自治范圍內(nèi)的事項不能像過去對待行政組織那樣，采用行政手段領導村里的工作，而是要從法律、政策、工作上給予指導。村民委員會也應當協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展各項工作，教育和推動村民依法履行應盡的義

務。村黨支部是黨的基層組織，接受上級黨委的領導。在村民自治活動中，村黨支部是政治上、思想上進行領導，依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權(quán)利。村民自治是在黨領導下有秩序、有計劃進行的，是國家法律范圍內(nèi)的自治，而不是毫無約束的自治。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會、村黨支部三者之間的關(guān)系的正確處理，雖然各級黨和政府下發(fā)了一些文件，在實踐中仍然難以做到有效落實。

因此,要推行村民自治制度，首先就必須從法律上確立村委會的相對獨立的法律地位，某種程度上與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府平等的法律地位，否則難免又陷入控制依賴關(guān)系。

四是疏通信訪渠道，認真接待處理群眾來信來訪。自新的《村委會組織法》頒布實施后，相關(guān)部門接待的有關(guān)村民自治工作的來信來訪量呈大幅度增長態(tài)勢，而且大量的是集體或群體上訪。農(nóng)民上訪反映最多的是村干部違法施政、集體財務管理混亂、村干部貪污腐敗、選舉程序違法、村務政務不公開等問題。有許多問題是農(nóng)村基層管理中多年積累而成的，并不是村民自治本身造成的，長期以來農(nóng)民找不到反映的渠道，有些問題即使反映了也沒有得到解決。實行村民自治，特別是《村委會組織法》頒布實施后，給農(nóng)村多年積累的矛盾找到了一個“出口”。這是村民自治上訪增加的重要原因。農(nóng)民上訪說明農(nóng)民群眾還相信黨和政府，相信相關(guān)部門會給他們一個公正的說法，也說明農(nóng)民群眾的民主意識在增強，法律意識在提高，以及對自身民主權(quán)利的重視。

因此，有關(guān)部門應相互配合，認真接待處理農(nóng)民群眾的來信來訪。通過疏通信訪渠道，化解矛盾，維護農(nóng)村穩(wěn)定。同時相關(guān)部門應加大執(zhí)法力度，對侵犯農(nóng)民民主權(quán)利的各種違法行為堅決依法查處，以確?！洞逦瘯M織法》的順利實施，依法維護農(nóng)民群眾的民主權(quán)利。

另外，實行村民自治和民主選舉是有成本的，需要經(jīng)費支持。因此，應該明確經(jīng)費渠道，最好是把村委會的換屆選舉全額納入地方財政預算。對經(jīng)濟相對落后村的村民自治，地方財政也應考慮給予適當補助。隨著村干部職數(shù)精減后出現(xiàn)的工作量問題，可以通過大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟組織進行分解，培育各種農(nóng)村經(jīng)濟組織對農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展也會是很大的促進。目前，在我省部分城中村、貧困村、上訪村、難點村、宗族房頭問題突出村實行的選舉觀察員制度出發(fā)點不錯，只是由于制度不完善，效果不明顯。因此，要完善選舉觀察員制度，必須不斷完善選舉觀察的內(nèi)容、形式、觀察員的選聘、培訓、管理等方式。

第五篇：重大項目建設中存在的問題及對策初探

重大項目建設中存在的問題及對策初探

近年來，隨著經(jīng)濟建設的快速發(fā)展，各級政府公共投資項目的建設規(guī)模越來越大，從根本上改善了城市的基礎設施和投資環(huán)境，促進了地方經(jīng)濟的全面發(fā)展和社會進步。但是，通過對一些重大公共投資項目的深入研究，我們發(fā)現(xiàn)項目建設過程中還存在諸多問題，給少數(shù)心懷不軌者中飽私囊提供了可乘之機，導致工程建設領域成為經(jīng)濟違法違紀案件特別是貪污賄賂案件的“高發(fā)區(qū)”，一些地方“工程上馬，干部落馬”，致使國家遭受嚴重損失，影響了政府形象，因此，加強重大公共投資項目的管理已是刻不容緩，需要引起我們高度重視。

一、存在問題

（一）項目立項程序不盡規(guī)范。個別重大項目沒有進行深入論證，或不按立項批復要求，隨意擴大建設規(guī)模，憑地方政府領導的好惡，盲目上馬，使項目決策過程流于形式，導致“政績工程”和“面子工程”的出現(xiàn)。

（二）項目管理組織薄弱。大多數(shù)重大項目的管理，均由政府領導親自掛帥，抽調(diào)部門相關(guān)人員，組成臨時“指揮部”，領導力量強，但具體工作人員素質(zhì)參差不齊，項目結(jié)束各奔東西，導致責任感缺失，使“指揮部”成為頭重腳輕的“空架子”，施工管理工作落不到實處。

（三）項目招投標監(jiān)管不深入。缺乏具體的《招投標法》實施細則，紀檢監(jiān)察部門只能監(jiān)督招投標工作的開標、評標過程是否依法按程序進行，但對前期資格預審、評標辦法、標書制作、邀標范圍等重要環(huán)節(jié)缺乏監(jiān)督手段，對招投標領域的腐敗問題難以察覺，出現(xiàn)問題成為有關(guān)單位推卸責任的借口和“擋箭牌”。

（四）項目監(jiān)理不到位。對監(jiān)理人員缺乏監(jiān)管，部分建設項目實行同體監(jiān)理，即監(jiān)理單位與施工單位具有隸屬關(guān)系，出現(xiàn)“兒子”監(jiān)理“老子”的怪現(xiàn)象；有的監(jiān)理不負責任，默認施工單位隨意變更工程；有的工程變更聯(lián)系單簽證不規(guī)范，簽證內(nèi)容不全，甚至弄虛作假，違規(guī)簽證，給施工單位偷工減料、以次充好、高估冒算提供了可趁之機。

（五）項目預決算不盡規(guī)范。政府既當裁判員又當運動員，預決算均為同體實施，缺乏監(jiān)督。一是很多項目存在以行政領導的好惡為標準，對在建工程隨意更改，人為出現(xiàn)大量的計劃外工程，導致投資失控和超投資現(xiàn)象的發(fā)生。二是個別項目故意抬高工程造價，存有“審漏就賺”、“審出就減”的想法，導致竣工結(jié)算高估冒算，出現(xiàn)低預算、高決算現(xiàn)象。

（六）項目建設監(jiān)管不明晰。重大項目多為政府直接組織，在工程質(zhì)量、財務管理、招投標等關(guān)鍵環(huán)節(jié)上政府實行多頭管理，表現(xiàn)為相關(guān)部門多頭監(jiān)管，但權(quán)責劃分不明確、部門配合不協(xié)調(diào)，責任落實不到位。一方面存在部分領域重復監(jiān)管，另一方面又存在監(jiān)督盲區(qū)，對項目建設過程中出現(xiàn)的問題難以發(fā)現(xiàn)。

二、具體原因

這些問題的出現(xiàn)，除體制、機制上的因素外，從紀檢監(jiān)察的角度來看，究其根本，主要有以下幾方面的原因：

（一）教育虛化。思想政治和廉政教育在一些項目建設單位被認為是做虛功，“不打糧”，得不到應有的重視。抑或敷衍了事，不注意結(jié)合實際改變教育方式，一味地墨守陳規(guī)，使廉政教育死氣沉沉，缺乏針對性、實效性，達不到預期目的。一些黨員干部認為建設單位以追求利潤最大化為唯一目標，片面強調(diào)工作忙、沒時間，放松政治理論學習。這些不正確做法導致了部分干部在市場經(jīng)濟大潮的沖擊下，迷失了政治方向，世界觀、人生觀、價值觀發(fā)生扭曲蛻變，理想信念產(chǎn)生動搖，滋生了拜金主義和極端個人主義思想，給腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生提供了溫床。

（二）制度不健全。目前，關(guān)于建設項目的法規(guī)制度不甚完善，特別是與新體制配套的政策、法規(guī)、制度、措施嚴重滯后，相關(guān)職能部門對項目監(jiān)管缺乏依據(jù)，只能從面上強調(diào)，沒有具體的操作辦法和監(jiān)督措施，同時正面要求規(guī)定多，懲戒處罰措施少，強制性、綜合治理作用差，缺乏法規(guī)制度所應具有的權(quán)威性，給腐敗現(xiàn)象滋生提供了可乘之機。

（三）監(jiān)督乏力。大多數(shù)項目經(jīng)理集人、財、物大權(quán)于一身，僅靠內(nèi)部的監(jiān)督機制，難以對其進行有效制約。紀檢監(jiān)察部門對具體業(yè)務深入學習不夠，只能從宏觀上發(fā)揮威懾作用。相關(guān)業(yè)務主管部門又各自為政、單打獨斗，在監(jiān)督力量上缺乏各監(jiān)督主體的有機整合，尚未形成監(jiān)督合力，產(chǎn)生監(jiān)督盲區(qū)，導致了個別人員行為失范。

三、解決問題的對策

要解決好重大公共投資項目建設中存在的問題，我們認為要立足預防，提前介入，充分發(fā)揮紀檢監(jiān)察的組織協(xié)調(diào)和監(jiān)督檢查職能，有效調(diào)動相關(guān)職能部門的工作積極性，整合監(jiān)督資源，形成合力。

（一）強化宣傳教育，建立思想道德預防機制。只有教育到位，使干部不犯或少犯錯誤，才能從根本上防止腐敗問題的發(fā)生。把廉政教育作為預防重點項目腐敗的基礎性工作來抓，建立教育、宣傳、培訓、測評等制度，針對項目建設的實際情況，因地制宜的制訂黨風廉政宣教工作方案，有計劃、有步驟地開展以從政道德為主題的示范和警示教育，定期對項目管理和建設單位有關(guān)人員進行法律法規(guī)、職業(yè)道德教育。同時，積極開展民意調(diào)查、行風評議、民主評議等活動，進一步提高項目管理人員和工作人員的責任意識，使其在思想上筑起拒腐防變的堅固堤防。

（二）公開透明，建立重大項目權(quán)力約束機制。權(quán)力不受約束，必然導致腐敗。從現(xiàn)實情況來看，要加強對重大項目權(quán)力的約束，重點要嚴把三個關(guān)口：一是把好項目決策關(guān)。要按照民主集中制的原則確定委托前期工作相關(guān)文件的編制單位，并創(chuàng)造條件逐步實行前期研究招標制。充分依靠專家，廣泛聽取群眾意見，堅持多方案比選，科學論證和確定項目最佳方案。二是把好項目審批關(guān)。積極推行網(wǎng)上審批，盡快建立“西安市行政審批服務網(wǎng)”，實行行政審批網(wǎng)上申報辦理，減少審批事項，規(guī)范審批程序，提高審批透明度和工作效率。三是把好項目招標關(guān)。盡快制訂結(jié)合我市實際的招投標操作細則，明確界定相關(guān)職能部門的責任與權(quán)利。嚴格評標專家資格認定，實施動態(tài)管理，建立跨部門、跨系統(tǒng)的綜合性評標專家?guī)?。積極建立招投標社會咨詢服務機構(gòu)，促使招標投標管理機構(gòu)與招標代理機構(gòu)相分離。

（三）注重科學，建立重大項目規(guī)范管理機制。只有緊緊抓住容易滋生腐敗現(xiàn)象和不正之風的重點環(huán)節(jié)，逐步建立和完善制度體系，才能真正做到用制度管人、靠制度管事，減少

和杜絕違紀行為的發(fā)生。目前，除了健全完善資金管理、安全生產(chǎn)、施工管理等方面的制度外，重點應建立以下制度。一是建立廉政保證金制度。按照項目總造價的一定比例，確定廉政保證金的額度，由施工單位進入項目現(xiàn)場前將保證金打入專用廉政賬戶，如在該項目建設中發(fā)生腐敗行為，除沒收保證金外，并將予以嚴肅查處，反之，在項目建設結(jié)束后，則發(fā)還廉政保證金。二是建立廉政合同管理制度。重大項目在簽訂項目合同的同時，必須簽訂廉政合同，將廉政工作納入合同制管理。三是建立工程監(jiān)理管理制度。加強監(jiān)理人員管理，引入激勵機制，對發(fā)現(xiàn)問題的監(jiān)理人員給予一定物質(zhì)獎勵（獎勵費用從施工單位扣除），切實提高監(jiān)理人員的責任心和工作積極性。四是建立同步審計監(jiān)督制度。推行審計人員提前介入，對項目建設進行同步審計的辦法，提前發(fā)現(xiàn)問題，防止重大違法違紀問題的發(fā)生。五是建立不良行為記錄和誠信檔案制度。參與重大項目的相關(guān)單位和個人如有違紀違法行為，應在一定范圍及時通報，并將其載入項目建設違紀違法檔案庫，以便在重大項目建設中，提供否決和終止參與重大項目建設資格的依據(jù)。對在重大項目建設中遵紀守法，成績突出的，可以在招投標活動中增加一定的分值，在同等條件下優(yōu)先錄用。此外，還必須建立竣工驗收與后評價制度、行業(yè)自律制度、重要事項備案制度等。

（四）明確責任，建立賞罰嚴明的獎懲機制。一是嚴格落實黨風廉政建設責任。明確項目負責人為該項目黨風廉政建設第一責任人，要簽訂重大項目黨風廉政建設責任書。實行工程質(zhì)量主管部門行政領導人責任制、參建單位領導人責任制、工程質(zhì)量終身負責制和項目法人對工程質(zhì)量負總責制。二是實行責任追究。對項目實施過程中發(fā)生重大事故或造成其他重大損失的，除追究當事單位和當事人的直接責任外，還要追究相關(guān)單位行政領導人在項目審批、執(zhí)行建設程序、干部任用和工程建設監(jiān)督管理等方面失誤的責任。三是建立廉政激勵制度。對廉政建設成績突出的單位和個人予以表彰和獎勵。把個人廉潔勤政情況作為領導干部政績評定、獎勵處罰、選拔任用的重要依據(jù)。

四、重大項目監(jiān)督工作中應把握的幾個原則

（一）以改革統(tǒng)攬全局。在工作中堅持用新理念、新觀點看待和處理反腐倡廉工作中遇到的新情況、新問題，抓住行政一把手、重點領域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，創(chuàng)新工作方式，做到公共投資項目建設到哪里，全程監(jiān)督工作就跟蹤到哪里。

（二）形成整體抓格局。重大項目監(jiān)督工作涉及面寬，政策性、專業(yè)性強，僅靠紀檢監(jiān)察部門的一己之力難以完成，必須由黨委、政府統(tǒng)一部署和實施，督促各業(yè)務主管部門通力協(xié)作，形成合力，相互促進，形成整體抓格局。

（三）找準工作切入點。要圍繞改革發(fā)展穩(wěn)定的大局，從群眾關(guān)注的問題入手，抓住新舊體制中權(quán)力運行方面容易出現(xiàn)問題的薄弱環(huán)節(jié)，側(cè)重權(quán)力制約、資金監(jiān)控和從政行為的規(guī)范，確定切入點，總體籌劃，分步實施，構(gòu)建起一道預防腐敗的“防火墻”。

總之，重大公共投資項目全程監(jiān)督工作，只有充分發(fā)揮執(zhí)法監(jiān)察工作職能，關(guān)口前移，懲防結(jié)合，見于未萌、禁于未發(fā)，抓重點，抓關(guān)鍵，才能有效保證工程優(yōu)質(zhì)、干部優(yōu)秀、群眾滿意，投訴舉報率下降。