第一篇：一起河豚魚行政復議訴訟案件分析與思考

一起河豚魚行政復議訴訟案件分析與思考

摘 要 本文介紹了一起因河豚魚行政執(zhí)法而引發(fā)行政復議、訴訟案件的處理經(jīng)過，同時作者通過對這一案件的分析，對今后我國河豚魚的衛(wèi)生監(jiān)管工作提出了新的建議和看法。

關鍵詞 河豚魚(Takifugu)；行政復議；行政訴訟；建議

1、案情簡介

2003年5月3日，南通市衛(wèi)生監(jiān)督所接群眾舉報，依法對轄區(qū)某海鮮行（以下簡稱海鮮行）實施監(jiān)督檢查，發(fā)現(xiàn)海鮮行有經(jīng)營河豚魚行為，遂當場發(fā)出保存證據(jù)通知書，將其經(jīng)營的鮮河豚魚170條、冰凍河豚魚12條合計182條作為證據(jù)予以登記保存。并于案發(fā)當日立案對海鮮行經(jīng)營河豚魚行為展開進一步調(diào)查。在案件調(diào)查終結后，組織人員對本案進行合議，合議作出沒收銷毀鮮河豚魚、罰款人民幣15000元的衛(wèi)生行政處罰建議。收到行政處罰事先告知書后，海鮮行業(yè)主向衛(wèi)生部門遞交了陳述書，辯稱?不是故意銷售有毒的魚貨?，且認為其銷售行為是受?電視臺誤導?。本著對人民群眾食品衛(wèi)生安全高度負責的精神和對當事人陳述申辯高度重視的態(tài)度，組織監(jiān)督員對該案進行二次合議，按照處罰與教育相結合的原則，6月17日南通市衛(wèi)生局對海鮮行作出了沒收銷毀鮮河豚魚170條、冰凍河豚魚12條、罰款人民幣8000元的行政處罰決定。

2、行政復議 2.1復議申請

2003年7月5日，海鮮行業(yè)主向江蘇省衛(wèi)生廳提出復議申請，申請理由是：

2.1.1行政處罰事實不清，申請人經(jīng)營的小巴魚不是河豚魚。衛(wèi)生部門當日的執(zhí)法文書中也載明是巴魚而非河豚魚。

2.1.2巴魚銷售現(xiàn)象普遍。一些地方電視臺甚至中央電視臺都介紹過小巴魚肉質(zhì)鮮美，市場前景看好，鼓勵養(yǎng)殖?！吨腥A名菜譜》中也介紹了一道名菜巴肺湯，就是用巴魚作原料。此外，市場信息報等報紙也專門推薦養(yǎng)殖河豚魚的食用。不僅南通，江、浙、滬多個水產(chǎn)品批發(fā)市場都在大量銷售該魚。

2.1.3實施行政處罰缺乏法律依據(jù)。至今沒有禁止銷售巴魚的法律法規(guī)規(guī)定。

2.1.4實施處罰證據(jù)不足。被申請人曾委托漁業(yè)水產(chǎn)部門對作為證據(jù)保全的巴魚實施鑒定，說明被申請人南通市衛(wèi)生局在當日實施證據(jù)保全時尚不能確定是否為河豚魚，且鑒定時未通知申請人到場，亦未進行有關公證，該鑒定結論不具法律效力，不能作為行政處罰的定案證據(jù)。

2.1.5行政處罰程序違法。被申請人海鮮行業(yè)主為個體戶，其法律人格界定為個人而不是單位，對其處以8000元罰款卻未告知申請人有要求聽證的權利。2.2 復議答復

2003年7月18日，被申請人南通市衛(wèi)生局就海鮮行業(yè)主提出的復議申請理由一一作出復議答復，認為：

2.2.1行政處罰事實清楚。衛(wèi)生監(jiān)督員接舉報后至現(xiàn)場檢查，對海鮮行經(jīng)營河豚魚行為進行現(xiàn)場錄像，并對現(xiàn)場尚未售完的河豚魚予以登記保存，保存證據(jù)通知書及現(xiàn)場相關執(zhí)法文書中均載明這批保全物品為河豚魚，并非申請人在復議申請書中所稱的巴魚。當然，河豚魚的名稱叫法我國各地并不一致，《長江魚類》一書中指出，河豚魚也稱之為艇鲅魚、氣泡魚[1]；我國魚類學家伍漢霖先生則在其編著的《中國有毒魚類和藥用魚類》記載:?鲀毒魚類是指鲀形目中其內(nèi)臟含有河鲀毒素的一群魚類，鲀科各屬魚類因體形似‘豚’，常在河口捕到，故江、浙一帶叫河豚，廣東叫乖魚或雞抱，廣西叫龜魚，河北叫蠟頭，福建稱街魚，山東稱艇巴[2]。陳炳卿主編的高等醫(yī)藥衛(wèi)生院校教材《營養(yǎng)與食品衛(wèi)生學》中稱河豚為鰱巴魚[3]。《遼寧動物志?魚類》上則稱之為廷巴魚、面廷巴[4]。因而盡管申請人將其經(jīng)營的河豚魚稱之為巴魚，但這并不影響被申請人對其經(jīng)營河豚魚事實的實質(zhì)認定。

2.2.2媒體商業(yè)廣告不能對抗國家國家法律法規(guī)的權威性。盡管申請人列舉了相關媒體、菜譜中關于利用河豚魚的信息報道，但新聞媒體的商業(yè)宣傳報道不能代替國家法律、行政法規(guī)。

2.2.3實施處罰依據(jù)充分。《中華人民共和國食品衛(wèi)生法》第九條第二項明確規(guī)定：禁止生產(chǎn)經(jīng)營含有毒、有害物質(zhì)或者被有毒、有害物質(zhì)污染，可能對人體健康有害的食品。衛(wèi)生部《水產(chǎn)品衛(wèi)生管理辦法》第三條第二項規(guī)定，河豚魚有劇毒，不得流入市場。據(jù)此，被申請人依照《中華人民共和國食品衛(wèi)生法》第四十二條的規(guī)定，對海鮮行生產(chǎn)經(jīng)營禁止生產(chǎn)經(jīng)營食品的行為實施行政處罰，依據(jù)充分。

2.2.4行政處罰證據(jù)確鑿。作出行政處罰決定之前，被申請人進行了認真的調(diào)查取證。申請人經(jīng)營河豚魚的行為，在事發(fā)當日的現(xiàn)場檢查筆錄、對業(yè)主的詢問筆錄、保全證據(jù)決定書等多份書證材料以及現(xiàn)場執(zhí)法錄像、照片中均得以明確體現(xiàn)，且證據(jù)之間相互印證形成一條完整的證據(jù)鏈。所以申請人經(jīng)營河豚魚行為的證據(jù)確鑿，也不存在被申請人保全證據(jù)時不能確定是否為河豚魚的情形。但為了進一步明確該批河豚魚的具體種屬，在對河豚魚實施證據(jù)保全的當日（即2003年5月3日），被申請人委托漁業(yè)專家對所保全河豚魚的具體種類實施了鑒定，結論該批河豚魚為紫色東方鲀。盡管如此，被申請人也并未將該結論作為實施行政處罰的主要證據(jù)。況且在行政執(zhí)法過程中，行政機關依照法定職權，對被查處的違法標的物的種類，組織進一步的認證和鑒別，并不一定需要當事人到現(xiàn)場或提請公證人員公證，法律和行政法規(guī)對此均無強制性要求。

2.2.5行政處罰程序合法。作為我國行政處罰的法典，行政處罰法首次在我國行政立法中確立了聽證程序，但是并非所有行政處罰都適用聽證程序，該法第四十二條規(guī)定：行政機關作出責令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定之前，應當告知當事人有舉行聽證的權利。至于實行聽證程序的較大數(shù)額罰款的具體數(shù)額，《江蘇省行政處罰聽證程序規(guī)則（試行）》[5]規(guī)定：行政處罰法規(guī)定應當進行聽證的較大數(shù)額的罰款，對經(jīng)營活動中的違法行為處以20000元以上罰款的，適用聽證程序。而本案被申請人對申請人的罰款為8000元，無論申請人法律人格是單位還是個人，都可以不適用聽證程序，因而被申請人的這一做法并不違背行政處罰法的規(guī)定，不存在程序違法問題。2.3 復議決定

2003年8月21日，江蘇省衛(wèi)生廳作出行政復議決定，認為申請人經(jīng)營河豚魚屬實，依法應當查處；被申請人對該案的調(diào)查處理，事實清楚，程序合法，適用法律并無不當；決定維持被申請人南通市衛(wèi)生局作出的行政處罰決定。

3．行政訴訟 3.1起訴

2003年9月8日，海鮮行業(yè)主向人民法院提起行政訴訟，請求撤消南通市衛(wèi)生局對其作出的行政處罰決定，并退還被沒收銷毀182條河豚魚的相應價款。其訴訟理由主要是：1）原告經(jīng)營的是巴魚，而不是被告所認定的河豚魚。2）對能否經(jīng)營巴魚、河豚魚，原告并不知情，管理部門未盡到通知、教育和管理的職責。3）被告實施處罰的依據(jù)不足?！端a(chǎn)品衛(wèi)生管理辦法》系1990年頒布，該規(guī)章制訂的依據(jù)是《中華人民共和國食品衛(wèi)生法（試行）》，而《中華人民共和國食品衛(wèi)生法（試行）》已經(jīng)廢止，皮之不存，毛將焉附？因而該行政規(guī)章已經(jīng)失效。且該規(guī)章制訂時的背景是市場上以銷售毒性大的野生河豚為主，當時尚無低毒養(yǎng)殖河豚，而今已發(fā)生了情勢變更。

3.2訴訟答辯 南通市衛(wèi)生局接到人民法院的行政訴訟應訴通知后，作出如下訴訟答辯：

3.2.1原告經(jīng)營河豚魚事實清楚。被告認為，原告海鮮行業(yè)主在現(xiàn)場檢查筆錄、現(xiàn)場詢問筆錄、保存證據(jù)通知書及送達回執(zhí)等多份書證上簽名，并簽有?情況屬實?字樣，是原告當時的真實意思表示，這些書證材料中均記載有原告經(jīng)營河豚魚的內(nèi)容。

3.2.2國家各級衛(wèi)生行政部門歷來明令禁止經(jīng)營河豚魚，且《水產(chǎn)品衛(wèi)生管理辦法》并未失效。除了食品衛(wèi)生法、水產(chǎn)品衛(wèi)生管理辦法的相關規(guī)定外，1997年衛(wèi)生部又發(fā)文明確規(guī)定[6]：?嚴禁鮮河豚魚在賓館、飯店、酒家作為餐桌菜肴?。?河豚魚有劇毒，在國家對安全利用河豚魚資料的科學研究尚未取得結論性意見之前，必須嚴格執(zhí)行衛(wèi)生部頒布的《水產(chǎn)品衛(wèi)生管理辦法》，河豚魚不得流入市場?。?各地衛(wèi)生行政部門對生產(chǎn)經(jīng)營鮮河豚魚的，必須依據(jù)《中華人民共和國食品衛(wèi)生法》第九條第二項、第十項，第四十二條和《水產(chǎn)品衛(wèi)生管理辦法》的有關規(guī)定予以懲處?。1999年衛(wèi)生部再次要求[7]:?各級衛(wèi)生部門要積極配合水產(chǎn)部門，嚴格規(guī)范河豚魚捕撈、收購、存放、調(diào)運、加工等規(guī)程，防止河豚魚流入市場?。江蘇省衛(wèi)生廳也針對本省河豚魚食物中毒高發(fā)的實際，分別于2000年4月和2003年3月發(fā)文[8～9]，明令禁止加工、生產(chǎn)、經(jīng)營、銷售和食用河豚魚。南通市衛(wèi)生局、工商局多次聯(lián)合發(fā)出《關于加強河豚魚等水產(chǎn)品衛(wèi)生管理的通告》，張貼在各農(nóng)貿(mào)市場、水產(chǎn)品批發(fā)市場。2003年4月南通市衛(wèi)生局又在地方報紙、電視等媒體上刊登《關于禁止加工銷售河豚魚的通告》，要求?任何單位和個人不得經(jīng)營和加工鮮河豚魚?。故原告提出的?對能否經(jīng)營巴魚、河豚魚，并不知情?的說法不能成立。

3.3司法鑒定

進入訴訟程序后，原告海鮮行認為事發(fā)當日其經(jīng)營的是巴魚，而被告則舉證說明原告經(jīng)營的是河豚魚，雙方各執(zhí)一詞，那么，原告聲稱的巴魚究竟是不是被告所認定的河豚魚？這一問題逐漸成為司法調(diào)查的焦點。由于被告在其作出行政處罰決定15天后，已將所查獲的182條河豚魚實施銷毀，導致實物鑒定工作無法開展。但提供的證據(jù)材料中，影像資料內(nèi)容豐富詳實，庭審前法院遂約請江蘇省3名水產(chǎn)專家，調(diào)閱衛(wèi)生部門提供的當日現(xiàn)場執(zhí)法錄像中數(shù)十個含魚（標的物）畫面和多張現(xiàn)場照片，鑒定專家一致認為，畫面中被海鮮行業(yè)主及其訴訟代理人所聲稱的巴魚，就是河豚魚。

3.4原告撤訴與結案

在水產(chǎn)專家出具司法鑒定結論后，二次開庭審理之前，原告撤訴。于撤訴后第3日履行了南通市衛(wèi)生局對其作出的罰款處罰決定，至此結案。

4.體會與思考

4.1形式多樣的取證手段是對新時期衛(wèi)生執(zhí)法工作的必然要求。本案中在采取大量書證的基礎上，輔之以現(xiàn)場執(zhí)法錄像、拍攝執(zhí)法照片等視聽證據(jù)資料，充實了衛(wèi)生行政處罰證據(jù)材料，尤其是現(xiàn)場執(zhí)法錄像，在本案訴訟階段起到了至關重要的作用。

4.2河豚消費市場潛力巨大，禁食令行不止。每年上半年是河豚銷售的旺季，旺季時河豚魚的銷售額約占一些飯店總收入的七成左右，所以很少有店主愿意不經(jīng)營河豚魚的。河豚魚的銷售源頭——農(nóng)貿(mào)市場更是生意興隆，在某些地方已到了公開銷售的地步。不同品種的河豚都有銷售，暫養(yǎng)的、海水養(yǎng)殖的、?野生的?（即野生種苗培育成的），應有盡有。禁者年年禁，食者年年吃，有人還把河豚魚作為招待貴客的上等佳肴, 更有一些基層市縣已將河豚魚作為招商引資的一大品牌。面對如此大的市場需求和消費氛圍，政府部門的禁食令效力幾何不難想象。一個不爭的事實是衛(wèi)生部門的此類執(zhí)法越來越難。即使是在一些衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法比較嚴格的沿江地區(qū)，為了規(guī)避處罰，經(jīng)營者不是收斂違禁經(jīng)營河豚魚行為，而是在河豚魚的名稱上大做文章，?小巴魚?的稱謂就是一例。

4.3解毒養(yǎng)殖河豚技術成熟、前景看好。為了安全而又有效地利用我國豐富的河豚魚資源，自1993年國家衛(wèi)生部衛(wèi)生監(jiān)督司指定食品衛(wèi)生監(jiān)督檢驗所組織有條件的省、市開展河豚魚衛(wèi)生管理與開發(fā)利用的科學研究，同時嚴禁任何單位擅自開展試食試驗或經(jīng)營河豚魚。10多年來，不少沿江沿海城市的試點單位瞄準河豚魚的?隱性?消費群體，致力于河豚魚的人工養(yǎng)殖和控毒。相繼有一些河豚魚養(yǎng)殖的系列標準通過省部級評審鑒定。一批試點養(yǎng)殖單位已初具規(guī)模，并且在河豚魚的控毒健康養(yǎng)殖技術、快速檢測工作方面取得了新進展，商標注冊、連鎖經(jīng)營、防偽識別等方面也很有特色。隨著河豚魚養(yǎng)殖、繁殖、控毒技術的新突破，養(yǎng)殖的規(guī)模、種類也不斷增加，江蘇、山東、河北、遼寧、福建等地養(yǎng)殖已向產(chǎn)業(yè)化邁進，海水紅鰭東方豚、淡水暗紋東方豚遠銷日本、韓國等。科研機構控毒與檢測水平的不斷提高、新聞媒體的大力推崇、消費群體的滿腔熱情，使養(yǎng)殖河豚之路越走越寬廣。

4.4對養(yǎng)殖的低毒或無毒河豚魚有條件開禁是方向。人的生命權與健康權始終是第一位的，嚴格執(zhí)行衛(wèi)生法律法規(guī)是衛(wèi)生執(zhí)法部門應盡的法定責任和義務。誠然，法律和法規(guī)應當是百姓實際生活需要的一種準確反映，如果現(xiàn)實的生活發(fā)生了巨大的變化，而法律法規(guī)不能夠跟上社會時代的生活，過于滯后，那么，作為基層的執(zhí)法者在實際操作這部法律時就會遇上很大困難，其法律效能也會大大降低。就禁食河豚而言，硬堵不行，僅憑目前全國的衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法力量，即使其他事都不干，想徹底管好如此龐大的?隱性?消費市場，也非易事。由于社會上河豚食用大行其道，每年大量的河豚魚在沿海沿江城市被非法消費掉，這客觀上形成了一個法律明令禁止與市場極度寬容的矛盾，河豚美味以及實際巨大的市場與含毒禁食是擺在衛(wèi)生部門面前的一個難解的?結?。在大力提倡衛(wèi)生行政執(zhí)法必須充分體現(xiàn)為經(jīng)濟建設服務、為人民群眾健康服務的今天，衛(wèi)生監(jiān)督應當如何面對?河豚現(xiàn)象?？既要確保食用河豚的絕對安全，又要盡可能地滿足廣大消費者的需求，有條件開禁無疑是今后的方向。

4.5衛(wèi)生監(jiān)督監(jiān)督適度有序是關鍵。作為衛(wèi)生執(zhí)法部門如何有條件開禁？把握好適度有序這把尺子是關鍵。

首先應整頓和規(guī)范河豚經(jīng)營市場。任何未經(jīng)批準的河豚魚經(jīng)營活動都是違法的，堅決打擊經(jīng)營非經(jīng)權威部門檢測合格的河豚魚的行為是衛(wèi)生部門常抓不懈的工作，加大執(zhí)法力度，防止河豚魚食物中毒，對消費者加大宣傳的力度，告知如何正確識別有毒河豚的有關知識。其次是根據(jù)衛(wèi)生部決定的河豚魚試食試驗范圍，確定準食魚種和魚源基地。河豚魚試食點基地必須建立自己的專職廚師隊伍，實行一條龍服務。河豚專職廚師必須經(jīng)嚴格的河豚知識的培訓，通過對河豚的儲存、暫養(yǎng)、宰殺、烹飪、廢棄物處理的理論和安全操作的考試，經(jīng)過一年以上時間的實習，并經(jīng)有關部門聯(lián)合考核合格后發(fā)放資格證書。還要聯(lián)合農(nóng)漁水產(chǎn)部門，敦促各養(yǎng)殖基地樹立品牌意識，要求所經(jīng)營的河豚必須有防偽標識，并制定出安全的銷售規(guī)則。有條件的飯店必須經(jīng)衛(wèi)生部門的特別審查批準，領到特許證后方可加工銷售河豚。

第三，執(zhí)法部門應提高現(xiàn)場執(zhí)法的科技含量，采用ELISA快速檢測試劑盒[10]對河豚魚TTX（河豚毒素）含量實施現(xiàn)場快速測定，增加執(zhí)法的可信度，做到讓經(jīng)營者和消費者心服口服。最后，讓養(yǎng)殖河豚合法地走進市場，僅僅依靠衛(wèi)生部門一家尚不能解決問題，首先現(xiàn)行的《食品衛(wèi)生法》沒有修改，從法律的角度看野生河豚和養(yǎng)殖河豚都在?禁令?之列，但一些通過了科技驗收鑒定的低毒養(yǎng)殖河豚魚品種，可從《科技成果推廣法》得到法律救濟，還可作為科技成果加以推廣。河豚魚解禁是方向，適度有序地利用好河豚資源符合為經(jīng)濟建設服務、為人民群眾健康服務的衛(wèi)生監(jiān)督?兩為?方針。但是，為了消費者的生命安全，凡是未經(jīng)批準的河豚魚經(jīng)營活動，一律?格殺勿論?。

第二篇：訴訟案件復議前置問題分析思考

依據(jù)《中華人民共和國行政復議法》第三十條第一款和最高院法釋〔2003〕5號批復，政府對土地所有權證和使用權證的行政裁決行為應當經(jīng)復議前置程序后方可提出行政訴訟；政府頒發(fā)土地所有權證或者使用權證的行為及政府對土地所有權和使用權證的行政確認、行政許可、行政處罰、行政強制措施、行政征用（出讓、劃撥、收回、農(nóng)用地轉用）等其他具體行政行為，由當事人選擇行政復議或者行政訴訟。

關鍵詞：土地所有權；土地使用權；復議前置；行政確認；行政裁決

行政復議前置，是指行政相對人對法律、法規(guī)規(guī)定的特定具體行政行為不服，在尋求法律救濟途徑時應當選擇先向行政復議機關申請復議，經(jīng)過復議后仍不服復議決定的，才可以向人民法院提起行政訴訟。根據(jù)《最高人民法院關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第三十三條之規(guī)定，人民法院受理行政訴訟案件時應當審查是否適用行政復議前置。司法實踐中，因土地使用權和所有權爭議引發(fā)的行政訴訟案件適用行政復議前置問題是關系訴訟結果的重要因素，政府頒發(fā)土地所有權證或者使用權證的行為及政府對土地所有權證或使用權證的處理行為哪些應當適用行政復議前置也是一個十分復雜的問題，本文就此問題展開探討。

一、土地行政訴訟案件適用行政復議前置的價值

行政復議和行政訴訟是行政法上兩個基本的救濟制度和糾紛解決機制，是公民、法人或者其他組織維護其合法權益的重要途徑。行政復議是一種行政系統(tǒng)內(nèi)的救濟途徑，屬于行政監(jiān)督的一種類型，具有“準司法權”性質(zhì)；行政訴訟是一種司法救濟途徑，屬于司法監(jiān)督的一種。根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》和《中華人民共和國行政復議法》，我國行政復議與行政訴訟的基本關系是以公民、法人或其他組織自由選擇為原則，以行政復議前置為例外。學術界有觀點對行政復議前置程序的價值提出置疑，認為行政復議前置程序不僅侵害行政相對人的訴愿自由，行政機關本身所存在的上下級行政隸屬關系也可能影響行政復議案件審理結果的公正性，無形中增加了行政相對人在時間和精力上的投入，不利于糾紛的迅速解決。筆者不同意這種觀點，行政機關應當擁有對行政爭議的第一次判斷權的理論，是行政復議制度存在和發(fā)揮作用的基礎。適用行政復議前置的可訴具體行政行為特別是土地行政行為屬于典型的行使國家強制力的行政職權行為，專業(yè)性強、涉及面廣、權屬復雜，需要專門的土地管理知識和豐富的基層實踐經(jīng)驗。行政機關（通常是上級行政機關）所特有的信息便利、專業(yè)優(yōu)勢以及相對公正的立場為其迅速化解行政爭議提供了可能。[①]而且《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條規(guī)定，人民法院判決行政訴訟案件時僅能予以撤銷、部分撤銷或責令重新作出具體行政行為，只有行政處罰顯示公正的可以變更；確立行政復議前置原則，由行政復議機關從行政行為合法性和合理性兩個方面對行政案件進行審查，便于查明事實，分清是非，快速、便捷、徹底地解決土地糾紛，減少了當事人的訴累，便于提高行政效率，維護社會穩(wěn)定。并且隨著行政復議制度和機構的完善，行政復議制度所特有的方便群眾、方式靈活、快捷高效和不收費等特點在及時有效解決行政爭議、維護人民群眾合法權益、實現(xiàn)社會公平正義等優(yōu)越性會迅速凸現(xiàn)，作用也將越來越突出。

二、土地權屬爭議行政訴訟案件復議前置的相關規(guī)定

《中華人民共和國土地管理法 》、《中華人民共和國行政復議法》以及最高人民法院司法解釋都有關于土地權屬爭議行政訴訟案件復議前置問題的相關規(guī)定。1998年修訂的《中華人民共和國土地管理法》第十六條規(guī)定：“土地所有權和使用權爭議，由當事人協(xié)商解決；協(xié)商不成的，由人民政府處理?！斒氯藢τ嘘P人民政府的處理決定不服的，可以自接到處理決定通知之日起三十日內(nèi)，向人民法院起訴?！?999年頒布實施的《中華人民共和國行政復議法》第六條第（四）項規(guī)定：“對行政機關作出的關于確認土地、森林……等自然資源的所有權或者使用權的決定不服的，可以向行政機關申請行政復議?！钡谌畻l第一款規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關的具體行政行為侵犯其已經(jīng)依法取得的土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權或者使用權的，應當先申請行政復議，對行政復議決定不服的，可以依法向人民法院提起行政訴訟?！薄蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于適用〈行政復議法〉第三十條第一款有關問題的批復》(法釋〔2003〕5號)規(guī)定：“根據(jù)《行政復議法》第三十條第一款的規(guī)定，公民、法人或者其他組織認為行政機關確認土地、礦藏……等自然資源的所有權或者使用權的具體行政行為侵犯其已經(jīng)依法取得的自然資源的所有權或者使用權的，經(jīng)行政復議后，才可以向人民法院提起行政訴訟，但法律另有規(guī)定的除外；對涉及自然資源所有權或者使用權的行政處罰、行政強制措施等具體行政行為提起訴訟的，不適用《行政復議法》第三十條第一款的規(guī)定?！备鶕?jù)

后法優(yōu)于前法、特別法優(yōu)于普通法、特別條款優(yōu)于普通條款的原則，《行政復議法》作為行政復議制度方面的特別法和后法效力優(yōu)先于《土地管理法》，其關于復議前置問題的特別條款效力顯然更高，因此土地所有權和使用權行政訴訟案件的復議前置規(guī)定應適用《中華人民共和國行政復議法》第三十條第一款和《最高人民法院關于適用〈行政復議法〉第三十條第一款有關問題的批復》的規(guī)定。

可訴土地行政行為包括有行政確認、行政裁決、行政許可、行政處罰、行政強制措施、行政征用（出讓、劃撥、收回、農(nóng)用地轉用）等等。在土地所有權和使用權行政訴訟案件復議前置問題的具體適用過程中，因為行政許可、行政處罰、行政強制措施、行政征用等行為均以權屬確定為前提，因此可不經(jīng)行政復議前置程序直接向人民法院提起行政訴訟，這一觀點已經(jīng)成為學界的共識。分歧的焦點在于對“‘確認……的具體行政行為’是指行政確認還是行政裁決”和對“已經(jīng)取得”的理解和適用上。

三、對于“確認……的具體行政行為”是指行政確認還是行政裁決的理解與分析

對于“確認……具體行政行為”是指行政確認還是行政裁決或者兩者兼而有之，學界存在著三種觀點。一種觀點認為最高院法釋〔2003〕5號已經(jīng)將《行政復議法》第三十條第一款的具體行政行為限定為確認具體行政行為，即行政確認侵犯了行政相對人已經(jīng)依法取得的權屬的行為，具有侵權的性質(zhì)；而行政裁決屬于居間裁判行為，沒有侵權性質(zhì)。另一種觀點認為，依據(jù)《最高人民法院行政審判庭關于行政機關頒發(fā)自然資源所有權或者使用權證的行為是否屬于確認行政行為問題的答復》(〔2005〕行他字第4號)，最高院法釋〔2003〕5號批復中的“確認”是指當事人對自然資源的權屬發(fā)生爭議后，行政機關對爭議的自然資源的所有權或者使用權所作的確權決定，屬于行政裁決。還有一種觀點認為，全國高等學校法學專業(yè)核心課程教材《行政法與行政訴訟法》將行政復議法第六條第（四）項解釋為“行政確權行為”[②]。例如**省高級人民法院關于新鄉(xiāng)農(nóng)機產(chǎn)品經(jīng)銷中心清算組訴新鄉(xiāng)縣人民政府土地行政決定糾紛一案的行政裁定書(〔2008〕豫法行再字第00012號)認為，最高院法釋〔2003〕5號批復中應當適用復議前置程序的具體行政行為，主要針對的是對所列自然資源的行政確權行為，除此之外的非行政確權行為，不適用復議前置程序。行政確權既包括行政確認行為又包含行政裁決行為，因此法釋〔2003〕5號批復中的“確認……具體行政行為”，既“包括行政確認又包括行政裁決”[③]。

筆者認為，法釋〔2003〕5號批復中的“確認……具體行政行為”應指行政裁決。行政確認是指行政主體依法對相對人法律地位、法律關系和法律事實進行甄別，給予確認、認可、證明并予以宣告的具體行政行為。[④]行政裁決是指行政主體依照法律授權，對平等主體之間發(fā)生的、與行政管理活動密切相關的、特定的民事糾紛（爭議）進行審查并作出裁決的具體行政行為。[⑤]行政確認是行政裁決的前提，沒有行政確認就無法進行行政裁決。行政確認和行政裁決的區(qū)別在于行政確認是確認法律地位、法律關系和法律事實，不創(chuàng)設權利，也不增加義務；而行政裁決主要是由行政機關通過確認解決當事人的爭議，直接涉及甚至設定、增減、免除當事人的權利義務。《土地管理法》第十三條規(guī)定：“土地所有權和使用權爭議，由當事人協(xié)商解決；協(xié)商不成的，由人民政府處理?！边@里所說的處理，就是行政裁決中的權屬糾紛裁決，即雙方當事人因某一財產(chǎn)的所有權或使用權的歸屬產(chǎn)生爭議（包括土地、草原、水流、灘涂、礦產(chǎn)等自然資源的權屬爭議），雙方當事人可依法向行政機關請求確認，并作出裁決。這一規(guī)定也“是強制性的行政裁決”[⑥]。作為對《土地管理法》和《行政復議法》中關于土地所有權和使用權爭議復議前置問題的進一步明確，最高院法釋〔2003〕5號批復中“公民、法人或者其他組織認為行政機關確認土地、礦藏……等自然資源的所有權或者使用權的具體行政行為侵犯其已經(jīng)依法取得的自然資源的所有權或者使用權”應當理解為當事人對自然資源的權屬發(fā)生爭議，通過具有法定職權的行政機關對爭議自然資源的所有權或者使用權進行裁決而作出確權決定。因此“確認……具體行政行為”應指行政裁決，而非行政確認，也不完全是指行政確權。

四、對“已經(jīng)取得”的理解與分析

對于“已經(jīng)取得”的理解和適用一直存在兩種不同觀點，一種意見認為，這里的“已經(jīng)依法取得”應理解為公民、法人或其他組織主觀認定已經(jīng)依法取得土地權屬即可，而不應單純地理解為公民、法人或其他組織已經(jīng)依法取得行政機關頒發(fā)的土地所有權或使用權權屬法律證書。行政機關侵犯該項“已依法取得”的權利時，復議才是行政訴訟的前置條件。至于公民、法人或其他組織是否實際“已依法取得”土地所有權或使用權權屬，則屬于實體審理中需要確認的問題。[⑦]另一種意見認為，這里所指的“已經(jīng)取得”應“以當事人已經(jīng)取得自然資源的所有權或者使用權法律證書為標準”[⑧]。

筆者同意第二種觀點，土地所有權和使用權行政訴訟案件是否適用復議前置，應以當事人客觀上是否依法取得權屬為依據(jù)。根據(jù)《土地管理法》第十一條之規(guī)定，土地所有權或者使用權的取得實行的是登記主義，即只有依法辦理登記手續(xù)，取得權利證書，才從法律上取得了該項自然資源的權利。這種不動產(chǎn)登記行為是行政主體應申請人申請，在政府有關登記簿冊中記載行政相對人的某種情況或事實，并依法予以正式確認的行為，屬于行政確認，是作出行政裁決行為的前提。而且最高院法釋〔2003〕5號是對《行政復議法》第三十條第一款的限制解釋，即《行政復議法》第三十條第一款的字面含義顯然比立法的原意要寬廣，從這個角度來說，對“已經(jīng)取得”也不應該作擴充解釋，即使不作限制解釋，也應按字面解釋。因此，當事人認為行政機關確認土地所有權和使用權的具體行政行為侵害其已經(jīng)取得的土地所有權或使用權而直接向人民法院提起訴訟，人民法院應先認定其權屬依據(jù)是否已依法取得，如果經(jīng)審查認定為“已依法取得”，那么當事人必須先申請行政復議，否則人民法院不予受理；反之人民法院在認定為“非依法取得”的情況下，可以直接予以受理。

四、結論

綜上所述，土地權屬爭議行政訴訟案件復議前置適用于行政相對人對行政機關作出的侵犯其已經(jīng)客觀取得權屬的土地所有權或使用權的行政裁決行為不服向人民法院提起的行政訴訟案件。

國務院法制辦公室在《貫徹行政許可法問題解答》總則第十三條中明確指出：國有土地使用權登記、農(nóng)村宅基證頒發(fā)行為，是產(chǎn)權登記，不是行政許可。因此，政府頒發(fā)土地所有權證或者使用權證的行為是行政機關對行政相對人所持有的土地所有權或使用權這一客觀事實的依法確認，屬于行政確認。當事人對該行政確認行為不服可以直接選擇提起行政復議或行政訴訟，不需經(jīng)過復議前置程序。政府對土地所有權和使用權證的處理，則需視不同情況而確定：若涉及對土地所有權和使用權的行政許可、行政處罰、行政強制措施、行政征用（出讓、劃撥、收回、農(nóng)用地轉用）等具體行政行為，行政相對人如果不服可以選擇直接提起行政復議或行政訴訟；若涉及對土地所有權或使用權證的行政裁決行為，行政相對人需經(jīng)復議前置程序后方能提起行政訴訟。

第三篇：保險訴訟案件引發(fā)的思考

保險訴訟案件引發(fā)的思考

摘自2012年5月3日《中國保險報》第7版

保險公司作為風險防范和社會保障體系的重要組成部分，在當今經(jīng)濟社會扮演著重要的角色，在服務社會、服務保險客戶的同時也面臨著糾紛。隨著保險客戶法律意識不斷增強，通過訴訟解決的案件呈現(xiàn)持續(xù)增長的態(tài)勢，保險公司越來越頻繁地站在了被告席上。然而在大量的訴訟案件中，保險公司勝訴的比例比較低，使其陷入敗訴的困局，對保險公司的信譽和經(jīng)營發(fā)展產(chǎn)生了一定的負面影響。

本文就當前保險訴訟案件的現(xiàn)狀、顯現(xiàn)出的問題以及如何應對，談談個人的看法。保險訴訟案件的現(xiàn)狀

（一）訴訟案件居高不下。近年來，財險公司的訴訟案件數(shù)量超過壽險公司，其中因理賠產(chǎn)生的涉訴案件占比大。

（二）訴訟案件主要集中在車險業(yè)務。占到全部涉訴案件的95%以上。訴訟焦點多數(shù)是理賠金額糾紛。

（三）隨著保戶維權意識的增強，訴訟案件有增無減，尤其是《道路交通安全法》和交強險實施后，保險公司被追加為被告的案件也明顯增加。

（四）勝訴案件較少。保險公司完全勝訴的案件所占比例較低，參與訴訟的結果大多體現(xiàn)在最終賠償金額上有所降低。

保險訴訟案件顯現(xiàn)出的問題

（一）保險公司法制工作比較薄弱，基本局限于應對訴訟案件。主要表現(xiàn)在利用法律法規(guī)指導業(yè)務各環(huán)節(jié)工作的意識不到位，同時業(yè)務操作環(huán)節(jié)內(nèi)控規(guī)制不到位，承保人員缺乏法律意識，理賠人員的專業(yè)技術能力不強，都為日后訴訟埋下隱患。比如，在簽訂保險合同時的不規(guī)范，代替客戶在投保單確認欄簽字，確認保險公司已經(jīng)履行了對責任免除條款等的告知義務，一旦發(fā)生保險合同糾紛或理賠糾紛時，將直接導致保險公司處于不利地位或承擔敗訴的后果。

（二）保險公司在出現(xiàn)理賠爭議時，不重視通過協(xié)商調(diào)解來解決，而是簡單地把爭議推向法律訴訟程序。大量的訴訟案件不僅損害了保險公司的聲譽，也增加了經(jīng)營成本。

（三）訴訟環(huán)境的不利也使保險公司承擔了本不應承擔的賠付責任，擴大了保險責任，從而增加了賠付成本。保險公司被列為強勢一方，“保護弱者”這個不成文的原則，往往形成訴訟環(huán)節(jié)的思維定式，致使保險公司處于不利位置。

保險訴訟案件引發(fā)的思考

筆者認為，保險公司要從目前訴訟案件的困局中解放出來，變被動為主動，就必須多管齊下，內(nèi)外并舉，從“強化內(nèi)部管控”和“加強外部溝通”兩方面著手，從多環(huán)節(jié)、多方面采取各種行之有效的手段，加大力度全面提升服務能力和水平，切實提高承保、理賠和訴訟質(zhì)量。

（一）保險公司應通過加強內(nèi)部管控有效減少保險糾紛和訴訟案件的發(fā)生。一是提高承保業(yè)務質(zhì)量，加強對業(yè)務員的培訓，嚴格執(zhí)行承保實務操作規(guī)程，完善保險合同手續(xù)，重視保險合同的簽訂工作，嚴格保險合同的審核，從源頭上預防糾紛的發(fā)生。二是提高理賠效率和服務水平，理賠是與保戶利益最直接、糾紛最集中的關鍵環(huán)節(jié)，要進一步完善服務標準，豐富服務內(nèi)涵，贏得保戶滿意。三是做好業(yè)務流程控制，規(guī)范業(yè)務操作，準確、及時、全面地識別和評估運營流程各環(huán)節(jié)的風險點，建立完善權責清晰、分工明確、獎罰分明、執(zhí)行有力的流程控制體系。四是強化隊伍建設，通過加強誠信教育，規(guī)范從業(yè)行為，提升隊伍素質(zhì)，建設一支遵守職業(yè)道德，業(yè)務素質(zhì)高，技術能力強的人才隊伍，切實提升理賠質(zhì)量，減少訴訟案件的發(fā)生。

（二）保險公司要建立預防和應對機制，提高全員法律意識，同時培養(yǎng)一支素質(zhì)過硬、經(jīng)驗豐富的法律工作人員隊伍。一是加強對理賠案件處理的監(jiān)督考核，嚴防人為操控導致的拖賠惜賠、無理拒賠，有效利用調(diào)解手段解決問題。二是加強保險工作各環(huán)節(jié)矛盾糾紛的排查和化解，妥善處理信訪投訴，注意歸納整理訴訟中發(fā)現(xiàn)的有規(guī)律的、重點的、多發(fā)的問題，從源頭上查找發(fā)生訴訟的原因，研究制定辦法，杜絕同類案件發(fā)生。三是建立訴訟應對機制，理順保險公司內(nèi)部流程，積極應訴，針對不同類型訴訟案件，從證據(jù)收集到參與庭審，做好切實可行的分類解決方案，提高訴訟質(zhì)量和水平。

（三）認真做好應訴工作。應訴工作是保險公司處理訴訟案件的核心環(huán)節(jié)，在應訴過程中應注意做好幾方面的工作：一是在接到法院傳票后，要充分了解訴訟案情，結合庭審地的法律環(huán)境、同類案件的判決等情況來確定抗辯重點，同時要認真收集相關材料和證據(jù)，在規(guī)定時間內(nèi)遞交答辯狀；二是在開庭時要遵守庭審紀律，仔細質(zhì)證對方的證據(jù)，靈活運用法律知識，全面陳述自己的意見；三是在收到判決書后，及時對判決情況進行分析研究，決定上訴的要及時遞交上訴狀，當事人各方都不上訴時，應及時履行法院判決并支付賠款，避免受到處罰。

（四）積極主動與法官加強溝通。法官的判決是訴訟案件工作成敗的最終體現(xiàn)，充分溝通還可以減少法律上“保護弱者”原則給保險公司帶來的不利影響。特別是一些不能出庭的案件，溝通工作顯得更為重要，要積極與法官提前溝通，溝通的主要內(nèi)容包括適用法律、保險條款、賠償計算等方面，還可以向法官提供保險理論教材的相關內(nèi)容及類似案件的法院判決

書等資料，讓法官了解和接受保險公司的主張和見解，消除對保險公司的誤解，在庭審中做出合理判決，從而改變訴訟中的不利局面。

（五）高度重視輿論宣傳和監(jiān)督。加強與新聞媒體的溝通，積極引導新聞媒體站在公平、公正的立場上客觀報道保險糾紛和訴訟案件，特別要加強對保險公司正當維權行為的宣傳報道，培養(yǎng)消費者理性維權意識。同時通過服務創(chuàng)新，全面提高服務水平，提升公眾滿意度，樹立誠實守信的社會形象。

綜上所述，筆者針對當前保險訴訟案件中的一些問題，保險公司應如何加強內(nèi)部管控減少訴訟案件的發(fā)生，以及發(fā)生訴訟案件以后如何應對發(fā)表的個人之見，若有不妥，愿與保險同仁商榷。

第四篇：云浮市2006行政復議行政訴訟案件分析報告

云府法報[2007]1號

云浮市2006行政復議 行政訴訟案件分析報告

一、基本情況

1、全市共收到行政復議案件78件，受理65件，占申請總數(shù)的83%；不予受理13件，占16.7%。案件主要涉及林權、土地權屬、公安、工傷、交通、計生、勞動保障、信訪、環(huán)保等十多個類別。以林權、土地權屬、公安、勞動保障所占比例最大，分別占總數(shù)的30.8%、16.7%、16.7%、14%。在申請人類別中，申請人為公民的61件，申請人為法人或者其他組織的17件，分別占申請總數(shù)的78.2%、21.8%。被申請人為縣級政府的37件，占47.4%，縣級政府部門32件，占41%。在受理的案件中，已審結50件，占受理案件總數(shù)的64%，其中維持38件，占審結總數(shù)的76%，撤銷8件，占16%。與2005相比，案件數(shù)量增加，由65件增加到78件，同比增加20%；撤銷率下降，由原來的29%下降為16%。

2、全市發(fā)生行政訴訟案件39件，其中縣級政府應訴19件，占總數(shù)的48.7%。復議后應訴27件，占69%。已審結31 件，維持18件，占58%，撤銷4件，占12.9%。案件數(shù)量與去年同期相比，增加10件，增加34%。

二、承辦案件中遇到的問題

1、復議應訴案件數(shù)量及類別增多，案情復雜。新增信訪、安監(jiān)、人事任命、供電、規(guī)劃許可等復議案件及新增稅務、工商、供電等訴訟案件。全年以山林權屬、土地權屬、公安行政處罰、勞動保障爭議案件比例居高。山林權屬糾紛案件在化解群眾糾紛，防止爭議方面有著重要作用，今后，應進一步加強研究辦案方式及提高案件質(zhì)量。

2、土地登記發(fā)證案件，涉及發(fā)證程序、復議期限等問題，案情復雜，處理難度較大。勞動保障復議案件有增多趨勢，被申請人主要為縣級政府部門，應進一步提高基層政府部門及其工作人員的執(zhí)法水平。

3、群眾對復議法的認識不夠。申請人申請復議時仍然不了解申請的條件，如申請人不攜帶身份證明、受托人沒有委托書、超過申請期限等，暢通復議渠道工作有待進一步加強。

二OO七年二月十二日

第五篇：訴訟案件補充協(xié)議

訴訟案件補充協(xié)議

甲方：

乙方：

為了強化訴訟案件的過程管理，切實維護案件委托人和訴訟代理人正當合法的權利，經(jīng)甲乙雙方共同協(xié)商，簽定如下補充協(xié)議：

1、甲乙雙方本著相互信任的基本原則，根據(jù)案件的不同情況，分別采取全權代理和一般代理的兩種委托方式，由甲方管理人員在委托書上注明，乙方派遣的代理人員不得越權代理訴訟案件。

2、在切實維護甲方的合法權益的前提下，鼓勵乙方對訴訟案件采取庭外調(diào)解和庭內(nèi)調(diào)解的方式結案，如果調(diào)解結果有利于甲方的，甲方可適當增加委托代理費（金額另定）。

3、甲方要為乙方提供必要的工作便利，及時提供甲方現(xiàn)有的訴訟證據(jù)材料給乙方，及時結算代理費。

4、乙方代理人員在接到法院的起訴書、傳票和甲方的委托書時，必須認真查明法院的開庭時間，及時與訴訟法院相關部門或承辦法官取得聯(lián)系，安排時間準時出庭。如遇個別特別簡單或只有交強險無責賠付不需要出庭的案件，必須經(jīng)過分公司法律部的同意才可以不出庭。

5、乙方代理人員在接到法院的起訴書、傳票和甲方的委托書時，要認真熟悉案件，積極準備答辯意見和搜集相關訴訟所需要的證據(jù)材料，查看其投保情況，是否進行了交強險的墊付，是否有商業(yè)險拒賠的情況，并聯(lián)系訴訟當事人各方，有沒有庭外調(diào)解的可能等等；做到庭前充分準備，庭審中積極應對。

6、乙方代理人員在調(diào)解案件前，要主動與甲方經(jīng)理室案件管理人員進行溝通，共同協(xié)商案件調(diào)解的基本原則和賠償費用的底線，調(diào)解結案后要寫出調(diào)解報告附在調(diào)解書后面。

7、乙方代理人員在開庭完后要及時向甲方公司領導匯報開庭的具體情況，預測可能的結果及判決后應當采取的措施，如有特殊案例，還要及時上報市分公司法律部，尋求法律部的支持和幫助。

8、如有上訴案件，乙方代理人員必須在上訴期內(nèi)按照甲方的意見提交上訴狀，積極準備二審的答辯意見和搜集新的證據(jù)材料。

9、責任追究：

（1）、由于乙方委派的訴訟人員疏忽大意，違反本協(xié)議4—8條的約定，給甲方造成損失的，首先扣除本案的訴訟代理費，視情節(jié)給予適當?shù)慕?jīng)濟處罰。

（2）、乙方委派的訴訟人員不顧甲方上級法律部門工作人員一再督促，甲方工作人員和領導的多次提醒，拒不履行

委托代理人的職責，給甲方造成重大經(jīng)濟損失或社會影響的，除扣除本案件的訴訟代理費外，視其損失金額大小處以（損失金額：如）1—10%的罰款。

（3）、乙方委派的訴訟人員與訴訟主體的對方或者保險的被保險人私下交易、相互勾結損害甲方的利益，給甲方造成重大經(jīng)濟損失或社會影響的，除扣除本案件的訴訟代理費外，由乙方全額賠償甲方的經(jīng)濟損失。涉嫌保險詐騙的，甲方保留向公安機關報案件的權利。

10、本協(xié)議自簽定之日起執(zhí)行；未盡事宜雙方協(xié)商解決。本協(xié)議一式三份，甲方法律部門一份，甲乙雙方各執(zhí)一份。