第一篇：鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革調(diào)查報(bào)告

XX鄉(xiāng)關(guān)于機(jī)構(gòu)改革的調(diào)研報(bào)告

目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革正在全國(guó)各地深入推進(jìn)。如何使鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能定位和機(jī)構(gòu)設(shè)臵更加科學(xué)合理，更加適應(yīng)新形勢(shì)新要求，更加切合廣大農(nóng)村實(shí)際，更進(jìn)一步提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作效能，是新一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革能否取得實(shí)效的關(guān)鍵。帶著這些問(wèn)題，我鄉(xiāng)組織工作人員在全鄉(xiāng)范圍內(nèi)進(jìn)行了專(zhuān)題調(diào)研?，F(xiàn)將調(diào)查情況報(bào)告如下：

一、我鄉(xiāng)基本情況方面

1、我鄉(xiāng)位于我縣東北部，屬怒江流域，與我縣的草卡、拉孜、熱玉、馬武、那曲地區(qū)的巴青縣接壤，幅員面積650多平方公里，人口515戶(hù)2914（包括敬老院3人）人，分屬6個(gè)行政村、16個(gè)自然村。6個(gè)行政村：扎根、加榮、卡達(dá)、達(dá)都村、瓦地、郭龍。16個(gè)自然村：瓦嘎、都、加赤、內(nèi)久、卡達(dá)、珠村、古洪、色東、瓦地、瓦村、郭龍、那扎、扎根、達(dá)都、加榮、翁達(dá)。我鄉(xiāng)農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)是典型的半農(nóng)半牧生產(chǎn)方式。距縣城57公里，平均海撥4000米以上。距熱玉鄉(xiāng)34公里。

2、鄉(xiāng)黨委、政府編制17人，現(xiàn)有干部職工22人，包括（書(shū)記、鄉(xiāng)長(zhǎng)各1人及2名副鄉(xiāng)長(zhǎng),科辦員10人，“百千萬(wàn)工程”人

員5人，后勤1人，聘用干部1人，公益性崗位1人）。鄉(xiāng)中心校編制14人，現(xiàn)在教職工15名（包括代課教師1名）。鄉(xiāng)衛(wèi)生院現(xiàn)有4人（包括1名公益性崗位）。我鄉(xiāng)除黨委副書(shū)記空缺之外，配備編制較為合理。

3、近年來(lái)，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能定位不準(zhǔn)，直接導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)責(zé)任無(wú)限大，權(quán)力無(wú)限小，上級(jí)布臵什么鄉(xiāng)鎮(zhèn)就落實(shí)什么，上級(jí)考核什么鄉(xiāng)鎮(zhèn)就干什么，結(jié)果是“種了別人的田，荒了自己的地”，事情做了不少，但經(jīng)濟(jì)發(fā)展一直成效不明顯。實(shí)踐證明，鄉(xiāng)鎮(zhèn)要發(fā)展，關(guān)鍵是要強(qiáng)化發(fā)展經(jīng)濟(jì)職能，大力培植財(cái)源，增強(qiáng)“造血”功能。要通過(guò)農(nóng)牧民增收情況直接檢驗(yàn)政府工作，從而進(jìn)一步強(qiáng)化鄉(xiāng)政府在加快農(nóng)牧區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、促進(jìn)農(nóng)牧民增收方面的職能作用。切實(shí)把工作重點(diǎn)從直接抓生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、催種催收等具體事務(wù)轉(zhuǎn)到為農(nóng)牧戶(hù)和各類(lèi)經(jīng)濟(jì)主體進(jìn)行示范引導(dǎo)、提供服務(wù)和營(yíng)造發(fā)展環(huán)境上來(lái)，加強(qiáng)農(nóng)村現(xiàn)代流通體系建設(shè)，積極引導(dǎo)和支持農(nóng)民發(fā)展各類(lèi)專(zhuān)業(yè)致富，發(fā)展農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，加快富余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，調(diào)整優(yōu)化農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力，促進(jìn)農(nóng)牧民增收。

4、《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人

民政府組織法》規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有執(zhí)行本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算，管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)和財(cái)政、民政、公安、司法行政、計(jì)劃生育等行政工作等七項(xiàng)職權(quán)。但《行政處罰法》、《行政許可法》等法規(guī)又規(guī)定了執(zhí)行主體是縣級(jí)以上人民政府及其工作部門(mén)，從而削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職能，許多行政行為被縣以上行政主管部門(mén)的派出機(jī)構(gòu)代替。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)狀看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)面對(duì)的服務(wù)項(xiàng)目太多，服務(wù)對(duì)象面廣量大，政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)無(wú)所不管，社會(huì)治安無(wú)所不干，黨、政、社無(wú)所不包，但大包大攬的社會(huì)事務(wù)卻難以真正管好?！吧嫌星l線(xiàn)，下面一根針”，各項(xiàng)工作的責(zé)任都落到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)要簽十幾個(gè)責(zé)任書(shū)，一些主要責(zé)任在縣里的工作也讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)來(lái)承擔(dān)，安全生產(chǎn)、信訪(fǎng)穩(wěn)定等多項(xiàng)工作都實(shí)行一票否決，鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)責(zé)脫節(jié)現(xiàn)象十分嚴(yán)重。

5、現(xiàn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代形成并逐步發(fā)展的，存在著體制不順、效率不高等問(wèn)題，已不適應(yīng)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的需要。近年來(lái)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革問(wèn)題上，雖然缺編的情況得到了一定程度上的解決，甚至已經(jīng)有了超編的現(xiàn)象，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能中存在的服務(wù)缺位的問(wèn)題卻始終沒(méi)有得到有效解

決?？h直各部門(mén)每年為鄉(xiāng)鎮(zhèn)安排的工作設(shè)計(jì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、教育、維穩(wěn)、安居、黨建、基層基礎(chǔ)建設(shè)、精神文明等多個(gè)領(lǐng)域，而所安排的任務(wù)大多沒(méi)有單獨(dú)的經(jīng)費(fèi)，僅由縣財(cái)政撥付每年5萬(wàn)元活動(dòng)經(jīng)費(fèi)，鄉(xiāng)財(cái)政基本上沒(méi)有財(cái)政收入來(lái)源，無(wú)力改變現(xiàn)狀。

目前，凡涉及收費(fèi)、審批、處罰等多個(gè)職能部門(mén)和經(jīng)濟(jì)效益較好的事業(yè)部門(mén)，都是垂直條管，如國(guó)土、稅務(wù)、工商、電力、公安等，鄉(xiāng)政府無(wú)權(quán)行使其職權(quán)，對(duì)其人員也是看得見(jiàn)管不著管不了，開(kāi)展工作只能靠協(xié)調(diào)。如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)威望高，個(gè)人有魄力，平時(shí)與垂管部門(mén)負(fù)責(zé)人相處融洽，工作開(kāi)展較為有力；反之，垂管部門(mén)出工不出力，出工講條件，相互扯皮。同時(shí)，由于不同“條條”有著各自特定的職責(zé)、任務(wù)和利益，受這種利益支配，難免會(huì)使部門(mén)權(quán)利利益化，利益政策化。這種“條條”、“塊塊”的關(guān)系，導(dǎo)致鄉(xiāng)政府職能先天不足，在協(xié)調(diào)運(yùn)行上不夠順暢。鄉(xiāng)鎮(zhèn)地處農(nóng)牧區(qū)工作的最前沿，許多具體的工作任務(wù)必須靠基層干部完成，一旦各站所不配合，一部分農(nóng)牧區(qū)工作就變得舉步維艱。一些要求積極配合的工作，協(xié)調(diào)非常難。鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所管理一直是個(gè)薄弱環(huán)節(jié)，條塊關(guān)系理不順，就會(huì)阻礙農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，有限的機(jī)構(gòu)編制資源就不能得到最佳的利用。

6、鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以支配的資源太少，財(cái)力十分有限。鄉(xiāng)財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)主要靠上級(jí)通過(guò)轉(zhuǎn)移支付來(lái)解決，預(yù)算內(nèi)收支缺口很大。而許多民生項(xiàng)目都要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)投入一定比例的配套資金，使這些項(xiàng)目成為了鄉(xiāng)鎮(zhèn)“棄之可惜，食之無(wú)味”的“雞筋”。近年來(lái)，為此增加了沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)。

7、我鄉(xiāng)對(duì)維穩(wěn)工作高度重視，建立了《XX鄉(xiāng)各種突發(fā)事件處臵預(yù)案》，實(shí)行機(jī)關(guān)干部、小學(xué)教師、衛(wèi)生院職工與民兵連聯(lián)動(dòng)機(jī)制，實(shí)行主要領(lǐng)導(dǎo)帶班制，特別加強(qiáng)了敏感日時(shí)段的值班巡邏（延長(zhǎng)巡邏時(shí)間、擴(kuò)大巡邏范圍），并派遣鄉(xiāng)干部入住寺廟，嚴(yán)格了寺廟請(qǐng)銷(xiāo)假制度，加強(qiáng)了對(duì)寺廟僧尼的思想教育，確保我鄉(xiāng)社會(huì)局勢(shì)持續(xù)穩(wěn)定。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能方面

近年來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能主要轉(zhuǎn)移到建設(shè)和發(fā)展上來(lái)。應(yīng)保留的職能是：引導(dǎo)生態(tài)及公路會(huì)戰(zhàn)，引導(dǎo)示范推廣農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)化。

農(nóng)牧民到鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦理的事項(xiàng)主要有：戶(hù)籍辦理、婚姻登記、宅基地審批、準(zhǔn)生證辦理、林木采伐審批等。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)

單位不能滿(mǎn)足群眾的要求，因?yàn)樽罱K審批權(quán)不在鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和新農(nóng)村建設(shè)的發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作任務(wù)、工作重心都發(fā)生了新的變化，特別是農(nóng)牧業(yè)稅取消后，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能沒(méi)有及時(shí)從行政推動(dòng)型向優(yōu)質(zhì)服務(wù)型轉(zhuǎn)變，公共服務(wù)職能“缺位、錯(cuò)位”現(xiàn)象比較嚴(yán)重。鄉(xiāng)政府要通過(guò)拓寬服務(wù)渠道，改進(jìn)服務(wù)方式，不斷強(qiáng)化公共服務(wù)職能。要按照“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的要求，加強(qiáng)社會(huì)管理和公共服務(wù)的職能，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益；加強(qiáng)飲水安全、農(nóng)田水利、鄉(xiāng)村道路、農(nóng)村能源、耕地質(zhì)量、生態(tài)環(huán)境、村莊規(guī)劃和人居環(huán)境整治等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；加快文化、教育、衛(wèi)生等公共事業(yè)發(fā)展。

當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村總體上已進(jìn)入以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展新階段，進(jìn)入加快改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，走中國(guó)特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路的關(guān)鍵時(shí)刻，進(jìn)入著力破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局的重要時(shí)期。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在我國(guó)整個(gè)行政管理系統(tǒng)中處在基礎(chǔ)和基層的位臵，直接面對(duì)廣大農(nóng)民群眾。黨的路線(xiàn)、方針、政策要通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)來(lái)貫徹，基層黨的執(zhí)政地位要靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作來(lái)鞏固。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善和基

層民主政治建設(shè)的不斷加強(qiáng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織的執(zhí)政能力建設(shè)面臨許多新問(wèn)題新挑戰(zhàn)，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作提出了新任務(wù)新要求。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為我國(guó)最基層的政權(quán)組織，直接面對(duì)廣大農(nóng)牧區(qū)、農(nóng)牧民，是連接整個(gè)農(nóng)村社會(huì)與國(guó)家機(jī)器的重要紐帶，也是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展的直接組織者。農(nóng)牧業(yè)、農(nóng)牧區(qū)、的問(wèn)題及農(nóng)牧民呼聲，需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)上傳；黨的各項(xiàng)方針政策和上級(jí)政府的各項(xiàng)決策政令，又要依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)具體貫徹落實(shí)。因此，應(yīng)充分考慮到其所處的地位和作用，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理職能。要認(rèn)真貫徹落實(shí)黨和國(guó)家的法律、法規(guī)、政策，加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)村干部群眾的教育和培訓(xùn)，努力提高干部群眾的素質(zhì)和能力；要依法指導(dǎo)村民自治，推動(dòng)社區(qū)和鄉(xiāng)村基層組織建設(shè)，促進(jìn)社會(huì)組織健康發(fā)展，增強(qiáng)社會(huì)自治功能；充分發(fā)揮引導(dǎo)幫帶功能，按照“政府主導(dǎo)、農(nóng)民主體、干部服務(wù)、社會(huì)參與”的工作機(jī)制，高起點(diǎn)、高標(biāo)準(zhǔn)推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展；嚴(yán)格實(shí)行監(jiān)督管理，抓好安全生產(chǎn)工作，為人民群眾的生產(chǎn)生活提供安全保障；綜合發(fā)揮人民調(diào)解、行政調(diào)解和司法調(diào)解的作用，及時(shí)解決社會(huì)矛盾；嚴(yán)格依法履行職責(zé)，加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì) 7

治安綜合治理，妥善處理突發(fā)性、群體性事件，協(xié)助公安機(jī)關(guān)打擊各種犯罪活動(dòng)，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，構(gòu)建和諧社會(huì)。

在調(diào)研中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部普遍反映有三個(gè)方面的困惑：一是權(quán)力小，責(zé)任卻大。二是辦事的錢(qián)少，工作沒(méi)有抓手。三是與群眾的沖突少，但干群關(guān)系卻疏遠(yuǎn)。這既反映出當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作還存在重管理輕服務(wù)的傾向，同時(shí)也反映出鄉(xiāng)鎮(zhèn)在職能設(shè)臵上也存在與新形勢(shì)發(fā)展不相適應(yīng)的問(wèn)題。面對(duì)新形勢(shì)新要求，要轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履職觀念。要破除“全能政府”觀念，樹(shù)立“有限政府”觀念，改變“全面控制”、“大包大攬”的做法，竭力打造“小而強(qiáng)”鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，“瘦身”放權(quán)、拆除“官辦”門(mén)檻，主動(dòng)從不應(yīng)該管的事務(wù)中退出來(lái)，把政府可剝離的管理權(quán)下放給社會(huì)，培育和發(fā)展相關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)、中介服務(wù)等社會(huì)組織；破除“政府至上”觀念，樹(shù)立服務(wù)觀念，從政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)模式走出來(lái)，把主要精力用在為經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)上；破除片面對(duì)上負(fù)責(zé)的政績(jī)觀，把對(duì)上負(fù)責(zé)與對(duì)下負(fù)責(zé)統(tǒng)一到建設(shè)服務(wù)型政府上來(lái)。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機(jī)構(gòu)設(shè)臵及編制配備方面

1、按照精簡(jiǎn)統(tǒng)一效能的原則和鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉(zhuǎn)變的要求，實(shí)行一人多崗、因事定崗、因崗定人是較為切合實(shí)際的做法。鄉(xiāng)鎮(zhèn)

目前應(yīng)設(shè)立民事糾紛調(diào)解崗、群眾意見(jiàn)征求崗、黨政工作監(jiān)督崗、財(cái)政收支透明崗、社會(huì)治安巡邏崗、林業(yè)資源保護(hù)崗等。

2、就目前而言，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)分別設(shè)臵黨政綜合辦公室、經(jīng)濟(jì)發(fā)展辦公室、社會(huì)事務(wù)辦公室、社會(huì)治安綜合治理辦公室還不符合當(dāng)前我鄉(xiāng)的實(shí)際情況。一是由于人員編制本身較少，如內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，容易出現(xiàn)一人多職、一人多責(zé)，行政職能和服務(wù)職能交叉的現(xiàn)象。應(yīng)根據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的本身需要，設(shè)立相應(yīng)的辦公室，不搞形式主義。

3、現(xiàn)有行政編制已基本上滿(mǎn)足工作需要，編制配備干部與群眾的比例在1：150較為合理。

四、對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的思考與建議

深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革要按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的要求，全面貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府經(jīng)濟(jì)職能，整合事業(yè)站所，提高社會(huì)管理和公共服務(wù)水平，加快建立行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制和運(yùn)行機(jī)制，為社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)提供體制機(jī)制保障。

1．明確職能定位，轉(zhuǎn)變政府職能。除了鄉(xiāng)鎮(zhèn)本身的轉(zhuǎn)變外，要很好地研究其外部環(huán)境和條件的優(yōu)化問(wèn)題，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉(zhuǎn)變掃清障礙。一是要從法律的角度規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)予以保留，而不能改為縣人民政府的辦事機(jī)構(gòu)。農(nóng)牧區(qū)人口居住分散，如果撤銷(xiāo)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級(jí)人民政府，既不利于農(nóng)村的管理，也會(huì)給農(nóng)牧民辦事帶來(lái)許多困難。根據(jù)組織法的規(guī)定，建議對(duì)涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)職責(zé)的各條部門(mén)法規(guī)進(jìn)行梳理，凡有抵觸的，該廢除的廢除，該修改的修改。要把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要職能轉(zhuǎn)變到“執(zhí)行、保護(hù)、保障”上來(lái)。具體來(lái)說(shuō)，要賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)以相應(yīng)的行政權(quán)和執(zhí)法權(quán)，如婚姻登記、山林水利糾紛調(diào)處、社會(huì)治安管理、農(nóng)民工的權(quán)益保護(hù)、鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃等與農(nóng)牧民群眾密切相關(guān)的行政權(quán)和執(zhí)法權(quán)都應(yīng)下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)既有責(zé)，又有權(quán)，從根本上解決好“責(zé)權(quán)兩張皮”的問(wèn)題。二是通過(guò)轉(zhuǎn)變上級(jí)政府的職能來(lái)促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能的轉(zhuǎn)變。在進(jìn)行新一輪地方政府機(jī)構(gòu)改革時(shí)，對(duì)縣級(jí)政府機(jī)關(guān)各部門(mén)的“三定”規(guī)定要進(jìn)行合理定位、重新設(shè)計(jì)。對(duì)包袱下放、利益上收的方案要進(jìn)行修改，切實(shí)理順縣鄉(xiāng)的職責(zé)關(guān)系。農(nóng)技、農(nóng)機(jī)、農(nóng)經(jīng)、水務(wù)、文化廣播等四權(quán)下放單位，要進(jìn)一步明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)在這些方面的職責(zé)，進(jìn)一步強(qiáng)

化其服務(wù)職能。同時(shí)，對(duì)安全生產(chǎn)、勞動(dòng)社會(huì)保險(xiǎn)等不斷加強(qiáng)的工作，要強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職能職責(zé)。三是根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的現(xiàn)狀下達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)任務(wù)。凡是鄉(xiāng)鎮(zhèn)職責(zé)以外的任務(wù)堅(jiān)決不下達(dá)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，凡是鄉(xiāng)鎮(zhèn)不具備條件完成的任務(wù)要幫助鄉(xiāng)鎮(zhèn)創(chuàng)造條件后下達(dá)完成，通過(guò)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)外部環(huán)境和條件的改善，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由“全能政府”轉(zhuǎn)變?yōu)椤坝邢拚?，?shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能由“錯(cuò)位”向“到位”的轉(zhuǎn)移，由“缺位”向“補(bǔ)位”的靠攏，由“越位”到“本位”的回歸。

2．整合事業(yè)站所，加強(qiáng)社會(huì)服務(wù)體系建設(shè)。一要實(shí)行分類(lèi)管理，建設(shè)適合新農(nóng)村建設(shè)的事業(yè)站所服務(wù)模式，提高公共服務(wù)資源的利用效率。二要積極探索公益性職能的有效實(shí)現(xiàn)形式?？梢詫⑹聵I(yè)站所改制為經(jīng)營(yíng)實(shí)體或中介服務(wù)組織，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過(guò)項(xiàng)目招標(biāo)、簽訂合同、政府采購(gòu)等方式向其購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，使財(cái)政撥款逐步由“養(yǎng)人”為主向“養(yǎng)事”為主轉(zhuǎn)變。也可優(yōu)化整合現(xiàn)有事業(yè)站所，將功能相近的事業(yè)站所合并，實(shí)行綜合設(shè)臵。但目前我鄉(xiāng)事業(yè)站太少，也不具備合并條件。

3.理順責(zé)權(quán)關(guān)系，提高社會(huì)管理和公共服務(wù)水平。采取“矩陣制”組織形式。鄉(xiāng)鎮(zhèn)履行日常工作的管理、組織、指揮、協(xié)

調(diào)、監(jiān)督和考核的職權(quán)，并互相溝通情況，征求意見(jiàn)，加強(qiáng)合作，按界定的職權(quán)接受上級(jí)的考核、檢查、評(píng)比和獎(jiǎng)懲。上級(jí)有關(guān)部門(mén)需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)配合工作的，要提供必要的財(cái)力保障，并賦予相應(yīng)的辦事職權(quán)。要建立科學(xué)的政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、考核制度、監(jiān)督查處制度和獎(jiǎng)懲制度。上級(jí)機(jī)關(guān)要轉(zhuǎn)變領(lǐng)導(dǎo)方式和工作方式，嚴(yán)格控制對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)的“一票否決”事項(xiàng)，取消形式主義的達(dá)標(biāo)評(píng)比活動(dòng)。要加強(qiáng)和改進(jìn)對(duì)村級(jí)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)和對(duì)村民委員會(huì)的指導(dǎo)，健全村黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的充滿(mǎn)活力的村民自治機(jī)制，擴(kuò)大和健全農(nóng)村基層民主，引導(dǎo)農(nóng)牧民運(yùn)用“一事一議”等辦法有序參與村級(jí)事務(wù)管理。

4．實(shí)行依法定編，優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊(duì)伍。要對(duì)編制實(shí)行立法，切實(shí)加強(qiáng)依法科學(xué)定編工作，根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府今后應(yīng)承擔(dān)的職能及其履行職能的能力尤其是財(cái)力進(jìn)行科學(xué)論證，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的編制核定逐步走向法制化、標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化和科學(xué)化軌道。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政群機(jī)關(guān)行政編制核定的原則和辦法，應(yīng)根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政建制數(shù)、規(guī)模、人口多少、經(jīng)濟(jì)狀況以及政治、文化發(fā)展情況等因素進(jìn)行全面考慮。

5．理順財(cái)政體制，加大對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政投入。要按照鄉(xiāng)財(cái)鄉(xiāng)

留、鄉(xiāng)事鄉(xiāng)辦、鄉(xiāng)權(quán)鄉(xiāng)用，事權(quán)財(cái)權(quán)相統(tǒng)一，責(zé)權(quán)利相平衡的原則，明確劃分縣鄉(xiāng)兩級(jí)的財(cái)權(quán)和事權(quán)。要對(duì)原有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政政策進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。

XX鄉(xiāng)黨委 年5月5日

中共2011

第二篇：關(guān)于我市鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革調(diào)查報(bào)告

轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能建立和完善服務(wù)型政府體制和機(jī)制:

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的實(shí)踐探索

近幾年來(lái)，我市各縣（市、區(qū)）對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革進(jìn)行了積極的實(shí)踐和探索，并取得了進(jìn)展和突破。目前，全市有46%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立了便民服務(wù)中心，建立健全了新的工作運(yùn)行機(jī)制，取得了良好效果。在一些改革推進(jìn)快、效果比較好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，問(wèn)卷對(duì)象農(nóng)民對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作有44.4%認(rèn)

為很滿(mǎn)意，53.7%認(rèn)為比較滿(mǎn)意?，F(xiàn)將幾個(gè)具有代表性的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的主要做法綜述如下：

（一）××縣××鄉(xiāng)

1、合理設(shè)置機(jī)構(gòu)，優(yōu)化人員組合。一是以突出服務(wù)職能為重點(diǎn)，合理設(shè)置機(jī)構(gòu)。將原行政機(jī)構(gòu)5個(gè)綜合辦公室整合為“一辦、三中心”；將原7個(gè)事業(yè)站所整合為“七個(gè)服務(wù)隊(duì)”；將審批和服務(wù)職能集中，設(shè)立“便民服務(wù)大廳”。二是以提高服務(wù)效能為目標(biāo)，優(yōu)化人員組合。根據(jù)機(jī)關(guān)干部的表現(xiàn)和特長(zhǎng)，對(duì)人員上崗采取雙向選擇、公平競(jìng)爭(zhēng)的辦法，做到人盡其才。

2、圍繞群眾點(diǎn)題，提高服務(wù)水平。一是廣泛了解群眾需求。充分利用鄉(xiāng)村親民接待室了解民意，并要求下村干部攜帶《民情日記》，深入了解群眾的實(shí)際困難。二是積極辦理群眾需求。做到辦理內(nèi)容群眾確認(rèn)，落實(shí)過(guò)程群眾監(jiān)督，服務(wù)成效群眾評(píng)判。三是開(kāi)展重點(diǎn)聯(lián)系服務(wù)。通過(guò)各中心或服務(wù)隊(duì)包項(xiàng)目、干部包企業(yè)或農(nóng)戶(hù)等形式，開(kāi)展重點(diǎn)聯(lián)系服務(wù)。四是實(shí)行定期回訪(fǎng)服務(wù)。堅(jiān)持定期對(duì)群眾和服務(wù)對(duì)象進(jìn)行回訪(fǎng)，查找不足，限期改進(jìn)。

3、強(qiáng)化管理措施，健全考評(píng)機(jī)制。一是建立臺(tái)帳。各個(gè)中心和服務(wù)隊(duì)都有明確的工作目標(biāo)、工作職責(zé)和考核辦法，并分別建立了日常工作臺(tái)帳、實(shí)績(jī)考核臺(tái)帳和責(zé)任追究臺(tái)帳。二是注重評(píng)議。成立由鄉(xiāng)村黨員干部、人大代表、政協(xié)委員、群眾、企業(yè)主和知名人士等組成的“群眾監(jiān)評(píng)會(huì)”，監(jiān)評(píng)會(huì)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工作每半年評(píng)議一次，年終進(jìn)行總評(píng)。三是嚴(yán)格獎(jiǎng)懲。鄉(xiāng)黨委把考評(píng)結(jié)果作為獎(jiǎng)懲的重要依據(jù)，與干部評(píng)先評(píng)優(yōu)和提拔使用直接掛鉤。

（二）××縣××鎮(zhèn)

1、轉(zhuǎn)變職能，重設(shè)機(jī)構(gòu)。適應(yīng)農(nóng)村新形勢(shì)發(fā)展需要，強(qiáng)化為農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民服務(wù)職能，重新設(shè)立了“一辦四中心一服務(wù)隊(duì)”，即黨政辦公室、行政服務(wù)中心、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣服務(wù)中心、經(jīng)濟(jì)和城鎮(zhèn)發(fā)展服務(wù)中心、社區(qū)綜合服務(wù)中心和包村工作服務(wù)隊(duì)，其中，“行政服務(wù)中心”設(shè)立民政、計(jì)生、新農(nóng)合、國(guó)土、勞動(dòng)保障、信訪(fǎng)、調(diào)解等7個(gè)崗位，實(shí)行“一站式”服務(wù)。

2、設(shè)崗定責(zé)，服務(wù)到位。按照“因事設(shè)崗、因崗定人、競(jìng)爭(zhēng)上崗”的人員配置原則，全面實(shí)行中層干部競(jìng)爭(zhēng)上崗、一般干部雙向選擇，中層干部競(jìng)崗后，再由其按照崗位定編和業(yè)務(wù)特點(diǎn)選聘工作人員。根據(jù)編制和實(shí)際工作需要，共設(shè)立農(nóng)業(yè)服務(wù)科員、計(jì)生科員、民政科員、經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)科員等九大類(lèi)56個(gè)服務(wù)崗位，為每名干部制訂了詳細(xì)的《職位說(shuō)明書(shū)》，干部與鎮(zhèn)政府簽定了《服務(wù)承諾書(shū)》。

3、健全機(jī)制，科學(xué)管理。一是推行政務(wù)公開(kāi)制度，將全鎮(zhèn)干部基本情況進(jìn)行公示，方便群眾辦事，并設(shè)立《干部流向公示欄》，每天對(duì)干部在崗情況予以公示。二是設(shè)立“鄉(xiāng)村講壇”，組織鎮(zhèn)村干部講課或聽(tīng)課，提高政治和業(yè)務(wù)素質(zhì)。三是全面建立干部績(jī)效考核機(jī)制，制定“干部績(jī)效管理”實(shí)施辦法，堅(jiān)持“憑實(shí)績(jī)用干部，用機(jī)制管干部”，量化考核。四是推行不作為干部問(wèn)責(zé)制，對(duì)工作拖沓、玩忽職守等10種情形的干部嚴(yán)格問(wèn)責(zé)，限期整改。

（三）靖安縣香田鄉(xiāng)

1、鄉(xiāng)村聯(lián)動(dòng)，搭起便民服務(wù)平臺(tái)。一是設(shè)立便民服務(wù)中心。將原來(lái)分散的14個(gè)涉農(nóng)單位集中到服務(wù)大廳，實(shí)行一條龍服務(wù)。二是成立親商安商、維權(quán)維穩(wěn)、計(jì)生服務(wù)、愛(ài)心幫扶、科技興農(nóng)、文明新風(fēng)服務(wù)等6支隊(duì)伍，配置便民服務(wù)車(chē)。三是在行政村設(shè)立幫辦點(diǎn)，由村干部和鄉(xiāng)掛點(diǎn)干部擔(dān)任服務(wù)人員，將服務(wù)觸角延伸到農(nóng)戶(hù)。

2、管理規(guī)范，創(chuàng)新高效工作方式。一是設(shè)置規(guī)范的工作流程。凡群眾來(lái)電、來(lái)訪(fǎng)，由接待窗口統(tǒng)一受理、分類(lèi)、分發(fā)，相應(yīng)部門(mén)或服務(wù)隊(duì)承辦，實(shí)行首問(wèn)負(fù)責(zé)和限時(shí)辦結(jié)。二是分類(lèi)辦件。將群眾訴求事項(xiàng)分為即辦件、承辦件、聯(lián)辦件、上報(bào)件，分別實(shí)行直接辦理制、承諾辦理制、聯(lián)合辦理制、跟蹤辦理制。

3、辦事透明，構(gòu)建開(kāi)放監(jiān)督體系。一是發(fā)放“三卡”聯(lián)系群眾。即印有鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)和工作人員姓名、分管事務(wù)、聯(lián)系電話(huà)的“連心卡”，注明各部門(mén)具體管理事務(wù)、辦理程序、辦事要求的“明白卡”，請(qǐng)服務(wù)對(duì)象填寫(xiě)鄉(xiāng)政府為民辦事是否滿(mǎn)意的“測(cè)評(píng)卡”。二是健全“四制”規(guī)范操作。即受理登記制、服務(wù)投訴制、代理訴求制、公開(kāi)評(píng)議制。三是聘請(qǐng)“五老”監(jiān)督員。即“老黨員、老干部、老教師、老模范、老代表”。

二、存在的主要問(wèn)題

通過(guò)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在一些改革進(jìn)展較慢的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，70.6%的問(wèn)卷對(duì)象認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職

第三篇：鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革

鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的分析研究及其相關(guān)對(duì)策措施

鄉(xiāng)鎮(zhèn)是我國(guó)最基本的行政單位,承擔(dān)著管理轄區(qū)內(nèi)各項(xiàng)政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)的職能,在整個(gè)行政體系中占有非常特殊的地位。隨著時(shí)代的發(fā)展,鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行了多次的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革,但是陷入了“精簡(jiǎn)—膨脹—

再精簡(jiǎn)—再膨脹”的怪圈,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能越位、錯(cuò)位現(xiàn)象仍然相當(dāng)嚴(yán)重。新時(shí)期,中央提出了構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)、建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村、全面實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)的戰(zhàn)略目標(biāo),同時(shí)隨著新型城鄉(xiāng)關(guān)系的建立、國(guó)家農(nóng)業(yè)稅費(fèi)體制改革的實(shí)施、農(nóng)村綜合改革試點(diǎn)的全面鋪開(kāi)以及受鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員多元化等因素的影響,對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革又提出了新的要求和挑戰(zhàn)。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的必要性：

（一）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求 政府機(jī)構(gòu)作為上層建筑，它的職能和機(jī)構(gòu)設(shè)置應(yīng)該是同經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求政府機(jī)構(gòu)也必須作出相應(yīng)的調(diào)整，才能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，理順關(guān)系，分清責(zé)任，切實(shí)解決現(xiàn)行管理體制中存在的問(wèn)題，建立辦事高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的行政管理體系，這既是貫徹中央精神，加強(qiáng)地縣鄉(xiāng)黨政機(jī)關(guān)的思想、組織、作風(fēng)建設(shè)，建設(shè)文明、高效、廉潔的黨政機(jī)關(guān)的重要措施，又是深化經(jīng)濟(jì)體制改革，加快經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求。

（二）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要內(nèi)容 農(nóng)村改革不僅涉及經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的改革，而且涉及政治、社會(huì)、文化等領(lǐng)域的改革，是一次重大的制度創(chuàng)新和社會(huì)變革。農(nóng)村改革需要解決好基層政府職能轉(zhuǎn)變、機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)、富余人員出路等問(wèn)題；需要調(diào)整國(guó)民收入分配格局和城鄉(xiāng)利益關(guān)系，促進(jìn)公共資源在城鄉(xiāng)之間合理配置；需要農(nóng)村干部轉(zhuǎn)變舊的工作方式，處理好與農(nóng)民群眾的關(guān)系，善于在發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和民主政治的條件下與農(nóng)民打交道。這些問(wèn)題涉及面廣，政策性強(qiáng)，需要做深入細(xì)致的工作。因此，積極推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革已經(jīng)成為構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)必不可少的重要內(nèi)容。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)運(yùn)作中存在的主要問(wèn)題

（一）政企不分

中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)經(jīng)過(guò)幾十年的改革后，社會(huì)各個(gè)方面出現(xiàn)了翻天覆地的變化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)對(duì)企業(yè)全面管制逐步轉(zhuǎn)變成有意識(shí)的交由市場(chǎng)引導(dǎo)，但是政企不分的情況仍然存在。這種狀況使許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)不能真正成為獨(dú)立的法人主體與市場(chǎng)主體，為權(quán)力尋租留下了腐敗的空間，并進(jìn)一步強(qiáng)化著鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)的極度擴(kuò)張。

（二）政社不分

在我國(guó)的社會(huì)服務(wù)與社會(huì)管理方面，“政社不分”、“以政代社”的體制問(wèn)題仍然非常嚴(yán)重。單一的行政化傾向，使得社會(huì)服務(wù)和社會(huì)管理方面的工作始終剛性有余而柔性不足，政府的經(jīng)濟(jì)成本、政治成本和道義成本居高不下。

（三）政事不分

政事不分表現(xiàn)在政事職責(zé)不分、政事權(quán)力不分、政事組織不分、政事管理與運(yùn)行方式不分。從總體上看，事業(yè)單位改革遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于政府改革與企業(yè)改革，傳統(tǒng)事業(yè)單位管理體制的深層次問(wèn)題尤其是政事不分問(wèn)題并未解決，行政事業(yè)一體化特征依然突出。

（四）鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)功能失調(diào)

由于轉(zhuǎn)軌與接盤(pán)的脫節(jié)，改革后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的工作效能并沒(méi)有達(dá)到“減人、減事、減支”的預(yù)期效果，而是出現(xiàn)了“減人、廢事、費(fèi)支”的惡性循環(huán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能“缺位”和“錯(cuò)位”并存，鄉(xiāng)鎮(zhèn)管了許多不該管、管不了、管不好的事情，而應(yīng)有的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能沒(méi)有到位，為“三農(nóng)”服務(wù)的能力較弱。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的難點(diǎn)：人員精簡(jiǎn)與分流

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)改革時(shí)最頭疼的問(wèn)題是富余人員分流渠道少。目前絕大多數(shù)市縣鄉(xiāng)政府下轄的事業(yè)單位都人滿(mǎn)為患，一些事業(yè)單位現(xiàn)有人員工資發(fā)放都成問(wèn)題，根本無(wú)力接納新人。因此,富余人員難以真正分流,是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革難點(diǎn)；每次改革最終結(jié)果是人員回升,導(dǎo)致每次改革總是出發(fā)點(diǎn)很好，結(jié)果卻是不盡如人意，進(jìn)多出少,人員精簡(jiǎn)仍未走出歷史怪圈。

四、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革難點(diǎn)的成因分析

行政體制改革的難題主要在于機(jī)構(gòu)改革中的操作性困難與行政人員對(duì)行政體制改革的觀念性和行為性滯阻，這實(shí)際上構(gòu)成了行政體制改革的最大阻力。深究鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革人員分流難的原因，有以下幾個(gè)方面：

（一）政府利益悖論

政府既是行政體制改革的執(zhí)行者和推動(dòng)者，又是行政體制改革的直接對(duì)象。事實(shí)上,有很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)不光遠(yuǎn)離了農(nóng)民的利益,而且也遠(yuǎn)離了國(guó)家的利益,在很大程度上成為一個(gè)以自我權(quán)力擴(kuò)張為后盾,謀取經(jīng)濟(jì)利益和政治利益最大化的利益實(shí)體。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自我權(quán)力擴(kuò)張和自我利益膨脹,不僅成為加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)的重要因素,而且阻斷了中央或上級(jí)政府的政令,降低國(guó)家支持農(nóng)民的政策效益。

（二）傳統(tǒng)觀念影響

傳統(tǒng)觀念的影響對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革也存在著重大的影響。傳統(tǒng)行政觀念認(rèn)為：政府的行政權(quán)力可以不受任何限制地深入并控制社會(huì)的全部領(lǐng)域和各個(gè)層面。鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理機(jī)構(gòu)是連接廣大農(nóng)村社會(huì)與國(guó)家權(quán)力體系的最基層的控制樞紐。國(guó)家權(quán)力的運(yùn)作形式?jīng)Q定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的工作異常繁復(fù)和艱難。加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)大量行政事務(wù)并未減少，因此精簡(jiǎn)人員就變得異常艱難。

（三）改革措施不配套，經(jīng)費(fèi)不足

機(jī)構(gòu)改革不僅僅是機(jī)構(gòu)和人員的裁減,而是一項(xiàng)涉及方方面面的系統(tǒng)工程。機(jī)構(gòu)和人員的精簡(jiǎn),雖然能夠在一時(shí)取得較大成績(jī),但如果沒(méi)有相應(yīng)的配套措施,改革的成果只能是曇花一現(xiàn)。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)費(fèi)的相對(duì)不足，經(jīng)費(fèi)緊缺的矛盾日益突出現(xiàn)。在改革不配套和鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足的情況下，使精簡(jiǎn)人員與分流人員不能夠獲得穩(wěn)定的生活來(lái)源，因此這成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員精簡(jiǎn)與分流的嚴(yán)重障礙。

五、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)人員分流對(duì)策的探討

由于行政體制改革對(duì)于經(jīng)濟(jì)體制改革的適應(yīng)性特征以及受政治體制改革的制約，行政效率的提高和行政結(jié)構(gòu)、功能兩個(gè)層面上的改革，都必然受到經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革的根本影響，要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革順利進(jìn)行，提出以下幾點(diǎn)建議：

（一）政府職能轉(zhuǎn)變

轉(zhuǎn)變政府職能，改變傳統(tǒng)的全能型政府，對(duì)于我國(guó)行政體制改革具有重大意義。要轉(zhuǎn)變政府職能，就要做到以下幾點(diǎn)：第一，上層機(jī)構(gòu)權(quán)力下放：政府應(yīng)廣泛采用授權(quán)或分權(quán)的方式進(jìn)行管理。理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系,為行政改革提供來(lái)自權(quán)力之間的監(jiān)督與權(quán)利對(duì)權(quán)力的監(jiān)督,從而將自上而下的行政壓力與自下而上的政治壓力結(jié)合起來(lái),更有效地推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政改革；第二，培育鄉(xiāng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制：從市場(chǎng)方面看，我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制基本完善，但其中的鄉(xiāng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)還處在剛剛起步階段，政府在培育鄉(xiāng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制上方面，可以采取以下措施：（1），改善鄉(xiāng)村市場(chǎng)交易的硬體條件，如鄉(xiāng)村交通、通訊等體系；（2）加大力度建設(shè)鄉(xiāng)村交易的軟體環(huán)境的建設(shè)。

（二）人事制度的改 人事制度改革，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的重要內(nèi)容，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革人員分流的重中之重。要通過(guò)改革，努力營(yíng)造一個(gè)公開(kāi)、平等、競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)的選人用人環(huán)境，建立起干部能上能下、能進(jìn)能出、有效激勵(lì)、嚴(yán)格監(jiān)督、競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)、充滿(mǎn)活力的選人用人機(jī)制，為建設(shè)一支符合“三個(gè)代表”要求的高素質(zhì)干部隊(duì)伍提供制度保證：（1）、實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的知識(shí)化、年輕化；（2）、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員編制，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，減少人員編制，是衡量機(jī)構(gòu)改革成效的重要標(biāo)志；（3）、制定優(yōu)惠政策，精簡(jiǎn)富余人員。

（三）加強(qiáng)立法與監(jiān)督

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革中，我們要依照法律法規(guī),界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能。在依法治國(guó)的大環(huán)境下，要逐步精簡(jiǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能，將不必由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)履行的職能或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不必履行的職能減去，如義務(wù)教育的職能歸并到相關(guān)的教育行政主管部門(mén)，維護(hù)社會(huì)治安的職能歸并到政法公安部門(mén)，完成財(cái)政收入的職能歸并到財(cái)稅部門(mén)等等。

（四）建立科學(xué)合理的制度，完善行政運(yùn)行機(jī)制

（1）要在全國(guó)范圍內(nèi)建立科學(xué)的公共財(cái)政制度。任何財(cái)政資金的使用方案必須由相應(yīng)級(jí)別的人民代表大會(huì)決定，并形成全國(guó)性的或地方性的法律，以減少行政官員對(duì)資金使用的自由裁量權(quán)。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制、工資制度，特別是社會(huì)保障和醫(yī)療制度進(jìn)行相應(yīng)的改革,使機(jī)構(gòu)改革與其它改革相互配合，相互支持,從而促進(jìn)和保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的順利進(jìn)行。（2）、注重理順各方面關(guān)系，改進(jìn)和完善行政運(yùn)行機(jī)制。合理調(diào)整部門(mén)之間的職能，減少和避免重復(fù)交叉；將相同和相近的職能交由一個(gè)部門(mén)承擔(dān)。切實(shí)改革行政審批制度，規(guī)范行政審批事項(xiàng)，能取消的，要堅(jiān)決取消；能精簡(jiǎn)的，一定精簡(jiǎn)；能下放的，要堅(jiān)決下放；可改為備案的，一定改為備案管理；可由市場(chǎng)機(jī)制替代的，一定要通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制來(lái)處理。根據(jù)需要保留的審批事項(xiàng)，也要改進(jìn)審批方式，規(guī)范程序，簡(jiǎn)化環(huán)節(jié)，設(shè)定時(shí)限，提高效率。

第四篇：鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革

鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革：原則與路徑

曲延春 劉啟營(yíng)

摘 要：當(dāng)前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革問(wèn)題受到了學(xué)術(shù)界越來(lái)越多的關(guān)注，學(xué)者的觀點(diǎn)不盡相同。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革應(yīng)該首先確立改革的原則，即以事權(quán)為中心。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有大量事權(quán)的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的存在既具有合法性又具有合理性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革應(yīng)設(shè)計(jì)合理的路徑是，當(dāng)前目標(biāo)為職能轉(zhuǎn)變，長(zhǎng)遠(yuǎn)出路為鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治。同時(shí)，應(yīng)改革財(cái)政體制，這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革能否實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革；事權(quán)；職能轉(zhuǎn)變；鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治

一 當(dāng)前的研究

（一）當(dāng)前關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的主要觀點(diǎn) 當(dāng)前關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，主要有三種思路。第一，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力。李昌平認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將長(zhǎng)期存在下去，鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力要加強(qiáng)，不能削弱。[1]吳理財(cái)、朱紅萱認(rèn)為，從我國(guó)農(nóng)村社會(huì)治理的實(shí)際來(lái)看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級(jí)組織在近期內(nèi)還不能輕言撤消。下一步鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的重心應(yīng)切實(shí)轉(zhuǎn)向轉(zhuǎn)變政府職能上來(lái)，使之真正成為一級(jí)為農(nóng)民提供公共服務(wù)的基層政府組織。[2] 第二，變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為縣政府的派出機(jī)構(gòu)。徐勇提出了“縣政、鄉(xiāng)派、村治”的觀點(diǎn)，縣政即縣為國(guó)家在農(nóng)村的基層政權(quán)，獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任，直接對(duì)本縣政務(wù)和人民負(fù)責(zé)；縣以下的鄉(xiāng)由基層行政單位改為準(zhǔn)行政單位，設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所或成為縣的派出機(jī)構(gòu)，接受縣政府的委派，專(zhuān)事縣政府委托的任務(wù)。鄉(xiāng)的財(cái)政開(kāi)支由縣政府編制預(yù)算，由縣財(cái)政開(kāi)支。鄉(xiāng)公所的主要職能一是完成政府任務(wù)；二是指導(dǎo)村民自治活動(dòng)。村繼續(xù)實(shí)行基層群眾自治。[3]趙樹(shù)凱也主張，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府徹底改為派出機(jī)構(gòu)。[4] 第三，實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治。如何實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，主要有兩種觀點(diǎn)。黨國(guó)英認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革歸根到底還是要走民主自治的道路，不僅要實(shí)行村民自治制度，還要逐步創(chuàng)造條件把自治制度推進(jìn)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革不能把撤消鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為目標(biāo)，他認(rèn)為，有人提出要取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府是令人懷疑的。公共權(quán)威機(jī)構(gòu)的派出制已經(jīng)被世界政治經(jīng)驗(yàn)所否定，我們不能走回頭路。[5]這種觀點(diǎn)實(shí)際上是要把鄉(xiāng)鎮(zhèn)變?yōu)樽灾握?。于建嶸雖然也主張鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，但與黨國(guó)英的觀點(diǎn)不同，他主張鄉(xiāng)鎮(zhèn)不設(shè)政府，恢復(fù)村民自治。[6]可以看出，雖然他們都主張鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，但內(nèi)涵是不一樣的，一個(gè)是要保留鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，并改革為自治政府。而兩一個(gè)則是要取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，建立自治組織。

在這些觀點(diǎn)中，弱化以及取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的呼聲很高，持這種觀點(diǎn)的文章也占了多數(shù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府該不該取消呢？我們可以對(duì)取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的理由加以分析。

（二）對(duì)撤消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府理由的分析

“皇權(quán)不下縣”。在我國(guó)歷史上，有“皇權(quán)止于縣政”的傳統(tǒng)，實(shí)行皇權(quán)——官僚體制下的鄉(xiāng)村自治，國(guó)家政權(quán)不直接滲透于鄉(xiāng)村。雖然形成這種狀況的原因在于有限的農(nóng)業(yè)剩余無(wú)法供養(yǎng)一個(gè)滲透到分散孤立的鄉(xiāng)村社會(huì)的政權(quán)體系。[7]但同時(shí)，我們應(yīng)該看到，這種狀況之所以能夠形成，就在于那時(shí)鄉(xiāng)村社會(huì)事務(wù)的有限性和單一性。而在今天，鄉(xiāng)村社會(huì)的事務(wù)與古代社會(huì)已不可同日而語(yǔ)，鄉(xiāng)村社會(huì)具有大量事務(wù)而且復(fù)雜，包括經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)和財(cái)政、民政、公安、司法、計(jì)劃生育等行政工作，這其中很多都是皇權(quán)社會(huì)中所不存在的或相對(duì)簡(jiǎn)單的，這無(wú)須多言。并且，在建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村這一政府主導(dǎo)的歷史任務(wù)下，鄉(xiāng)村社會(huì)不僅僅是要實(shí)現(xiàn)發(fā)展，而且要縮小城鄉(xiāng)差距，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的和諧，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有大量可做的工作。雖然，從歷史的角度講，取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有歷史繼承性，但我們沒(méi)有必要為了繼承性而繼承。取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并不會(huì)使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該承擔(dān)的大量鄉(xiāng)村事務(wù)減少，相反必定會(huì)影響農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給質(zhì)量。

“政府層級(jí)多”。我國(guó)現(xiàn)有中央、省、市（地區(qū)）、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）五級(jí)政府，在世界上屬于政府層級(jí)最多的國(guó)家之一。由此，一些學(xué)者便認(rèn)為，政府層級(jí)過(guò)多成為政府財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重的重要原因，因而，應(yīng)該取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。但政府層級(jí)多，就一定應(yīng)該取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府嗎？我們的回答是“未必”。實(shí)際上，如果取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，那么鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府原來(lái)的事權(quán)一方面會(huì)上移給縣級(jí)政府，另一方面會(huì)下轉(zhuǎn)給村集體。在當(dāng)前很多村集體經(jīng)濟(jì)狀況困難的情況下，再增加其事權(quán)是不切合實(shí)際的。而如果事權(quán)上移，隨著事權(quán)的增加，則縣級(jí)政府的人員勢(shì)必膨脹。同時(shí)，原來(lái)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所面對(duì)的政府與農(nóng)民之間的矛盾與沖突并不會(huì)因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)政府的取消而消除，而會(huì)轉(zhuǎn)移給縣級(jí)政府。實(shí)際上，在很多現(xiàn)代民族國(guó)家的地方政府的行政區(qū)劃中，都有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一級(jí)地方基層政府。如德國(guó)、法國(guó)、美國(guó)等。并且，這些國(guó)家的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與我們國(guó)家的鄉(xiāng)鎮(zhèn)相比，其所管轄的人口更少、面積更小，但其機(jī)構(gòu)和人員有時(shí)更多。以美國(guó)為例，在美國(guó)，除了聯(lián)邦政府和州政府外，還有8萬(wàn)多個(gè)地方政府，地方政府包括縣政府、市政府、鎮(zhèn)政府以及學(xué)校特別行政區(qū)等。美國(guó)只有3億左右人口，不到中國(guó)的1/4。就人口規(guī)模而言，它的那些縣以下單位比中國(guó)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)要小的多。以美國(guó)馬薩諸塞州的布魯克林鎮(zhèn)為例，該鎮(zhèn)有53萬(wàn)居民，其政府工作人員1590多人，其中2003年從鎮(zhèn)政府那里領(lǐng)工資的有1050人，包括140名警察和160名消防員，另有300多人做臨時(shí)性工作。其日常政府工作部門(mén)有6個(gè)，但在這6個(gè)部門(mén)以下下設(shè)了近30個(gè)辦公室（處），包括信息技術(shù)辦公室、警察局、消防隊(duì)、高速公路和衛(wèi)生管理辦公室、公園和公共場(chǎng)所管理辦公室、給排水管理辦公室、健康服務(wù)辦公室、老齡辦公室等等。正是依靠這些人員和機(jī)構(gòu)，美國(guó)地方政府才為社區(qū)居民提供了良好的公共服務(wù)。[8]筆者認(rèn)為，我國(guó)政府層級(jí)多是一個(gè)事實(shí)，確實(shí)也造成了過(guò)重的財(cái)政負(fù)擔(dān)，但如果要減少政府層級(jí)的話(huà)，那么應(yīng)該取消的是市（地）級(jí)政府，而不應(yīng)該是直接為農(nóng)民提供公共產(chǎn)品的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。

“鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難”。取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府觀點(diǎn)的重要依據(jù)之一就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政困難，負(fù)債累累，農(nóng)業(yè)稅取消后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺乏穩(wěn)定的稅收來(lái)源，難以成為一級(jí)政府。實(shí)際上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難的原因是多方面的，而并非完全來(lái)自鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身，其中一個(gè)重要原因就是我國(guó)財(cái)政體制的缺陷。首先，就是分稅制的影響。1994年分稅制改革的最終效果就是增強(qiáng)了中央政府的財(cái)政控制能力，而基層政府財(cái)政收入大大減少。1994年后，中央政府的財(cái)政收入比重一直穩(wěn)定在50%以上。而地方政府，特別是縣鄉(xiāng)政府，財(cái)政收入大為減少。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)，2000年，全國(guó)財(cái)政收入1.34萬(wàn)億元，其中，中央占51%，省級(jí)占10%，市（地）占17%，而2千多個(gè)縣、4萬(wàn)多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的兩級(jí)財(cái)政收入共計(jì)僅占22%，[9]在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入有限的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的事權(quán)卻并未減少，為了完成各種工作任務(wù)和考核指標(biāo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部甚至以個(gè)人名義借債。其次，是我國(guó)二元的公共產(chǎn)品供給體制。例如，義務(wù)教育是典型的外溢性較強(qiáng)的公共產(chǎn)品，其供給成本本應(yīng)由中央或省級(jí)政府負(fù)擔(dān)為主，但長(zhǎng)期以來(lái)農(nóng)村中小學(xué)教師的工資主要是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農(nóng)民承擔(dān)的。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難形成的原因并不能完全歸罪于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身。

此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還存在著的自利性不斷增長(zhǎng)、干部腐敗等問(wèn)題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自利性的增長(zhǎng)實(shí)際上也是在財(cái)政困境下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出現(xiàn)的行為變異，進(jìn)而出現(xiàn)的目標(biāo)替代現(xiàn)象。而腐敗問(wèn)題也并非是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部所獨(dú)有的。因而，取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的理由都是難以成立的。從根本上來(lái)說(shuō)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在工作中展現(xiàn)出來(lái)的種種問(wèn)題，主要不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本身或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部本人的問(wèn)題，而是政府體制問(wèn)題，根本上應(yīng)該歸因于制度，歸因于體制折騰鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)糊弄體制。[10] 二 鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的原則：以事權(quán)為中心

筆者認(rèn)為，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的分析，首先應(yīng)該明確改革的原則。本文提出的原則是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革應(yīng)該以事權(quán)為中心，即分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是否有事可做。雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革是基于財(cái)政壓力而被迫進(jìn)行的，但我們?cè)谠O(shè)計(jì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的思路時(shí)應(yīng)以事權(quán)為中心，在此基礎(chǔ)上使財(cái)權(quán)與事權(quán)相稱(chēng)。如果以財(cái)權(quán)為中心，則成了本末倒置。具體來(lái)說(shuō)，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有大量的事權(quán)，即有事可做，那么就不應(yīng)該取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)權(quán)不充足，則屬于我們的財(cái)政體制設(shè)計(jì)不合理，應(yīng)該改革財(cái)政體制。而如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒(méi)有事權(quán)，無(wú)事可做，那么即使其擁有充足的財(cái)權(quán)，那么也不應(yīng)該保留，而應(yīng)撤消。

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權(quán)：制度層面的考察

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在我國(guó)的政府架構(gòu)中，一直扮演著主要角色，并發(fā)揮著重要作用。1950年12月，中央人民政府政務(wù)院頒布了《鄉(xiāng)（行政村）人民代表會(huì)議組織通則》和《鄉(xiāng)（行政村）人民政府組織通則》，確認(rèn)鄉(xiāng)與行政村同為農(nóng)村基層政權(quán)組織。1954年《中華人民共和國(guó)憲法》和《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民委員會(huì)組織法》，規(guī)定縣以下農(nóng)村基層行政區(qū)劃為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)和鎮(zhèn)，撤消了行政村建制。隨著農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)發(fā)展，小區(qū)小鄉(xiāng)已不適應(yīng)形勢(shì)的發(fā)展，各地陸續(xù)進(jìn)行了鄉(xiāng)的調(diào)整工作。重新建立大鄉(xiāng)。到1957年底，全國(guó)合并設(shè)立的鄉(xiāng)為9.7萬(wàn)個(gè)。隨著人民公社化的發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府被人民公社所代替，人民公社不僅是經(jīng)濟(jì)組織，而且是政治組織。公社不僅管理經(jīng)濟(jì)事務(wù)，而且管理政治、社會(huì)事務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權(quán)在人民公社時(shí)期發(fā)展到極限。人民公社取消，重建鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有被賦予了大量事權(quán)。如我國(guó)1982年《憲法》規(guī)定，鄉(xiāng)政府的職能是“執(zhí)行本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算；管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)和財(cái)政、民政、公安、司法、計(jì)劃生育等行政工作?！痹?983年10月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于實(shí)行政社分開(kāi)建立鄉(xiāng)政府的通知》中規(guī)定，鄉(xiāng)人民政府建立后，要按照《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》的規(guī)定行使職權(quán)，領(lǐng)導(dǎo)本鄉(xiāng)的經(jīng)濟(jì)、文化和各項(xiàng)社會(huì)建設(shè)，做好公安，民政，司法、文教衛(wèi)生、計(jì)劃生育等工作。我國(guó)的《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》是關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的規(guī)定最為詳細(xì)的，經(jīng)過(guò)四次修正后的該法第六十一條規(guī)定，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府行使下列職權(quán)：

（一）執(zhí)行本級(jí)人民代表大會(huì)的決議和上級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的決定和命令，發(fā)布決定和命令；

（二）執(zhí)行本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算，管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)和財(cái)政、民政、公安、司法行政、計(jì)劃生育等行政工作；

（三）保護(hù)社會(huì)主義的全民所有的財(cái)產(chǎn)和勞動(dòng)群眾集體所有的財(cái)產(chǎn)，保護(hù)公民私人所有的合法財(cái)產(chǎn)，維護(hù)社會(huì)秩序，保障公民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和其他權(quán)利；

（四）保護(hù)各種經(jīng)濟(jì)組織的合法權(quán)益；

（五）保障少數(shù)民族的權(quán)利和尊重少數(shù)民族的風(fēng)俗習(xí)慣；

（六）保障憲法和法律賦予婦女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各項(xiàng)權(quán)利；

（七）辦理上級(jí)人民政府交辦的其他事項(xiàng)。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權(quán)：現(xiàn)實(shí)層面的考察。

在現(xiàn)實(shí)生活中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也確實(shí)存在著大量的事權(quán)。農(nóng)業(yè)稅免征后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)催糧、派款的任務(wù)大大減輕。但鄉(xiāng)村社會(huì)的許多公共事務(wù)還壓在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府頭上，根據(jù)筆者在山東部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調(diào)查，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部普遍感到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作千頭萬(wàn)緒，而且直接和村打交道，工作起來(lái)難度很大，對(duì)于上級(jí)的批示精神要領(lǐng)會(huì)，和村里交流起來(lái)還要有策略，上傳下達(dá)，農(nóng)村的工作不是想象的那么簡(jiǎn)單，做起來(lái)是大有文章的。并且鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作很瑣碎，因而鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部平時(shí)很忙，用他們自己的話(huà)說(shuō)就是“小空不少大空沒(méi)有”，而且遇到中心工作雙休日都不休息。像農(nóng)業(yè)普查，計(jì)劃生育等工作就需要抽大部分機(jī)關(guān)干部去做。鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)著扶持農(nóng)業(yè)、發(fā)展工業(yè)、山區(qū)小流域治理、遠(yuǎn)程建設(shè)、招商引資、培植壯大民營(yíng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)穩(wěn)定、推動(dòng)農(nóng)村基層政治活動(dòng)、完成義務(wù)教育、發(fā)展農(nóng)村社會(huì)保障事業(yè)、健全公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，等等好多的工作．

雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作任務(wù)繁重，但許多應(yīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)的工作還沒(méi)有承擔(dān)起來(lái)。一般來(lái)講，基層政府的基本職能就是提供地方公共產(chǎn)品，但恰恰是在這個(gè)方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往是“缺位”的。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，取消七站八所后，各地普遍設(shè)立了經(jīng)濟(jì)辦公室，負(fù)責(zé)農(nóng)村工作，但在很多地方卻沒(méi)有為農(nóng)民提供公共服務(wù)。如在河南省中牟縣白沙鎮(zhèn)，農(nóng)民反映多少年來(lái)都沒(méi)有人指導(dǎo)莊稼防病治病，農(nóng)機(jī)站撤消后，原有的農(nóng)技人員有的干個(gè)體，有的轉(zhuǎn)行了。農(nóng)民種田全靠老經(jīng)驗(yàn)，靠自己微薄的力量在田地里摸索。在他們最需要幫助的時(shí)候，他們的期待時(shí)常落空。在河南省中牟縣官渡鎮(zhèn)，農(nóng)業(yè)稅不收了，可一不收錢(qián)，鄉(xiāng)干部也不見(jiàn)了。從年頭到年尾，農(nóng)民就沒(méi)見(jiàn)過(guò)幾次鄉(xiāng)干部的影子。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的主要精力則忙于招商引資。[11]實(shí)際上，這種情況不僅僅是在河南，而全國(guó)農(nóng)村的很多地方都存在。這就說(shuō)明，農(nóng)業(yè)稅取消后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不是無(wú)事可干，而是有大量的事情可做。而這些該干的事情，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往沒(méi)有干好。從以上分析可以看出，無(wú)論是在制度層面還是在現(xiàn)實(shí)層面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都具有大量的事權(quán)，因而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的存在既具有合法性又具有合理性。

三 鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的路徑：由職能轉(zhuǎn)變到鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治

依據(jù)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事權(quán)的分析，根據(jù)我們確定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的原則，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有大量事權(quán)的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是不能取消的。那么鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)應(yīng)該如何改革呢？這需要我們既要考慮近期目標(biāo)，又要考慮長(zhǎng)遠(yuǎn)出路，既要考慮改革的必要性，又要考慮現(xiàn)實(shí)可能性，設(shè)計(jì)合理的改革路徑。從當(dāng)前看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革應(yīng)在合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，切實(shí)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能轉(zhuǎn)變。而從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，則應(yīng)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治。

（一）當(dāng)前目標(biāo)：職能轉(zhuǎn)變。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉(zhuǎn)變的方向應(yīng)該是為農(nóng)村和農(nóng)民提供更多的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。轉(zhuǎn)變職能的關(guān)鍵，首先，是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能由資源汲取型向資源支持型的轉(zhuǎn)變。[12]長(zhǎng)期以來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國(guó)家從鄉(xiāng)村社會(huì)汲取資源的工具，其主要職能就是“賦斂”。因而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革僅僅在機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)上做文章是不夠的，最關(guān)鍵和最核心的是從根本上改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的性質(zhì)、切實(shí)轉(zhuǎn)變它的職能。[13]實(shí)際上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的這種“賦斂”職能也是國(guó)家為了實(shí)現(xiàn)工業(yè)化而采取的一種制度安排。這種職能在人民公社時(shí)期表現(xiàn)尤為明顯。由于“路徑依賴(lài)”的影響，人民公社解體后，這種職能也沒(méi)有根本轉(zhuǎn)變。而現(xiàn)在這種職能轉(zhuǎn)變已經(jīng)具有了可能性。這是因?yàn)槲覀円呀?jīng)改變了重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，開(kāi)始實(shí)行全面統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的戰(zhàn)略，并且實(shí)行工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市反哺農(nóng)村的戰(zhàn)略。因而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以不再作為國(guó)家從農(nóng)村汲取資源的工具，而作為國(guó)家財(cái)政資金支持農(nóng)村的工具，從而實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能由資源汲取型向資源支持型的轉(zhuǎn)變。

其次，要轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)“政府企業(yè)家”職能。在財(cái)政壓力下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一般都成為了直接招商引資的“政府企業(yè)家”。這與十六大對(duì)政府職能應(yīng)為“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)”的要求是相悖的。因而，應(yīng)該重新定位鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的經(jīng)濟(jì)職能，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)由招商引資的直接經(jīng)濟(jì)主體，轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)活動(dòng)的宏觀調(diào)控者，為市場(chǎng)主體提供良好的發(fā)展環(huán)境。讓市場(chǎng)充分發(fā)揮在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。

再次，應(yīng)建立“雙向問(wèn)責(zé)制”。目前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)問(wèn)責(zé)是主要體現(xiàn)上級(jí)政府對(duì)基層政府約束和要求的“逆向問(wèn)責(zé)制”，[14]農(nóng)民難以參與這種問(wèn)責(zé)過(guò)程，從而農(nóng)民的利益訴求難以得到表達(dá)。實(shí)際上，在科層制政府體制中，這種自上而下的問(wèn)責(zé)方向是必然的，也是不可避免的，它能夠約束下級(jí)政府的行為，并對(duì)其形成激勵(lì)機(jī)制。但其缺陷是農(nóng)民成為了旁觀者。隨著政治管理由傳統(tǒng)的“統(tǒng)治”向“善治”的轉(zhuǎn)型，就需要我們建立自上而下與自下而上相結(jié)合的“雙向問(wèn)責(zé)制”。使農(nóng)民能夠約束鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為。同時(shí)，上級(jí)政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的考核要從以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為中心轉(zhuǎn)為以農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給為中心，只有如此，才能實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的轉(zhuǎn)變。

（二）長(zhǎng)遠(yuǎn)出路：鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治。

這是我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革所要實(shí)現(xiàn)的最終目標(biāo)?！班l(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革歸根到底還是要走民主自治的道路。不僅要實(shí)行村民自治制度，還要逐步創(chuàng)造條件把自治制度推進(jìn)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)?！盵15]鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治符合我國(guó)民主政治建設(shè)的趨勢(shì)和方向。我國(guó)民主政治建設(shè)的方向就是要擴(kuò)大基層民主的范圍，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治可以徹底實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變，并且可以減少政府的行政成本。但是，應(yīng)當(dāng)看到，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治在近期是有困難的。

首先，當(dāng)前最重要的任務(wù)就是在實(shí)踐中進(jìn)一步完善村民自治制度。自1984年我國(guó)農(nóng)村實(shí)行村民自治制度以來(lái)，村民自治取得了很大成績(jī)，但也存在著很多問(wèn)題，徐勇認(rèn)為“村民自治的發(fā)展實(shí)踐并不令人樂(lè)觀，在一些地方甚至相當(dāng)令人沮喪?！盵16]在村民自治都存在問(wèn)題的情況下，談何鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治？

其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治牽涉到我國(guó)政治體制的變動(dòng)、權(quán)力關(guān)系的調(diào)整和社會(huì)利益的分配，包括黨政關(guān)系、縣鄉(xiāng)關(guān)系、鄉(xiāng)村關(guān)系、部門(mén)關(guān)系等等各個(gè)方面。而且涉及憲法等法律的修改，文本的修改是容易的，但實(shí)踐層面的調(diào)整將是長(zhǎng)時(shí)期的。因而，筆者在此把鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的最終目標(biāo)。我們應(yīng)科學(xué)設(shè)計(jì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的方案，做到科學(xué)合理、現(xiàn)實(shí)可行。在美國(guó)，自治制度是其地方政府的核心，其地方政府的治理模式或許對(duì)我們會(huì)有一定的啟示。

四 財(cái)政體制改革：鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的保障

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府雖然具有大量事權(quán)，但其財(cái)權(quán)卻極為有限，事權(quán)與財(cái)權(quán)嚴(yán)重失衡。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府普遍面臨巨大的財(cái)政壓力。在面臨財(cái)政困境的情況下，如何生存就成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要首先解決的問(wèn)題。生存困擾的直接后果，“是基層組織將工作目標(biāo)轉(zhuǎn)向自身，組織行為嚴(yán)重扭曲。”[17]可以說(shuō)，財(cái)政壓力、生存困擾是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自利性不斷膨脹的根源，也是制約其職能轉(zhuǎn)變的根本。因而，要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變以及最終實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，最重要的就是改革財(cái)政體制，保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政收入，這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革能否實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵。

在美國(guó)，雖然地方政府用人不少，屬于吃飯財(cái)政，但完善的轉(zhuǎn)移支付制度保證了地方政府公共服務(wù)的供給。[18]對(duì)于我國(guó)大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來(lái)說(shuō)，通過(guò)稅收取得的財(cái)政收入是有限的。因而，轉(zhuǎn)移支付是保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政收入的主要手段。但我國(guó)自1994年以來(lái)實(shí)行的轉(zhuǎn)移支付制度還不盡合理，帶有明顯的過(guò)渡性質(zhì)，存在著一定缺陷。分稅制實(shí)施以來(lái)，中央政府逐步加大了向地方政府轉(zhuǎn)移支付的力度。但是，我國(guó)轉(zhuǎn)移支付總額的40%——50%至少起著逆向均等化效果，其原因是這些轉(zhuǎn)移支付并不按照均等化法則進(jìn)行分配，而是按照來(lái)源地進(jìn)行分配。轉(zhuǎn)移支付的主要部分由中央政府按照來(lái)源地規(guī)則分配給了東部地區(qū)，中部地區(qū)次之，而經(jīng)濟(jì)和財(cái)力最弱的西部地區(qū)最少。我國(guó)的轉(zhuǎn)移支付偏離了均等化的目標(biāo)。[19] 同時(shí)，總量過(guò)低的轉(zhuǎn)移支付也無(wú)法滿(mǎn)足實(shí)際需要。以山東省為例，據(jù)統(tǒng)計(jì)，從2002稅費(fèi)改革到2005年的3年間，山東省安排各級(jí)稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付110億元，僅2004年就安排轉(zhuǎn)移支付資金58.53億元，縣（市、區(qū)）均4181萬(wàn)元，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）均302萬(wàn)元。2004年全省用于村級(jí)的轉(zhuǎn)移支付資金達(dá)到7.72億元，占轉(zhuǎn)移支付資金總量的23.55%，村均補(bǔ)助9071元。盡管轉(zhuǎn)移支付力度較大，但“由于改革造成的減收超出了基層承受的能力，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)特別是以農(nóng)業(yè)為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，只能維持低水平運(yùn)轉(zhuǎn)，辦公運(yùn)轉(zhuǎn)、事業(yè)發(fā)展經(jīng)費(fèi)捉襟見(jiàn)肘。”[20] 針對(duì)這種狀況，中央政府應(yīng)將促進(jìn)公共產(chǎn)品供給的均等化作為轉(zhuǎn)移支付制度的優(yōu)先目標(biāo)。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的均等化目標(biāo)并非針對(duì)收入差距，而是針對(duì)各地區(qū)間財(cái)政能力和公共服務(wù)差距。中國(guó)各地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)差距在很大程度上與財(cái)政差距、特別是公共服務(wù)差距密切相關(guān)。農(nóng)村地區(qū)之所以發(fā)展緩慢很大程度上就在于政府未能向他們提供最低標(biāo)準(zhǔn)的公共產(chǎn)品。[21] 因此，我們應(yīng)進(jìn)一步規(guī)范轉(zhuǎn)移支付方式，加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的力度，建立規(guī)范、公平、高效的轉(zhuǎn)移支付制度。首先，中央財(cái)政應(yīng)按照存量適度調(diào)整、增量重點(diǎn)傾斜的原則，增加對(duì)農(nóng)村的投入。在此基礎(chǔ)上，完善省、市財(cái)政向下的轉(zhuǎn)移支付制度，與中央政府相比，省、市級(jí)財(cái)政向縣鄉(xiāng)政府的轉(zhuǎn)移支付力度明顯不足。其次，除專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付外，加大一般性轉(zhuǎn)移支付的力度，以一般性轉(zhuǎn)移支付彌補(bǔ)地方財(cái)政缺口。再次，根據(jù)各地區(qū)差異，進(jìn)行合理轉(zhuǎn)移，有效發(fā)揮公共財(cái)政所要求的調(diào)節(jié)地區(qū)財(cái)政差異的作用。對(duì)于東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，中央的轉(zhuǎn)移支付比重可以低一些，而對(duì)于中西部落后地區(qū)，則需要中央加大專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付比例，以確保農(nóng)村所需的基本公共產(chǎn)品的供給。最后，應(yīng)規(guī)范轉(zhuǎn)移支付資金的使用和管理，建立監(jiān)督機(jī)制，提高資金使用效率，改變長(zhǎng)期形成的只重投入，忽視績(jī)效的做法。

參考文獻(xiàn)：

[1]李昌平.我對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的一點(diǎn)意見(jiàn)[J].領(lǐng)導(dǎo)文萃,2005（3）.[2]吳理財(cái),朱紅萱.鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革：鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的所思所想[J].中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì),2005（11）.[3]徐勇.縣政、鄉(xiāng)派、村治：鄉(xiāng)村治理的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)換[J].江蘇社會(huì)科學(xué),2002（2）.[4]趙樹(shù)凱.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之命運(yùn)[J].中國(guó)發(fā)展觀察,2006（7）.[5][15]黨國(guó)英.鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的問(wèn)題與出路[J].小城鎮(zhèn)建設(shè),2006（3）.[6]于建嶸.鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治：根據(jù)與路徑[J].戰(zhàn)略與管理,2002（6）.[7][12]徐勇.在鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革中建立現(xiàn)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度[J].社會(huì)科學(xué),2006（7）.[8][18]高新軍.美國(guó)地方政府治理案例調(diào)查與制度研究[M].西安:西北大學(xué)出版社,2005.66—67,38.[9]魏婷婷,陳安來(lái).取消農(nóng)業(yè)稅對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的影響及對(duì)策研究[J].當(dāng)代經(jīng)理人,2006(6).[10]趙樹(shù)凱.體制折騰鄉(xiāng)鎮(zhèn) 鄉(xiāng)鎮(zhèn)糊弄體制[J].中國(guó)發(fā)展觀察,2005（11）.[11]給農(nóng)民辦事咋就這么難[N].經(jīng)濟(jì)參考報(bào),2007年4月20日第4版.[13]吳理財(cái).鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革可否跳出精簡(jiǎn)——膨脹的怪圈[J].貴州師范大學(xué)學(xué)報(bào),2006(6).[14]趙樹(shù)凱.鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革談何容易[J].中國(guó)發(fā)展觀察,2006（1）.[16]徐勇.村民自治的深化：權(quán)利保障與社區(qū)重建[J].學(xué)習(xí)與探索,2005（4）.[17]趙樹(shù)凱.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政困擾[J].領(lǐng)導(dǎo)文萃,2004（1）.[19][21]沙安文,喬寶云.政府間財(cái)政關(guān)系[M].北京:人民出版社,2006.115, 185,182.[20]尹慧敏.減免農(nóng)業(yè)稅后鄉(xiāng)村兩級(jí)運(yùn)轉(zhuǎn)問(wèn)題研究[J],東岳論叢,2006(2).本文發(fā)表于《鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)》2007年第8期

第五篇：鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革

根據(jù)省政府辦公廳《關(guān)于積極穩(wěn)妥地化解村級(jí)債務(wù)的意見(jiàn)》（皖政辦[2002]5號(hào)）和全省農(nóng)村稅費(fèi)改革電視電話(huà)會(huì)議精神，為確保省政府化解村級(jí)債務(wù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，做到任務(wù)落實(shí)，責(zé)任明確，卓有成效，現(xiàn)制定本實(shí)施方案。

一、認(rèn)真宣傳，廣泛動(dòng)員，切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)

村級(jí)債務(wù)是歷史形成和長(zhǎng)期積累下來(lái)的問(wèn)題，量大面廣，成因復(fù)雜，解決難度很大，工作上具有艱巨性、復(fù)雜性、長(zhǎng)期性，各地都要高度重視，要調(diào)動(dòng)一切積極因素，認(rèn)真宣傳、廣泛動(dòng)員，切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。

1、認(rèn)真做好化解村級(jí)債務(wù)的宣傳工作。

宣傳工作要貫穿于解決村級(jí)債務(wù)的全過(guò)程，突出重點(diǎn)，循序漸進(jìn)，逐步深入。市、縣宣傳部門(mén)要會(huì)同化解村級(jí)債務(wù)工作辦公室制定宣傳計(jì)劃和提綱，有組織、有計(jì)劃、有步驟地進(jìn)行廣泛宣傳。把握宣傳導(dǎo)向，根據(jù)不同階段工作的重點(diǎn)，相應(yīng)調(diào)整宣傳的內(nèi)容，緊緊服務(wù)于化解村級(jí)債務(wù)工作，注重宣傳效果。要把廣大農(nóng)民作為宣傳的主要對(duì)象，利用多種宣傳媒體，采取群眾喜聞樂(lè)見(jiàn)的方式，把解決村級(jí)債務(wù)的基本政策、主要措施和目標(biāo)要求，宣傳到每個(gè)農(nóng)戶(hù)，使解決村級(jí)債務(wù)的宣傳工作深入人心，家喻戶(hù)曉。通過(guò)宣傳，讓農(nóng)民群眾自覺(jué)地參與到化解村級(jí)債務(wù)的工作當(dāng)中去，調(diào)動(dòng)廣大群眾的積極性和主動(dòng)性。也要讓債權(quán)人懂得，這次化解村級(jí)債務(wù)是黨和政府在幫助他們解決難題，應(yīng)該切合實(shí)際的回收合法債權(quán)，主動(dòng)放棄不合理要求和違法利益，幫助村集體消化債務(wù)。

2、廣泛動(dòng)員，層層部署。省委、省政府已在全省農(nóng)村稅費(fèi)改革電視電話(huà)會(huì)議上對(duì)化解村級(jí)債務(wù)工作進(jìn)行了動(dòng)員和全面部署，各級(jí)要根據(jù)會(huì)議精神和文件的要求，結(jié)合實(shí)際進(jìn)行再動(dòng)員、再部署。要認(rèn)真組織廣大干部深入學(xué)習(xí)和領(lǐng)會(huì)化解村級(jí)債務(wù)的意義，通過(guò)全面動(dòng)員、部署和深入學(xué)習(xí)，充分調(diào)動(dòng)各級(jí)干部參與解決村級(jí)債務(wù)工作的積極性，形成全社會(huì)支持這項(xiàng)工作的良好氛圍。

3、切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。要切實(shí)把化解村級(jí)債務(wù)作為當(dāng)前和“十五”期間農(nóng)村工作的一項(xiàng)重要任務(wù)，擺上重要議事日程，黨政主要負(fù)責(zé)同志要親自抓、負(fù)總責(zé)，分管領(lǐng)導(dǎo)要具體抓，建立領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，把化解村級(jí)債務(wù)工作納入縣鄉(xiāng)干部的考核內(nèi)容，一級(jí)抓一級(jí)，層層抓落實(shí)。實(shí)行市、縣干部包村、包鄉(xiāng)、包片的制度，做到任務(wù)分解到人，責(zé)任明確到人。

縣（市、區(qū)）成立的化解村級(jí)債務(wù)辦公室要有農(nóng)業(yè)、財(cái)政、組織、紀(jì)檢、金融、稅務(wù)等部門(mén)參加。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)要以農(nóng)經(jīng)管理部門(mén)為主，抽調(diào)財(cái)政等部門(mén)的力量，組建成立辦公室，在當(dāng)?shù)攸h委、政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展工作。市一級(jí)是否成立辦公室，由各市根據(jù)情況自行決定。各級(jí)政府要撥付專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，保證化解村級(jí)債務(wù)辦公室工作的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

二、結(jié)合實(shí)際，制定方案，認(rèn)真組織實(shí)施

1、周密制定實(shí)施方案。由于自然條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，各地形成的村級(jí)債務(wù)規(guī)模、結(jié)構(gòu)和原因也不盡相同。因此，各級(jí)都要按照省政府辦公廳《關(guān)于積極穩(wěn)妥地化解村級(jí)債務(wù)的意見(jiàn)》和本實(shí)施方案精神，在認(rèn)真研究分析本地區(qū)村級(jí)債務(wù)現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，緊密聯(lián)系當(dāng)?shù)貙?shí)際，制定實(shí)施方案。方案內(nèi)容主要包括組織領(lǐng)導(dǎo)和辦事機(jī)構(gòu)，宣傳培訓(xùn)計(jì)劃，清理核實(shí)債務(wù)的方法、步驟和要求，村級(jí)債務(wù)的規(guī)模和構(gòu)成，化解債務(wù)的目標(biāo)、任務(wù)、原則和措施等。目標(biāo)任務(wù)要有綱性，要圍繞省政府提出的化債目標(biāo)進(jìn)行逐年分解，基本達(dá)到：2002年消化債務(wù)總額的30%，其中負(fù)債5萬(wàn)元以下的村基本實(shí)現(xiàn)零債務(wù)；2003年再消化村級(jí)債務(wù)總額的20%，其中負(fù)債5—10萬(wàn)元的村基本實(shí)現(xiàn)零債務(wù)；2004年和2005年重點(diǎn)解決負(fù)債10萬(wàn)元以上村的問(wèn)題，到2006年本地村級(jí)債務(wù)問(wèn)題基本得到解決。

2、嚴(yán)格方案審查制度。縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)都要制定化解村級(jí)債務(wù)的實(shí)施方案?？h級(jí)方案要在市有關(guān)部門(mén)指導(dǎo)下，由縣級(jí)黨委、政府組織有關(guān)部門(mén)制定，以黨委、政府名義報(bào)市人民政府審批，并報(bào)省農(nóng)委、省財(cái)政廳備案。鄉(xiāng)鎮(zhèn)方案要在縣級(jí)有關(guān)部門(mén)的指導(dǎo)下，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府組織有關(guān)部門(mén)制定，以黨委、政府名義報(bào)縣級(jí)政府審批。村級(jí)方案要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府和有關(guān)部門(mén)的指導(dǎo)下，由村黨支部和村委會(huì)主持制定，報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審批?？h、鄉(xiāng)兩級(jí)方案必須由黨政主要負(fù)責(zé)同志簽字后上報(bào)。方案制定、審批工作原則上在今年6月底前結(jié)束。方案審批后，隨即轉(zhuǎn)入化解村級(jí)債務(wù)的實(shí)施階段。

三、全面清理，認(rèn)真核實(shí)，準(zhǔn)確明晰債務(wù)主體

清理核實(shí)村級(jí)債權(quán)債務(wù)工作是解決村級(jí)債務(wù)的一項(xiàng)至關(guān)重要的基礎(chǔ)性工作，這項(xiàng)工作搞好了，不僅會(huì)為化解工作理清思路，還可以通過(guò)對(duì)村級(jí)債權(quán)債務(wù)的清理核實(shí)，直接解決村級(jí)的一些不實(shí)債務(wù)，收到邊清理、邊化解的效果。債務(wù)的清理必須扎扎實(shí)實(shí)地集中人力、集中時(shí)間、集中精力。整個(gè)清理核實(shí)工作由縣級(jí)黨委、政府統(tǒng)一組織。

1、清理核實(shí)要把村級(jí)自查與縣鄉(xiāng)督查結(jié)合起來(lái)。每個(gè)村都要成立由村二委主要負(fù)責(zé)人、村會(huì)計(jì)和群眾推薦的懂得財(cái)務(wù)的村民代表參加的自查工作小組，根據(jù)村級(jí)規(guī)?？纱_定5—7人參加。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府和有關(guān)部門(mén)要加強(qiáng)檢查、督促和指導(dǎo)，參與村級(jí)自查工作的全過(guò)程。清理核實(shí)村級(jí)債權(quán)債務(wù)工作也可以由縣級(jí)農(nóng)業(yè)、財(cái)政、組織、宣傳、紀(jì)檢監(jiān)察、法院、檢察、審計(jì)、人事、金融等部門(mén)抽調(diào)精干人員，會(huì)同鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府和有關(guān)部門(mén)，組成村級(jí)債權(quán)債務(wù)清理核實(shí)工作組，開(kāi)展駐鄉(xiāng)進(jìn)村的村級(jí)債權(quán)債務(wù)清理核實(shí)，集中用2個(gè)月左右的時(shí)間，完成村級(jí)債權(quán)債務(wù)清理核實(shí)工作。

2、清理核實(shí)工作要與化解村級(jí)債務(wù)工作結(jié)合起來(lái)。清理中，既要落實(shí)債務(wù)，又要回收債權(quán)，既要清理帳務(wù)，又要登記評(píng)估資產(chǎn)。凡發(fā)現(xiàn)不實(shí)的或已歸還的債務(wù)要從村債務(wù)總額中剔除；凡債權(quán)能夠沖抵債務(wù)的，要完善手續(xù)，及時(shí)充抵；對(duì)可以變現(xiàn)的集體資產(chǎn)，要集中討論研究，提出處理意見(jiàn)；對(duì)不屬于村級(jí)的債務(wù)，要完全予以剝離；對(duì)債權(quán)單位或個(gè)人已撤銷(xiāo)或者主動(dòng)放棄追債要求的，要按規(guī)定程序予以核銷(xiāo)。

3、清理核實(shí)工作要與鞏固化解債務(wù)成果結(jié)合起來(lái)。清理中，既要逐項(xiàng)登記每一筆村里的債權(quán)債務(wù)，又要針對(duì)村級(jí)集體資產(chǎn)管理中的薄弱環(huán)節(jié)，幫助鄉(xiāng)村基層建立和完善相關(guān)財(cái)務(wù)、資產(chǎn)管理制度，建立資產(chǎn)管理檔案，建立有效的防止新增不良債務(wù)的機(jī)制，教育和引導(dǎo)鄉(xiāng)村基層干部群眾，增強(qiáng)大局觀念、集體觀念，維護(hù)農(nóng)村基層政權(quán)，從思想上、制度上切實(shí)加強(qiáng)集體資產(chǎn)和財(cái)務(wù)管理，不斷鞏固化解債務(wù)的成果。

4、清理核實(shí)工作要與尋求解決村級(jí)債務(wù)的有效措施結(jié)合起來(lái)。清理工作是一項(xiàng)最直接、最具體的化解村級(jí)債務(wù)的基礎(chǔ)工作，通過(guò)清理，可以更清楚地掌握和了解債務(wù)的結(jié)構(gòu)和成因，更容易找到解決村級(jí)債務(wù)的措施和辦法。要在清理中不斷總結(jié)、研究化解村級(jí)債務(wù)的好方法，并加以推廣和應(yīng)用，務(wù)求這項(xiàng)工作取得更加實(shí)際的效果。

5、清理核實(shí)的范圍和時(shí)間界限。清理核實(shí)的范圍是村級(jí)組織（包括村民組）所有的債權(quán)債務(wù)。清理核實(shí)的時(shí)間界限是2001年12月31日以前所發(fā)生的村級(jí)債權(quán)債務(wù)。

6、清理核實(shí)的方法和步驟。清理核實(shí)工作中，要講求工作方法，充分尊重群眾意愿，注意保護(hù)和調(diào)動(dòng)基層干部積極性，妥善處理清理核實(shí)中出現(xiàn)的矛盾和問(wèn)題，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。具體方法和步驟是：

①培訓(xùn)清理核實(shí)工作組人員。要對(duì)工作組人員進(jìn)行基本政策、業(yè)務(wù)知識(shí)、工作方法等短期培訓(xùn)，迅速提高他們的工作能力和業(yè)務(wù)水平。

②進(jìn)行村級(jí)債權(quán)債務(wù)清理核實(shí)登記。統(tǒng)計(jì)表由省里統(tǒng)一制定下發(fā)，其內(nèi)容主要有：債權(quán)部分，債務(wù)部分，用途和數(shù)額，債權(quán)人，債務(wù)人，債務(wù)本金、利息和利率等。（統(tǒng)計(jì)表樣式附后）

③形成村級(jí)債權(quán)債務(wù)清理核實(shí)情況報(bào)告制。每個(gè)工作組清理核實(shí)工作結(jié)束后，要以村為單位形成專(zhuān)門(mén)報(bào)告。報(bào)告內(nèi)容包括村級(jí)債權(quán)債務(wù)的基本情況；債務(wù)的構(gòu)成和主要原因；解決村級(jí)債務(wù)的初步意見(jiàn)；存在問(wèn)題和建議。報(bào)告和統(tǒng)計(jì)表一并以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位匯總上報(bào)縣（市）化解村級(jí)債務(wù)工作辦公室。各市要將所在縣（市）清理核實(shí)村級(jí)債權(quán)債務(wù)的情況報(bào)告和匯總后的統(tǒng)計(jì)表，于2002年10月20日前報(bào)省農(nóng)委、省財(cái)政廳備案。各地的報(bào)告和匯總表，需經(jīng)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)簽字后正式行文上報(bào)。

四、突出重點(diǎn)，勇于創(chuàng)新，積極穩(wěn)妥處理村級(jí)債務(wù)

各地要按照省政府辦公廳《關(guān)于積極穩(wěn)妥地化解村級(jí)債務(wù)的意見(jiàn)》總體指導(dǎo)思想、目標(biāo)任務(wù)、基本原則和化解措施等要求，因地制宜，突出重點(diǎn)，開(kāi)拓思路，勇于創(chuàng)新，積極有效地解決村級(jí)債務(wù)問(wèn)題。

1、充分調(diào)動(dòng)和發(fā)揮各級(jí)干部以及農(nóng)民群眾參與村級(jí)化債工作的積極性。各地都要注重引導(dǎo)、調(diào)動(dòng)和保護(hù)好農(nóng)民群眾參與村級(jí)債務(wù)化解工作的積極性、主動(dòng)性，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民群眾的宣傳教育，用示范、引導(dǎo)的辦法，向群眾講清化解村級(jí)債務(wù)的道理。增強(qiáng)農(nóng)民依法納稅意識(shí)和履行應(yīng)盡義務(wù)的自覺(jué)性，主動(dòng)交納合理尾欠，積極配合鄉(xiāng)村干部做好債權(quán)債務(wù)臵換、合理清理尾欠償債等化解工作。黨員、干部要發(fā)揮帶頭作用，積極做好村級(jí)債務(wù)化解工作，及時(shí)還清借款、尾欠；黨員、干部是債權(quán)人的，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)及所屬單位工作人員，要主動(dòng)提出降息或在原則范圍內(nèi)妥善解決的積極意見(jiàn)。村黨支部、村委會(huì)是這項(xiàng)工作的具體組織者，各級(jí)黨委、政府不能替代，村級(jí)組織要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮村級(jí)組織作用，實(shí)行民主、公開(kāi)的辦法，重大問(wèn)題要提請(qǐng)村民會(huì)議或村民代表會(huì)議討論決定，及時(shí)報(bào)告?zhèn)鶆?wù)化解進(jìn)展情況。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府是解決村級(jí)債務(wù)的第一責(zé)任人，要集中一段時(shí)間積極幫助、支持、指導(dǎo)村級(jí)債務(wù)化解工作，及時(shí)明確可予掛帳、劃轉(zhuǎn)和豁免的村級(jí)債務(wù)，同時(shí)研究多渠道解決的辦法，采取配套措施全面推進(jìn)，如切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)稅收附加、財(cái)政性村級(jí)補(bǔ)助資金和其他村級(jí)資金的管理，做到不擠占、不挪用、不截留；因地制宜制定并村規(guī)劃，減少村、組干部人數(shù)；采取由鄉(xiāng)鎮(zhèn)派駐村干部、減少村級(jí)非生產(chǎn)性開(kāi)支等辦法，最大限度地節(jié)約支出。

縣級(jí)黨委、政府是做好村級(jí)債務(wù)化解工作的關(guān)鍵，黨政主要領(lǐng)導(dǎo)要親自過(guò)問(wèn)，不斷增強(qiáng)村級(jí)債務(wù)化解工作的責(zé)任心和自覺(jué)性，經(jīng)常深入基層，調(diào)查研究，采取有效措施，切實(shí)解決實(shí)際工作中存在的問(wèn)題。對(duì)問(wèn)題突出的，要派得力干部下去指導(dǎo)開(kāi)展工作。各市黨委、政府和有關(guān)部門(mén)，要高度重視村級(jí)債務(wù)化解工作，加強(qiáng)培訓(xùn)指導(dǎo)，開(kāi)展檢查督促。對(duì)貧困村和債務(wù)規(guī)模較大的困難村，市委、市政府要組織有關(guān)部門(mén)和單位，采取對(duì)口支援、扶持等措施，幫助解決村級(jí)債務(wù)負(fù)擔(dān)過(guò)重問(wèn)題。

2、聯(lián)系實(shí)際，把握重點(diǎn)。結(jié)合《意見(jiàn)》提出的化解措施，在全面清理核實(shí)債權(quán)債務(wù)的基礎(chǔ)上，首先對(duì)有條件、有能力化解的部分債務(wù)進(jìn)行突破，掌握方法，積累經(jīng)驗(yàn)，增強(qiáng)化解村級(jí)債務(wù)的信心和決心，進(jìn)一步理清本地區(qū)化解村級(jí)債務(wù)的重點(diǎn)措施。解決村級(jí)債務(wù)問(wèn)題，一定要與當(dāng)?shù)氐淖匀粭l件、集體收入和資產(chǎn)狀況、債權(quán)等結(jié)合起來(lái)，認(rèn)真調(diào)查研究，深入細(xì)致地分析化解方案，哪種措施適合本地區(qū)村級(jí)債務(wù)化解的，就采取哪種措施，哪種辦法得到基層干部和群眾認(rèn)可的，就采取哪種辦法，不要照搬照套，搞一個(gè)模式。在化解村級(jí)債務(wù)工作中，既要科學(xué)借鑒其他一些地方好的做法和經(jīng)驗(yàn)，又要結(jié)合本地特點(diǎn)，大膽創(chuàng)新，尋求更加有效的解決措施，逐步推廣。既要堅(jiān)持先還本、后付息，先個(gè)人、后單位，先群眾、后干部，先借款、后一般往來(lái)款的原則，又要結(jié)合實(shí)際，制定鼓勵(lì)和激勵(lì)措施，對(duì)債權(quán)人自愿放棄借款利息的、債權(quán)債務(wù)抵沖銷(xiāo)債的等，要優(yōu)先償還。

3、因地制宜制定化解村級(jí)債務(wù)的措施。

清欠、回收債權(quán)。清欠、回收債權(quán)是解決村級(jí)債務(wù)的一個(gè)重要途徑，但政策性強(qiáng)，各地一定要謹(jǐn)慎操作，切不可一刀切，搞強(qiáng)迫命令。對(duì)村集體一時(shí)難以?xún)斶€的債務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)要幫助其研究提出切實(shí)可行的解決辦法，逐步償還，決不能因收欠影響農(nóng)戶(hù)的正常生活和生產(chǎn)，確保農(nóng)村經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與發(fā)展的大局。對(duì)農(nóng)戶(hù)尾欠清理，要嚴(yán)格依照政策和法律穩(wěn)妥進(jìn)行，嚴(yán)格區(qū)分哪些尾欠符合政策規(guī)定，是合理的；哪些尾欠不符合政策，是不合理的。對(duì)合理尾欠，也要區(qū)別情況，充分考慮尾欠戶(hù)承受能力，困難的，通過(guò)村民會(huì)議或村民代表會(huì)議予以減免、掛帳；數(shù)額大的，簽訂分期償還協(xié)議；有能力不履行義務(wù)的，要嚴(yán)格按照法律程序予以清欠。對(duì)過(guò)去生產(chǎn)隊(duì)、生產(chǎn)大隊(duì)遺留的社員超支款，無(wú)論帳內(nèi)帳外的，一律予以豁免。對(duì)公安部門(mén)已經(jīng)確認(rèn)死亡，或法律規(guī)定可以認(rèn)定為死亡的農(nóng)戶(hù)尾欠和債務(wù)予以核銷(xiāo)，對(duì)三代已不居住、生活、生產(chǎn)在行政村內(nèi)，也不在行政村所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)戶(hù)，其尾欠和債務(wù)予以核銷(xiāo)。農(nóng)戶(hù)所欠的經(jīng)營(yíng)性債務(wù)不在此核銷(xiāo)范圍。對(duì)鄉(xiāng)村干部挪用、占用的款物，要嚴(yán)肅紀(jì)律，限期追回，并承擔(dān)同期銀行的貸款利息。

債權(quán)債務(wù)抵沖銷(xiāo)債。對(duì)村內(nèi)債務(wù)實(shí)行債權(quán)債務(wù)抵沖。對(duì)村欠農(nóng)戶(hù)款，農(nóng)戶(hù)欠村款，只要雙方當(dāng)事人同意，提倡到村委會(huì)辦理臵換手續(xù)，重新立據(jù)。干部、黨員帶頭，自找對(duì)象，相互抵沖。

盤(pán)活存量資產(chǎn)。主要是對(duì)“四荒”資源、集體擁有的四旁植樹(shù)和閑臵廠(chǎng)房、機(jī)電設(shè)備以及機(jī)井、小型灌溉設(shè)施、塘堰、樹(shù)宕、村集體所有的活立木、機(jī)動(dòng)地租賃收入、多余公房、閑臵的村辦學(xué)校等，在核實(shí)存量的基礎(chǔ)上，經(jīng)村民代表會(huì)議討論，定出標(biāo)的，以公開(kāi)方式拍賣(mài)、招租、承包等收取的現(xiàn)金用于還債。以村名義為企業(yè)借（貸）款形成的債務(wù)要區(qū)別處臵，對(duì)關(guān)停企業(yè)的資產(chǎn)，可采用出租、拍賣(mài)、轉(zhuǎn)讓的方式，用于抵債；對(duì)仍在經(jīng)營(yíng)的企業(yè)，結(jié)合企業(yè)改制，經(jīng)債權(quán)人同意，可變債權(quán)為股權(quán)。在出租、拍賣(mài)、轉(zhuǎn)讓關(guān)停企業(yè)資產(chǎn)前，應(yīng)當(dāng)做好企業(yè)資產(chǎn)的評(píng)估和權(quán)屬界定工作。集體資產(chǎn)評(píng)估結(jié)果應(yīng)當(dāng)按照權(quán)屬關(guān)系經(jīng)成員大會(huì)或者成員代表大會(huì)確認(rèn)，縣級(jí)人民政府農(nóng)業(yè)部門(mén)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)村集體資產(chǎn)評(píng)估工作的監(jiān)督管理。

調(diào)息、降息。對(duì)過(guò)去村民間高息借款，在協(xié)商的基礎(chǔ)上，從借款之日起，按照金融部門(mén)規(guī)定的同期同檔貸款利率計(jì)算，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站確認(rèn)，統(tǒng)一換據(jù)清算，已經(jīng)付息的高出部分，用于沖抵本金。

建立村級(jí)債務(wù)化解基金。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位建立村級(jí)債務(wù)化解基金，用于村級(jí)債務(wù)的化解?；饋?lái)源可從以下渠道籌集：村集體收入提取，違紀(jì)、違規(guī)資金，各種扶持資金等?；鹩舌l(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站管理，分村建立專(zhuān)戶(hù)，制定嚴(yán)格的管理辦法，確保專(zhuān)項(xiàng)用于村級(jí)債務(wù)化解。

五、部門(mén)協(xié)作，整體推進(jìn)，確?；獯寮?jí)債務(wù)工作取得階段性成效

化解村級(jí)債務(wù)工作是在農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)進(jìn)入關(guān)鍵階段，在當(dāng)前農(nóng)業(yè)效益不高、農(nóng)民增收困難的形勢(shì)下進(jìn)行的。因此，這項(xiàng)工作必須在各級(jí)黨委、政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，切實(shí)加強(qiáng)部門(mén)的配合、協(xié)作，各有關(guān)部門(mén)要像抓農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作一樣，支持、協(xié)助化解村級(jí)債務(wù)工作，從大局和全局利益出發(fā)，積極參與村級(jí)債務(wù)化解工作，為化債工作在政策、資金、措施等方面提供支持。各級(jí)政府在財(cái)力允許的條件下，積極拿出資金支持村級(jí)債務(wù)化解。

六、加強(qiáng)監(jiān)督檢查，認(rèn)真做好總結(jié)驗(yàn)收工作

1、切實(shí)加強(qiáng)經(jīng)常性的監(jiān)督檢查。為確?；獯寮?jí)債務(wù)工作取得明顯成效，各地都要加大監(jiān)督檢查力度，充分發(fā)揮人大、政協(xié)的監(jiān)督作用，有組織、有重點(diǎn)地開(kāi)展化債工作的監(jiān)督檢查；宣傳部門(mén)要加大輿論監(jiān)督力度，積極總結(jié)宣傳正面典型，對(duì)行動(dòng)遲緩、措施不力的要公開(kāi)曝光；充分發(fā)揮群眾參與監(jiān)督的作用，設(shè)立舉報(bào)箱、舉報(bào)電話(huà)，對(duì)群眾反映的問(wèn)題，要及時(shí)研究處理；各級(jí)黨委、政府要加強(qiáng)經(jīng)常性的監(jiān)督檢查，抽調(diào)精干人員，組成督查組，對(duì)化解村級(jí)債務(wù)階段性工作進(jìn)行監(jiān)督檢查；各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察、組織、人事等部門(mén)要加強(qiáng)違規(guī)違紀(jì)行為的處理力度，確保政令暢通。

2、建立定期報(bào)告制度。各級(jí)都要建立定時(shí)報(bào)告制度，掌握、解決村級(jí)債務(wù)工作進(jìn)度，督促各地階段性化債目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。每季度，各市化債工作進(jìn)展情況要及時(shí)向省農(nóng)委、省財(cái)政廳報(bào)告。

3、及時(shí)總結(jié)驗(yàn)收。每年年底前后，各市、縣都要部署開(kāi)展檢查驗(yàn)收工作，檢查驗(yàn)收工作結(jié)束后，進(jìn)行通報(bào)，好的給予表彰、獎(jiǎng)勵(lì)；動(dòng)作遲緩、措施不力的，通報(bào)批評(píng)。

縣控制和化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)工作實(shí)施方案

為進(jìn)一步加強(qiáng)我縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)管理，防范和化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，根據(jù)《xx省人民政府關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的通知》（x政發(fā)?20**?5號(hào)）和《x省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)浙江省地方政府性債務(wù)管理實(shí)施暫行辦法的通知》（x政辦發(fā)?20**?6號(hào)）精神，結(jié)合我縣實(shí)際，特制定本方案。

一、指導(dǎo)思想和工作目標(biāo)

指導(dǎo)思想：以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，認(rèn)真貫徹落實(shí)全國(guó)、全省農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作會(huì)議精神，按照“制止新債、摸清底數(shù)、分類(lèi)處理、逐步化解”的辦法，堅(jiān)決制止新債發(fā)生，努力化解舊的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)，切實(shí)提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的保障能力，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展。

工作目標(biāo)：鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的控制和化解工作，主要通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的增收節(jié)支和縣財(cái)政的補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)等措施，徹底化解20**年底前的政府運(yùn)轉(zhuǎn)赤字，嚴(yán)格控制其他政府性債務(wù)發(fā)生。

二、徹底化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運(yùn)轉(zhuǎn)性債務(wù)，實(shí)現(xiàn)年內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運(yùn)轉(zhuǎn) “零赤字”

各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要按照實(shí)事求是、分清責(zé)任、分類(lèi)處理的原則，制訂債務(wù)化解計(jì)劃，集中時(shí)間，積極穩(wěn)妥地化解現(xiàn)有政府運(yùn)轉(zhuǎn)債務(wù)，實(shí)現(xiàn)全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運(yùn)轉(zhuǎn)“零赤字”?？h政府將根據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的債務(wù)化解情況采取“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”方式給予一定扶持。具體措施：一是各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)“暫存款”掛賬情況進(jìn)行全面清理，統(tǒng)籌可用資金，沖減政府運(yùn)轉(zhuǎn)“赤字”；二是積極籌措資金化解政府運(yùn)轉(zhuǎn)性債務(wù)；三是對(duì)化解有困難的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，縣財(cái)政先予以暫借資金，用于償還政府運(yùn)轉(zhuǎn)性債務(wù)，然后從鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政超收分成獎(jiǎng)勵(lì)、土地整理等有關(guān)資金中分批扣回?？h政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)化解采取“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”政策。以20**年12月底縣財(cái)政局調(diào)查情況為依據(jù)，對(duì)于在今年10月底前全面化解政府運(yùn)轉(zhuǎn)性債務(wù)實(shí)現(xiàn)“零赤字”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，縣財(cái)政按化解數(shù)（剔除沖轉(zhuǎn)部分）給予50%的獎(jiǎng)勵(lì)，今年年內(nèi)全面化解的給予40%的獎(jiǎng)勵(lì)，獎(jiǎng)勵(lì)資金專(zhuān)項(xiàng)用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運(yùn)轉(zhuǎn)性債務(wù)及其他債務(wù)化解；對(duì)已無(wú)政府運(yùn)轉(zhuǎn)赤字的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，縣政府給予5萬(wàn)元的獎(jiǎng)勵(lì)，此獎(jiǎng)勵(lì)資金可用于發(fā)放干部年終結(jié)余獎(jiǎng)和彌補(bǔ)公用經(jīng)費(fèi)。

各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要認(rèn)真落實(shí)政府運(yùn)轉(zhuǎn)性債務(wù)化解工作，在今年10月底前全面消除政府運(yùn)轉(zhuǎn)赤字?？h財(cái)政借給的化債資金、“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”資金必須全額用于化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運(yùn)轉(zhuǎn)性債務(wù)和其他政府性債務(wù)。縣政府將組織監(jiān)察、審計(jì)、財(cái)政等部門(mén)對(duì)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運(yùn)轉(zhuǎn)性債務(wù)化解情況進(jìn)行檢查，對(duì)弄虛作假騙取財(cái)政資金的，除追回財(cái)政資金外，還要追究相關(guān)責(zé)任人和主要負(fù)責(zé)人的責(zé)任。

從20**年開(kāi)始，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得新增政府運(yùn)轉(zhuǎn)性債務(wù)，全面實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運(yùn)轉(zhuǎn)性債務(wù)“零赤字”。對(duì)控制不力，當(dāng)年有新增債務(wù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，一律不得發(fā)放年終節(jié)余獎(jiǎng)，各片區(qū)財(cái)務(wù)管理中心要加強(qiáng)監(jiān)督，嚴(yán)格把關(guān)。對(duì)當(dāng)年新增債務(wù)較大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)要追究工作責(zé)任。

三、規(guī)范管理，嚴(yán)格控制新的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)發(fā)生

按照公共財(cái)政管理的要求，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府性債務(wù)納入日?；?、制度化和規(guī)范化管理軌道，努力防范和控制新的不良債務(wù)。

（一）規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政財(cái)務(wù)管理，嚴(yán)格控制舉債行為

1、嚴(yán)格規(guī)范財(cái)政財(cái)務(wù)行為。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要嚴(yán)格執(zhí)行《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于堅(jiān)決制止發(fā)生新的鄉(xiāng)村債務(wù)有關(guān)問(wèn)題的通知》（國(guó)辦發(fā)?20**?39號(hào)）規(guī)定，堅(jiān)決糾正經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中各種不規(guī)范行為，從源頭上制止新的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)發(fā)生。一是不得以任何名義向金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)貸款彌補(bǔ)收支缺口；二是不得為企業(yè)貸款活動(dòng)提供擔(dān)保或抵押；三是不得大規(guī)模舉債興建工程；四是不得滯留、挪用支農(nóng)、扶貧以及對(duì)村級(jí)組織的補(bǔ)助等資金；五是不得舉債發(fā)放津貼、補(bǔ)貼及解決辦公經(jīng)費(fèi)不足；六是不得鋪張浪費(fèi)或隨意增加非經(jīng)常性支出。

2、嚴(yán)格執(zhí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)項(xiàng)目審批制度。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要認(rèn)真按照量力而行、勤儉辦事業(yè)的要求，適度控制建設(shè)規(guī)模，加強(qiáng)項(xiàng)目前期工作和項(xiàng)目建設(shè)管理，節(jié)約支出，防止發(fā)生過(guò)度的建設(shè)性債務(wù)?？h政府設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)項(xiàng)目管理領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，設(shè)在縣財(cái)政局，負(fù)責(zé)全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)項(xiàng)目的管理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)項(xiàng)目（包括金額在2萬(wàn)元以上的辦公樓修繕、大宗設(shè)備購(gòu)臵）立項(xiàng)、變更、調(diào)整，需經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府集體研究后，報(bào)縣政府鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)項(xiàng)目管理領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室審批。政府性建設(shè)投資審批部門(mén)必須嚴(yán)格把關(guān)，凡未經(jīng)縣領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室出具明確意見(jiàn)的，縣發(fā)改部門(mén)不得列入項(xiàng)目建設(shè)計(jì)劃，從而在源頭上控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)規(guī)模。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要在每月10日前向縣政府鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)項(xiàng)目管理領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室報(bào)送上月項(xiàng)目建設(shè)審批情況表，無(wú)新增項(xiàng)目的亦要“零報(bào)送”。www.004km.cn 凡違反上述規(guī)定發(fā)生新債的，一經(jīng)查實(shí)，按照“誰(shuí)決策、誰(shuí)負(fù)責(zé)，誰(shuí)簽字、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。

（二）清理各類(lèi)創(chuàng)建達(dá)標(biāo)項(xiàng)目

今后縣有關(guān)部門(mén)制訂的各類(lèi)創(chuàng)建達(dá)標(biāo)工程項(xiàng)目必須報(bào)經(jīng)縣政府統(tǒng)一平衡、批準(zhǔn)同意后方可下達(dá)，縣有關(guān)部門(mén)要認(rèn)真清理、整合對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各類(lèi)創(chuàng)建達(dá)標(biāo)項(xiàng)目，要根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的實(shí)際財(cái)力量力而行，嚴(yán)格控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)項(xiàng)目配套資金，切實(shí)減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的資金壓力。

四、健全制度，落實(shí)加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)管理的長(zhǎng)效機(jī)制

（一）建立政府性債務(wù)歸口管理制度。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)，在縣政府統(tǒng)籌安排下，由縣財(cái)政部門(mén)實(shí)行統(tǒng)一歸口管理，努力扭轉(zhuǎn)多頭舉債、權(quán)債不清、調(diào)控不力的局面?？h財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)政府性負(fù)債建設(shè)項(xiàng)目資金審核，承擔(dān)政府性債務(wù)監(jiān)督管理的具體職責(zé)。未經(jīng)縣財(cái)政部門(mén)審核同意的，主管部門(mén)不得批準(zhǔn)政府性負(fù)債建設(shè)項(xiàng)目。

（二）完善政府性債務(wù)償還機(jī)制。按照誰(shuí)舉債、誰(shuí)償還的原則，嚴(yán)格確定償債責(zé)任單位，確保落實(shí)償債資金來(lái)源，并按合同規(guī)定按期還本付息。沒(méi)有穩(wěn)定、可靠資金作還債保障的項(xiàng)目，不得負(fù)債建設(shè)。

（三）建立政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。建立政府性債務(wù)報(bào)告制度，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要對(duì)本級(jí)政府性債務(wù)進(jìn)行全面、分類(lèi)統(tǒng)計(jì)，定期編制報(bào)告，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要領(lǐng)導(dǎo)簽字后，報(bào)縣財(cái)政部門(mén)備案。建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)制度，以負(fù)債率（政府性債務(wù)余額與當(dāng)年生產(chǎn)總值的比例）、債務(wù)率（政府性債務(wù)余額與當(dāng)年可支配財(cái)力的比例）、償債率（當(dāng)年償還政府性債務(wù)本息額與當(dāng)年可支配財(cái)力的比例）等為重點(diǎn)，對(duì)政府性債務(wù)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和安全性進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和評(píng)估。其中，負(fù)債率不得超過(guò)10%，債務(wù)率不得超過(guò)100%，償債率不得超過(guò)15%。可支配財(cái)力是指本級(jí)政府剔除行政事業(yè)單位正常運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)外的預(yù)算內(nèi)外資金。已突破上述比例的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，要切實(shí)采取有效措施，努力把各項(xiàng)指標(biāo)降到限制水平以下。

（四）推行政府性債務(wù)管理工作責(zé)任制。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要把政府性債務(wù)管理工作擺在重要位臵，切實(shí)加強(qiáng)政府性債務(wù)管理工作。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要負(fù)責(zé)人是政府性債務(wù)管理工作的第一責(zé)任人，要切實(shí)履行職責(zé)，落實(shí)措施，嚴(yán)格管理。要將政府性債務(wù)情況納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)范圍，作為領(lǐng)導(dǎo)干部業(yè)績(jī)考核的一項(xiàng)重要指標(biāo)。對(duì)未按規(guī)定舉借債務(wù)、違規(guī)對(duì)外擔(dān)保、截留挪用債務(wù)資金、未按計(jì)劃償還債務(wù)的，要追究有關(guān)單位和人員的責(zé)任；對(duì)造成國(guó)家財(cái)產(chǎn)損失的，依法追究相關(guān)法律責(zé)任。

吳忠市區(qū)化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)實(shí)施方案

近年來(lái)，市區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重，至2005年7月鄉(xiāng)均負(fù)債達(dá)1400萬(wàn)元。這些負(fù)債長(zhǎng)期不能化解，已成為困擾市區(qū)農(nóng)村基層干部和制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要障礙。但由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)涉及面廣，形成原因復(fù)雜，解決的難度很大。為了鞏固農(nóng)村稅費(fèi)改革成果，防止農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，鞏固農(nóng)村基層政權(quán)，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，按照《自治區(qū)人民政府關(guān)于切實(shí)化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的若干意見(jiàn)》（寧政發(fā)?2006?74號(hào)）政策精神，現(xiàn)就市區(qū)切實(shí)化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)提出以下實(shí)施方案：

一、化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的指導(dǎo)思想、目標(biāo)任務(wù)和基本原則

（一）指導(dǎo)思想

堅(jiān)持以“三個(gè)代表”重要思想和十六屆五中全會(huì)精神為指導(dǎo)，認(rèn)真貫徹《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見(jiàn)》（中發(fā)?2006?1號(hào)）和《自治區(qū)黨委、人民政府關(guān)于推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)做好2006年農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作意見(jiàn)的通知》（寧黨發(fā)?2006?8號(hào)），按照“制止新債、摸清底數(shù)、明確責(zé)任、分類(lèi)處理、逐步化解”的要求，以鞏固農(nóng)村稅費(fèi)改革成果，強(qiáng)化農(nóng)村基層政權(quán)，保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定為宗旨，以深化改革、發(fā)展經(jīng)濟(jì)、強(qiáng)化監(jiān)管為途徑，運(yùn)用行政、經(jīng)濟(jì)和法律手段，采取多種形式和辦法，積極化解，穩(wěn)步推進(jìn)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。

（二）目標(biāo)任務(wù)

從2006年開(kāi)始，力爭(zhēng)用3－5年的時(shí)間將市區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)予以化解，每年化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)25％－30%，爭(zhēng)取2010年前實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。

（三）基本原則

1、堅(jiān)持以市區(qū)為主、市鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)的原則。市區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)都要切實(shí)承擔(dān)起責(zé)任，制定分階段化解的目標(biāo)，積極穩(wěn)妥地開(kāi)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)化解工作。

2、堅(jiān)持依法依規(guī)的原則。嚴(yán)格依法辦事，完善政策規(guī)定，規(guī)范操作行為，嚴(yán)肅工作紀(jì)律，嚴(yán)禁弄虛作假。

3、堅(jiān)持實(shí)事求是的原則。從市區(qū)實(shí)際出發(fā)，先易后難，先急后緩，循序漸進(jìn)，積極穩(wěn)妥加以推進(jìn)。堅(jiān)持依據(jù)賬齡先群眾后干部，先個(gè)人后單位，先還本后付息，嚴(yán)禁借新債還舊債。

4、堅(jiān)持公開(kāi)公正公平的原則。充分依靠群眾，發(fā)揚(yáng)民主，廣泛發(fā)動(dòng)群眾參與、監(jiān)督化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)工作。債務(wù)的清查、化解債務(wù)方案的制定、審核結(jié)果的確認(rèn)，都要經(jīng)相關(guān)各方認(rèn)可，結(jié)果要張榜公布，接受群眾監(jiān)督。

5、堅(jiān)持量力而行的原則。充分考慮農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)承受能力，杜絕強(qiáng)行逼債，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。落實(shí)債務(wù)主體，嚴(yán)禁把債務(wù)平攤到農(nóng)戶(hù)，防止把一些不合理的債務(wù)合法化。

二、化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的步驟

（一）成立組織，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)。市、鄉(xiāng)分別成立化解債務(wù)領(lǐng)導(dǎo)小組及辦事機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)制定政策、組織協(xié)調(diào)、日?；饧盃?zhēng)取資金等工作；化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的日常工作由市財(cái)政局和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）具體負(fù)責(zé)。

（二）制定方案，組織實(shí)施。按照自治區(qū)的規(guī)定，結(jié)合市區(qū)實(shí)際情況，制定化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的實(shí)施方案。內(nèi)容包括化解債務(wù)的目標(biāo)、任務(wù)、原則、步驟、措施、方法、組織、宣傳等。方案要一管5年，直至徹底化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)。

（三）清理核實(shí)，鎖定債務(wù)。在已有資料的基礎(chǔ)上，重新進(jìn)行檢查審計(jì)，摸清底數(shù)、事項(xiàng)、賬齡、性質(zhì)，對(duì)債務(wù)進(jìn)行認(rèn)真界定，以審計(jì)后的結(jié)論對(duì)債務(wù)進(jìn)行認(rèn)定，建立分鄉(xiāng)鎮(zhèn)、分債權(quán)人的債務(wù)數(shù)據(jù)庫(kù)。在清理界定的基礎(chǔ)上，做好鎖定債務(wù)工作。以鄉(xiāng)為單位張榜公示，并在媒體上發(fā)布公告，對(duì)公示后確認(rèn)無(wú)誤的實(shí)有債務(wù)逐項(xiàng)分類(lèi)進(jìn)行......四川省鄉(xiāng)村債務(wù)清理核實(shí)和審計(jì)鎖定工作實(shí)施方案

為深入推進(jìn)農(nóng)村綜合改革，進(jìn)一步貫徹落實(shí)中央擴(kuò)內(nèi)需、促增長(zhǎng)、保穩(wěn)定、重民生的要求，保證清理化解鄉(xiāng)村債務(wù)的連續(xù)性，維護(hù)農(nóng)村和諧穩(wěn)定和促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展，經(jīng)國(guó)務(wù)院同意，只化解農(nóng)村義務(wù)教育“普九”債務(wù)、未化解農(nóng)村義務(wù)教育其他（歷史性）債務(wù)的省份，要積極化解農(nóng)村義務(wù)教育其他債務(wù)，積極穩(wěn)妥推進(jìn)其他公益性鄉(xiāng)村債務(wù)清理化解試點(diǎn)工作。

根據(jù)《國(guó)務(wù)院農(nóng)村綜合改革工作小組關(guān)于進(jìn)一步作好清理化解農(nóng)村義務(wù)教育債務(wù)工作的意見(jiàn)》（國(guó)農(nóng)改[2009]20號(hào)）、《國(guó)務(wù)院農(nóng)村綜合改革工作小組關(guān)于開(kāi)展清理化解其他公益性鄉(xiāng)村債務(wù)工作的意見(jiàn)》（國(guó)農(nóng)改[2009]21號(hào)）文件要求和省政府領(lǐng)導(dǎo)關(guān)于化解鄉(xiāng)村債務(wù)工作的指示精神，進(jìn)行債務(wù)清理核實(shí)和審計(jì)認(rèn)定是償還債務(wù)的基礎(chǔ)和前提，只有完成債務(wù)清理核實(shí)和審計(jì)認(rèn)定程序后，才能進(jìn)入債務(wù)償還程序。因此，化解鄉(xiāng)村債務(wù)必須堅(jiān)持先清理后化解的基本原則，確保清理核實(shí)和審計(jì)鎖定債務(wù)真實(shí)、準(zhǔn)確、完整，制定本實(shí)施方案。

一、債務(wù)清理核實(shí)和審計(jì)鎖定范圍

這次全面清理核實(shí)和審計(jì)鎖定鄉(xiāng)村債務(wù)范圍包括：2005年12月31前農(nóng)村義務(wù)教育其他債務(wù)，除農(nóng)村義務(wù)教育債務(wù)以外的基層政權(quán)機(jī)構(gòu)場(chǎng)所建設(shè)債務(wù)、農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)債務(wù)、鄉(xiāng)村墊交稅費(fèi)債務(wù)等其他公益性鄉(xiāng)村債務(wù)。農(nóng)村義務(wù)教育其他債務(wù)是指2005年12月31日前，除已化解的“普九”債務(wù)外，地處市政府所在市轄區(qū)的街道以外的小學(xué)和初中教育階段的公辦學(xué)校，為發(fā)展農(nóng)村義務(wù)教育而發(fā)生的用于教學(xué)及輔助用房、學(xué)生生活用房、校園維修建設(shè)、教學(xué)儀器設(shè)備購(gòu)臵等與學(xué)校建設(shè)維護(hù)直接相關(guān)的債務(wù)；基層政權(quán)機(jī)構(gòu)場(chǎng)所建設(shè)債務(wù)是為保障鄉(xiāng)村正常運(yùn)轉(zhuǎn)辦公場(chǎng)所建設(shè)形成的債務(wù)；農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)債務(wù)是鄉(xiāng)村為解決突出民生問(wèn)題、加強(qiáng)社會(huì)治安管理、應(yīng)對(duì)突發(fā)事件等形成的債務(wù)；鄉(xiāng)村墊交稅費(fèi)債務(wù)是農(nóng)業(yè)稅未取消前，鄉(xiāng)村干部為完成上級(jí)下達(dá)稅費(fèi)收繳任務(wù)，應(yīng)對(duì)干部考核，替村民墊交農(nóng)業(yè)稅費(fèi)形成的“上清下不清”債務(wù)。

二、債務(wù)清理核實(shí)和審計(jì)鎖定的基本要求

扎實(shí)做好農(nóng)村義務(wù)教育其他債務(wù)、其他公益性鄉(xiāng)村債務(wù)的清理核實(shí)和審計(jì)鎖定工作，是做好債務(wù)償還工作的基礎(chǔ)和前提，只有擠掉債務(wù)“水分”，才能確保償債工作健康有序進(jìn)行。對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育其他債務(wù)各地要按照國(guó)辦發(fā)[2007]70號(hào)和《國(guó)務(wù)院農(nóng)村綜合改革工作小組關(guān)于做好清理化解農(nóng)村義務(wù)教育“普九”債務(wù)試點(diǎn)工作的通知》(國(guó)農(nóng)改[2008]3號(hào))規(guī)定的程序和要求，認(rèn)真摸清債務(wù)底數(shù)。對(duì)其他公益性鄉(xiāng)村債務(wù)要區(qū)分性質(zhì)，分類(lèi)處理。屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府性債務(wù)的，要在地方政府性債務(wù)報(bào)表的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步清理核實(shí)底數(shù)，納入地方政府性債務(wù)框架統(tǒng)一管理；屬于村級(jí)集體組織債務(wù)的，應(yīng)充分發(fā)揮村民的監(jiān)督管理作用，實(shí)行民主評(píng)議、張榜公示、村民認(rèn)可，由村級(jí)組織負(fù)責(zé)管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理。

縣級(jí)人民政府要統(tǒng)一組織相關(guān)部門(mén)，逐筆清理核實(shí)，嚴(yán)格審計(jì)，剔除虛假、無(wú)效、違規(guī)債務(wù)，鎖定債務(wù)數(shù)額。要加強(qiáng)監(jiān)督，切實(shí)做到程序、過(guò)程和結(jié)果公開(kāi)，確保債務(wù)數(shù)據(jù)的真實(shí)性、完整性和準(zhǔn)確性，并按舉債主體、債務(wù)來(lái)源、債務(wù)用途分類(lèi)管理。省級(jí)有關(guān)部門(mén)主要做好對(duì)各縣(市、區(qū))債務(wù)數(shù)據(jù)的審核，組織力量進(jìn)行重點(diǎn)抽查、復(fù)核、匯總，報(bào)省人民政府對(duì)縣級(jí)上報(bào)的鄉(xiāng)村債務(wù)真實(shí)性和合法性進(jìn)行審核確認(rèn)。

三、債務(wù)清理核實(shí)和審計(jì)鎖定工作的組織實(shí)施

為切實(shí)完成好國(guó)務(wù)院農(nóng)村綜合改革工作小組提出的有關(guān)化債工作任務(wù)，我省清理核實(shí)和審計(jì)鎖定工作由省綜改辦牽頭，部署各縣（市、區(qū)）政府對(duì)債務(wù)進(jìn)行清理核實(shí)和審計(jì)鎖定?？h級(jí)政府要組織審計(jì)、財(cái)政、教育、農(nóng)業(yè)、監(jiān)察等部門(mén)對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育其他債務(wù)和其他公益性鄉(xiāng)村債務(wù)進(jìn)行逐項(xiàng)、逐筆清理核實(shí)，切實(shí)把債務(wù)落實(shí)到債權(quán)人，不得遺漏。各項(xiàng)債務(wù)要在一定范圍內(nèi)進(jìn)行公示，接受社會(huì)監(jiān)督，剔除不實(shí)債務(wù)。在此基礎(chǔ)上，建立債務(wù)臺(tái)賬和數(shù)據(jù)庫(kù)，并及時(shí)分別將農(nóng)村義務(wù)教育其他債務(wù)和其他公益性鄉(xiāng)村債務(wù)分鄉(xiāng)村兩級(jí)按債務(wù)單位匯總上報(bào)（見(jiàn)附表）。其中擴(kuò)權(quán)試點(diǎn)縣（市）直接上報(bào)省審計(jì)廳、省綜改辦、省財(cái)政廳，其他縣（市）通過(guò)市（州）匯總并附分縣情況上報(bào)省審計(jì)廳、省綜改辦、省財(cái)政廳。全省債務(wù)清理核實(shí)和審計(jì)鎖定工作，在縣級(jí)政府組織清理核實(shí)和審計(jì)鎖定基礎(chǔ)上，由省審計(jì)廳牽頭組織重點(diǎn)抽查復(fù)核匯總，結(jié)果報(bào)省政府確認(rèn)。各縣（市）清理核實(shí)和審計(jì)鎖定的債務(wù)情況，經(jīng)省級(jí)重點(diǎn)抽查復(fù)核匯總并報(bào)省政府確認(rèn)后，逐筆、逐項(xiàng)錄入國(guó)務(wù)院農(nóng)村綜合改革工作小組辦公室統(tǒng)一設(shè)臵的鄉(xiāng)村債務(wù)監(jiān)管系統(tǒng)。其中農(nóng)村義務(wù)教育其他債務(wù)錄入“農(nóng)村義務(wù)教育債務(wù)監(jiān)管系統(tǒng)”，除農(nóng)村義務(wù)教育債務(wù)外的其他公益性鄉(xiāng)村債務(wù)，錄入“其他公益性鄉(xiāng)村債務(wù)監(jiān)管系統(tǒng)”。

全省債務(wù)清理核實(shí)和審計(jì)鎖定工作應(yīng)于2010年9月底前完成，其中市、縣級(jí)政府組織清理核實(shí)、審計(jì)鎖定和匯總上報(bào)工作應(yīng)于2010年6月30日前完成，省級(jí)重點(diǎn)抽查、復(fù)核、匯總工作于2010年9月30日前完成。

四、債務(wù)清理核實(shí)和審計(jì)鎖定的保障措施

全面清理核實(shí)和審計(jì)鎖定鄉(xiāng)村債務(wù)，是逐步化解鄉(xiāng)村債務(wù)的重要環(huán)節(jié)，各級(jí)人民政府和有關(guān)部門(mén)必須高度重視，站在全面貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的高度，立足社會(huì)穩(wěn)定和農(nóng)村發(fā)展大局，充分認(rèn)識(shí)全面開(kāi)展清理核實(shí)農(nóng)村義務(wù)教育其他債務(wù)和其他公益性鄉(xiāng)村債務(wù)的重要性、必要性、緊迫性，看到這項(xiàng)工作的復(fù)雜性、艱巨性，將工作擺上當(dāng)前的重要議事日程，強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)，建立領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制和部門(mén)分工負(fù)責(zé)制，主要領(lǐng)導(dǎo)親自抓、負(fù)總責(zé)，明確目標(biāo)任務(wù)，精心組織實(shí)施。各級(jí)審計(jì)、財(cái)政、教育、農(nóng)業(yè)、監(jiān)察、金融等有關(guān)部門(mén)要各司其職，各負(fù)其責(zé)，密切配合，共同做好清理核實(shí)、審計(jì)鎖定、檢查督促工作。要深入基層調(diào)研，加強(qiáng)指導(dǎo)協(xié)調(diào)，認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，不斷完善措施，及時(shí)解決清理核實(shí)和審計(jì)鎖定中出現(xiàn)的矛盾和問(wèn)題。

由于我省鄉(xiāng)村債務(wù)總額大，涉及債權(quán)人多，地域分布面廣，清理核實(shí)和審計(jì)工作量大，需要組織動(dòng)員大量專(zhuān)業(yè)人員參加，各級(jí)財(cái)政可根據(jù)工作需要安排落實(shí)工作經(jīng)費(fèi)，專(zhuān)門(mén)用于開(kāi)展清理核實(shí)和審計(jì)鎖定工作，以促進(jìn)按期保質(zhì)完成任務(wù)。

為確保清理核實(shí)和審計(jì)鎖定債務(wù)的真實(shí)、準(zhǔn)確、無(wú)遺漏、不重復(fù)，杜絕虛假債務(wù)，省、市（州）、縣（區(qū)）應(yīng)建立全程跟蹤督導(dǎo)、督察制度，落實(shí)工作責(zé)任追究制度。

五、加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，確保工作順利開(kāi)展

各級(jí)各有關(guān)部門(mén)要站在鞏固農(nóng)村稅費(fèi)改革成果、維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的高度，把制止新債、化解老債擺上重要議事日程，按照“制止新債、摸清舊債、明確責(zé)任、分類(lèi)處理、逐步化解”的思路，加大工作力度，強(qiáng)化化解措施。各地要建立黨政領(lǐng)導(dǎo)親自抓、負(fù)總責(zé)，相關(guān)部門(mén)具體抓的工作機(jī)制。要嚴(yán)格依法辦事，規(guī)范辦事行為，嚴(yán)肅工作紀(jì)律。從開(kāi)展債權(quán)債務(wù)清理之日起，暫停支付借款及利息、轉(zhuǎn)換借據(jù)憑證，待債權(quán)債務(wù)清理核實(shí)完畢，經(jīng)研究確認(rèn)后，按有關(guān)程序和原則清收或清償。對(duì)違反規(guī)定，擅自決定提前支付借款及利息、轉(zhuǎn)換借據(jù)憑證的要嚴(yán)肅處理，并追償由此造成的損失。要從實(shí)際出發(fā)，積極穩(wěn)妥化解鄉(xiāng)村債務(wù)，嚴(yán)禁借新債還舊債?；獯寮?jí)債務(wù)要從涉農(nóng)債務(wù)著手，優(yōu)先化解農(nóng)村義務(wù)教育、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公益事業(yè)發(fā)展等方面的債務(wù)，把確屬因用于鄉(xiāng)村公益事業(yè)而造成對(duì)農(nóng)民個(gè)人、鄉(xiāng)村干部、鄉(xiāng)村工程業(yè)主等個(gè)人債務(wù)的化解工作放在突出位臵。要落實(shí)債務(wù)主體，嚴(yán)禁把債務(wù)平攤到農(nóng)戶(hù)，加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)。要加強(qiáng)新聞?shì)浾摰男麄饕龑?dǎo)作用，對(duì)不嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家政策、破壞社會(huì)信用環(huán)境、惡意逃廢債務(wù)的行為和人員進(jìn)行曝光。各區(qū)縣要制定切實(shí)可行的鄉(xiāng)村債務(wù)化解方案，明確具體目標(biāo)，并將其納入鄉(xiāng)村干部年終的考核內(nèi)容嚴(yán)格考核，獎(jiǎng)優(yōu)罰劣，保證消債工作落到實(shí)處。市政府每年將對(duì)化解鄉(xiāng)村債務(wù)工作成效明顯的鄉(xiāng)村給予表彰獎(jiǎng)勵(lì)。

㈡原則：化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)必須堅(jiān)持以下四個(gè)原則

1、以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主的原則。按照“誰(shuí)舉債，誰(shuí)償還”的要求，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)是債務(wù)人，也是化解債務(wù)的責(zé)任人，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府要主動(dòng)承擔(dān)起責(zé)任，制定分階段化解的目標(biāo)，積極穩(wěn)妥地開(kāi)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)化解工作；

2、依法辦事的原則。要嚴(yán)格依法辦事，完善政策規(guī)定，規(guī)范操作行為，嚴(yán)肅工作紀(jì)律，嚴(yán)禁弄虛作假，防止把一些不合理的債務(wù)合法化；

3、突出重點(diǎn)的原則。對(duì)于鎖定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)，要分輕重緩急，優(yōu)先解決“保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保穩(wěn)定”等突出矛盾和重點(diǎn)債務(wù)；

4、公開(kāi)公正的原則。要充分發(fā)動(dòng)各方力量參與、監(jiān)督化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)工作。債務(wù)的清查、化解債務(wù)方案的制定、審核結(jié)果的確認(rèn)，都要經(jīng)過(guò)會(huì)議認(rèn)真研究，結(jié)果要向社會(huì)公布，提高透明度，接受各界監(jiān)督，積極穩(wěn)妥地化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)。