第一篇：行政自由裁量權(quán)問題調(diào)研報告

不正確地行使行政自由裁量權(quán)的表現(xiàn)形式主要有：濫用職權(quán)，它是不正確地行使行政自由裁量權(quán)的最典型表現(xiàn)；行政處罰顯失公正；拖延履行法定

職責(zé)。鑒于以上問題和自由裁量權(quán)在執(zhí)法活動中的廣泛運(yùn)用，以及它對經(jīng)營者權(quán)利義務(wù)的重大影響，本文就行政自由裁量權(quán)及其問題、行政自由裁量權(quán)的控制談?wù)効捶ā?/p>

一、行政自由裁量權(quán)及其問題

所謂行政自由裁量權(quán)是指法律、法規(guī)賦予工商行政管理機(jī)關(guān)的一種“機(jī)動”權(quán)利。工商行政管理機(jī)關(guān)依據(jù)立法目的和公正合理原則，自行判斷行政

行為的條件，自行選擇行政行為的方式和自由做出行政決定的權(quán)力就是行政自由裁量權(quán)

。自由裁量權(quán)具體表現(xiàn)為：

1、行政處罰幅度和種類方面，即工商行政管理機(jī)關(guān)做出行

政處罰時，可在法定的處罰幅度內(nèi)自由選擇，包括在處罰種類幅度的自由選擇和處罰種

類的自由選擇。

2、行為方式方面：即工商行政管理機(jī)關(guān)選擇具體行政行為的方式時，自由裁量作為與不作為。

3、做出具體行政行為時限方面，如《行政處罰法》第42條第2項“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在聽證的7日前，通知當(dāng)事人舉行聽證的時間、地點(diǎn)”，只要符合“

聽證的7日前”，具體哪一天通知，工商行政管理機(jī)關(guān)可自行決定。這說明工商行政管

理機(jī)關(guān)在何時作出具體行政行為上有自由選擇的余地。

4、對事實(shí)性質(zhì)認(rèn)定方面，即工

商行政管理機(jī)關(guān)對行政管理相對人的行為性質(zhì)或者被管理事項的性質(zhì)的認(rèn)定有自由裁量的權(quán)力。

5、對情節(jié)輕重認(rèn)定方面，如我國的行政法律、法規(guī)不少都有“情節(jié)較輕的”、“情節(jié)較重的”“情節(jié)嚴(yán)重的”這樣的詞語，在沒有規(guī)定認(rèn)定情節(jié)輕重的法定條件時，工商行政管理機(jī)關(guān)對情節(jié)輕重的認(rèn)定就有自由裁量權(quán)。

6、決定是否執(zhí)行方面，即對

具體執(zhí)行的行政決定，法律、法規(guī)大都規(guī)定由工商行政管理機(jī)關(guān)決定是否執(zhí)行。

由此可見，工商行政管理機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)較之司法實(shí)踐中的自由裁量權(quán)“自由度”更大，使工商行政管理機(jī)關(guān)在管理過程中有更大的主觀能動性

。法律之所以賦予工商行政管理機(jī)關(guān)如此大的自由裁量權(quán)，是由行政活動的性質(zhì)所決定的，因為國家公共事務(wù)紛繁復(fù)雜，具體情況千變?nèi)f化，立法不可能預(yù)見復(fù)雜的社會事務(wù)，所以，法律（作廣義的理解，以下同）在許多條款中只能作一些原則性、概括性的規(guī)

定，這一方面賦予了工商行政管理機(jī)關(guān)一定的自由裁量權(quán)，又便于工商行政管理機(jī)關(guān)在法律規(guī)定的范圍和幅度內(nèi)根據(jù)具體情況行使行政管理職責(zé)，實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)。

但是，自由度如此大的行政自由裁量權(quán)是有它的隱含要求的。其中核心的要求有兩條，一是依法行政，二是工商行政管理機(jī)關(guān)及其工作人員應(yīng)具有

較高素質(zhì)。工商行政管理機(jī)關(guān)只有合理地行使自由裁量權(quán)，才能達(dá)到提高行政管理水平，維護(hù)法治的目的。從行政自由裁量權(quán)自身的“自由”屬性來看，存在著職權(quán)濫用的條

件。行政自由裁量權(quán)的濫用，極大的影響了工商行政管理機(jī)關(guān)的社會信義，也是對法治

社會的破壞。因此，行政自由裁量權(quán)的控制機(jī)制是否完善就顯得十分重要了。

二、對行政自由裁量權(quán)的控制

明確原則。對行政自由裁量行為進(jìn)行控制確立和遵守一定的基本原則。在西方國家，常常根據(jù)所謂“法律精神”等理論，通過具體的判例等形式提

出一些執(zhí)法、適法的原則來認(rèn)定行政自由裁量權(quán)的使用是否合理。例如，美國、法國通

常認(rèn)定的不適當(dāng)?shù)淖杂刹昧啃袨橛校盒姓袨榈哪康牟皇枪怖?；符合公共利益但?/p>

符合法律所規(guī)定的特別目的；程序濫用等。還有學(xué)者提出，一個合理的行政自由裁量行

為應(yīng)符合以下原則：行政自由裁量行為的理由應(yīng)是合理的；據(jù)以作出決定的理由應(yīng)與授

權(quán)的目的有直接的關(guān)系；公務(wù)人員應(yīng)沒有偏私；行政機(jī)關(guān)的自由裁量行為之間應(yīng)保持一

定的連續(xù)性。參照一些學(xué)者的觀點(diǎn)，我認(rèn)為，工商行政管理機(jī)關(guān)在對自由裁量權(quán)的控制

中必須明確三條原則：一是正當(dāng)原則，即行政行為符合立法原意，使行政主體能夠根據(jù)

復(fù)雜多變的具體情況、具體對象作出唯一正確、合理、公正的選擇和判斷，保障社會公

眾利益。如果為不正當(dāng)?shù)哪康?、動機(jī)去行使，則是自由裁量權(quán)的濫用，比如出于個人好

惡、謀取小團(tuán)體或個人私利，考慮了當(dāng)事人的“背景”、“關(guān)系”和照顧情面等不應(yīng)考

慮的因素等等，毫無疑問，與立法原意是背道而馳的。二是平等原則，即“同等情況同

等

對待”。要求行使自由裁量權(quán)時，平等對待相對人，不得以事實(shí)和法律原則以外的因

素而歧視或優(yōu)待某些人。首先要做到在認(rèn)定事實(shí)上人人平等對待，即在事實(shí)的性質(zhì)、情

節(jié)、后果的確定上要求體現(xiàn)人人平等，不得因行政相對人的特殊身份或與自已的特殊利

害關(guān)系而有所區(qū)別。其次還要求行政主體在適用法律上貫徹人人平等的原

則，不得因與

行政相對人的特別關(guān)系而故意規(guī)避、曲解、誤用法律和法律原則。三是先例原則，即行

使行政自由裁量權(quán)要保持標(biāo)準(zhǔn)的相對穩(wěn)定性和連續(xù)性，對同一類事件的認(rèn)定和處理要有

一個相對統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。同樣的事情或行為，工商行政管理機(jī)關(guān)對其處理前后不一致，與

法律適用的穩(wěn)定性不相容，對被處理人來說也是不公平的。公民對工商行政管理機(jī)關(guān)活

動的預(yù)測，總是以“同樣的事以前工商行政管理機(jī)關(guān)是如何處理的”為標(biāo)準(zhǔn)和參照系，遵循慣例和先例也就成為公平行政的基本要求。基層執(zhí)法部門對每類事件確定一個相對

統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，減輕、消除地區(qū)內(nèi)差別對待。在工商行政管理系統(tǒng)內(nèi)可逐步建立參照先例

制度，由國家總局定期編發(fā)本系統(tǒng)內(nèi)的各種典型案例，供執(zhí)法時參照，平衡不同地區(qū)間

處罰的巨大差異。當(dāng)然這些標(biāo)準(zhǔn)或先例不是絕對的，并不妨礙執(zhí)法主體在說明特殊理由的前提下做出例外裁量。四是比例原則，即“責(zé)罰相當(dāng)”?！缎姓幜P法》第4條規(guī)定

“設(shè)定和實(shí)施行政處罰必須以事實(shí)為依據(jù)，與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會危

害程度相當(dāng)”，杜絕畸輕畸重的行政處罰。比例原則還要求行使自由裁量權(quán)時要做到裁

量的具體手段和裁量的目的相協(xié)調(diào)、相適應(yīng)，比如說，可以不采取查封、扣押等強(qiáng)制措

施的，就不應(yīng)采取，否則就是手段過量。五是程序原則，程序的公正是實(shí)體公正的前提

和保證，事實(shí)也證明許多自由裁量權(quán)的不正確行使往往與程序相伴隨，因此還必須嚴(yán)格

遵守各項程序規(guī)則，認(rèn)真履行告知、聽證、職能分離（調(diào)查取證與案件審理相分離）、回避、不單方面接觸等制度，確保自由裁量權(quán)在公正程序的軌道內(nèi)運(yùn)行。

為了防止工商行政管理機(jī)關(guān)及其工作人員濫用職權(quán)，把自由

裁量權(quán)變成一種專斷的權(quán)力，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)采取如下對策：

1、健全行政執(zhí)法監(jiān)督體系。監(jiān)督主體不僅有黨、國家機(jī)關(guān)

（包括立法機(jī)關(guān)、工商行政管理機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)），還有企業(yè)事業(yè)單位、社

會團(tuán)體、基層群眾組織和公民。對已有的法定監(jiān)督方式還應(yīng)當(dāng)根據(jù)形勢的需要，繼續(xù)補(bǔ)

充、完善；對沒有法定監(jiān)督方式的，要通過立法或制定規(guī)章，以保證卓有成效的監(jiān)督。

同時，要有對濫用職權(quán)的人采取嚴(yán)厲的懲罰措施，還要有對監(jiān)督有功人員的獎勵和保護(hù)。

2、在立法方面，要處理好法律條文的“彈性”和執(zhí)法的“

可操作性”的關(guān)系，盡量做到明確、具體，減少“彈性”，尤其是對涉及到經(jīng)營者合法

權(quán)益的條款，更應(yīng)如此。

3、要強(qiáng)調(diào)工商行政管理機(jī)關(guān)說明作出具體行政行為的理由，以便確定其行政目的是否符合法律、法規(guī)授予這種權(quán)力的目的。對說不出理由、理由

闡述不充分或者不符合立法本意的，應(yīng)認(rèn)定為濫用職權(quán)。

4、加強(qiáng)行政執(zhí)法隊伍建設(shè)，提高執(zhí)法水平?，F(xiàn)在行政執(zhí)法

人員素質(zhì)不高是個較普遍的問題，這與我國正在進(jìn)行的現(xiàn)代化建設(shè)很不適應(yīng)，有些行政

執(zhí)法人員有“占據(jù)一方，唯我獨(dú)尊”的思想。為此，一方面要加緊通過各種渠道培訓(xùn)行

政執(zhí)法人員，另一方面對那些不再適宜從事行政執(zhí)法活動的人要堅決調(diào)出，使得行政執(zhí)

法隊伍廉正而富有效率。

第二篇：自由裁量權(quán)

自由裁量權(quán)

自由裁量權(quán)的大致涵義是：合法合理地進(jìn)行自由選擇的權(quán)力。由此，司法自由裁量權(quán)的涵義也就凸現(xiàn)而出，它指法院或法官在司法活動中合法合理地進(jìn)行自由選擇的權(quán)力。含義

自由裁量權(quán)涵義的基本內(nèi)核之一是：自由選擇的權(quán)力。有位英國法官曾言：“什么是自由裁量決定？……至少，這個概念包括個人對結(jié)論作出選擇時的廣泛自由——在法庭上依據(jù)一般原則，考慮相關(guān)因素、不隨個人觀念而作出決定的權(quán)力。”以色列希伯萊大學(xué)法學(xué)院教授、最高法院法官A·巴拉克指出：“自由裁量權(quán)是在兩個或更多的可選擇項之間作出選擇的權(quán)力，其中每一個可選擇項皆是合法的。”《布萊克法律詞典》解釋司法自由裁量權(quán)，“自由裁量權(quán)的行使條件是存在兩種可供選擇的具有適用力的法律規(guī)定，法院可以根據(jù)其中任何一種規(guī)定行事”。中國學(xué)者在論及自由裁量權(quán)時，也突出了其中的基本內(nèi)涵：選擇。用法

“自由裁量權(quán)”（discretion）一詞系舶來品，在西方，有著多種意義。英國學(xué)者R·帕滕頓歸結(jié)有以下六種用法：

（一）指一種思維性質(zhì)（mental quality），一種審慎的、思慮周詳?shù)膽B(tài)度。這個用法沒有特別的法律意義。

（二）表示法官不是依據(jù)硬性的法律規(guī)則（如果條件A滿足，法官必須做B）來決定問題，而是享有選擇權(quán)，可以根據(jù)案件事實(shí)作出決定（如果條件A滿足，法官可以做B）。這種用法可進(jìn)一步分為兩個意義：一是法官擁有個人自由裁量權(quán)（personal discretion），僅憑藉其個人的好惡辦案；二是法官的裁判必須有理由，且受法律原則的指導(dǎo)，但不存在特定的法規(guī)或規(guī)則制約其裁判。

（三）指法官在某硬性規(guī)則諸要素已滿足的情況下，必須自覺地按某種特定方式行事。但該規(guī)則含有一個標(biāo)準(zhǔn)，要求法官對具體情況作出個人判斷。由于對標(biāo)準(zhǔn)是否符合，存在著仁者見仁、智者見智的情形（特殊情況例外），所以法官實(shí)際上在進(jìn)行選擇。所有包納有“合理”、“相關(guān)”、“公平”或“正義”等標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)則都涉及法官的自由裁量權(quán)。這種用法與第二種用法之間的區(qū)別在實(shí)踐中很難分清。因為有較多情形是規(guī)則蘊(yùn)涵著模棱兩可的標(biāo)準(zhǔn)，雖然規(guī)則本意是一旦法官就標(biāo)準(zhǔn)是否滿足作出決定，就會產(chǎn)生特定的結(jié)果（表面上的硬性），但標(biāo)準(zhǔn)的不確定性使法官在實(shí)際上操縱了結(jié)果。

（四）指法官在決定下列初步性事實(shí)問題時行使的判斷權(quán)：某孩童是否有能力發(fā)誓舉證？證人是否敵視要求其舉證的一方？證人的精神狀態(tài)是否適于作證？證人是否有資格作為專家提供證據(jù)？等等。在這里，既沒有規(guī)則也沒有標(biāo)準(zhǔn)可賴以指導(dǎo)，法官必須依靠證人舉證給他的印象：如提供證據(jù)是否自我矛盾、沖突等。這種“事實(shí)自由裁量權(quán)”與第二種用法的區(qū)別是：事實(shí)問題一般被認(rèn)為是可以證明的，雖然法官對事實(shí)的認(rèn)定很難說與事實(shí)真相一致，但法院通常相信，事實(shí)問題有客觀的、正確的答案；而行使第二種意義的自由裁量權(quán)所找到的答案只可說其合理或不合理，不能評論其是正確還是錯誤。

（五）指法官裁判權(quán)的終局性，即對其裁決不得上訴。

（六）指具有立法意義的裁判權(quán)。英國法哲學(xué)家哈特（H.L.A.Hart）認(rèn)為，由于法律語言的開放性、立法者模糊立法目的、相對地忽視事實(shí)以及判例制度的不確定性，就會產(chǎn)生沒有規(guī)則可以適用的情形。這時，法官就行使了立法性自由裁量權(quán)。一旦法官作出選擇，根據(jù)遵循先例原則，法官就不大可能再以完全相同的方式重新行使此項權(quán)力了。這與第二種用法不同，后者的自由裁量權(quán)力明確地受制于法律，并可反復(fù)運(yùn)用。觀點(diǎn)

巴拉克教授以“可選擇項皆是合法的”為其定義自由裁量權(quán)的第二個基本組成。至于“合法性”（lawfulness）由誰來確定，他認(rèn)為是一個困難的、但又不得輕置一邊的問題。他提出“法律界”（legal community）概念來說明。

法律沒有提供精密儀器或先進(jìn)的實(shí)驗器具，以判定什么是允許的、什么是禁止的、什么是合法的、什么是不合法的，但必然存在著每一個睿智的法律工作者（組成法律界）都視其為合法或不合法的可選擇項。

當(dāng)然，這個標(biāo)準(zhǔn)也是不確定的，因為在公認(rèn)的合法與不合法這兩極之間，仍有法律界本身存在分歧的不定區(qū)域，這時就依靠自由裁量主體自己來明確合法性了。無論“合法性”具體涵義如何，究竟由誰來判斷，概念中不變的要義是“合法選擇”。另外，雖然巴拉克的定義中未曾體現(xiàn)，但多數(shù)學(xué)者把“依據(jù)立法目的和公正合理的原則”、“根據(jù)具體情況”、“依照法律的目的、法律的精神實(shí)質(zhì)”、“受法律的精神和原則指導(dǎo)”等摻進(jìn)對自由裁量權(quán)涵義的闡釋中。自由裁量權(quán)

可見，這里引申出自由裁量權(quán)涵義的基本內(nèi)核之二——一個相對模糊意義上的客觀限制標(biāo)準(zhǔn)。學(xué)者們的不同只是表現(xiàn)在對這個標(biāo)準(zhǔn)的具體表述上。為什么人們要用一個模糊的、主觀色彩十分濃烈的標(biāo)準(zhǔn)，去指導(dǎo)另一個幾乎純憑主觀意志的活動呢？這會不會勞而無功呢？孟德斯鳩曾經(jīng)說：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止。”界限模糊但總有其相對確定的內(nèi)核，一個國家、一個社會在一定時期總有其相對肯定的公平正義觀，有此限制，勝過毫無阻礙，任自由裁量者為所欲為。應(yīng)用

自由裁量權(quán)一般與行政行為結(jié)合在一起，是國家賦予行政機(jī)關(guān)在法律法規(guī)規(guī)定的幅度、范圍內(nèi)有一定選擇余地的處置權(quán)力。由于我國幅員遼闊，各地情況千差萬別，法律法規(guī)的規(guī)定不可能窮盡一切可能。因此，行政機(jī)構(gòu)的自由裁量權(quán)是客觀存在的，任何行政部門都多多少少有一定的自由裁量權(quán)。

2009年7月4日，廣州市政府出臺了《廣州市規(guī)范行政執(zhí)法自由裁量權(quán)規(guī)定》(以下簡稱《規(guī)定》)，并在市城管局、規(guī)劃局等5個部門開始試行。該規(guī)定預(yù)示著全市9782項行政執(zhí)法行為將逐步細(xì)化，以最大限度地壓縮執(zhí)法人員手中的“彈性空間”。這是全國第一部規(guī)范行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的地方性政府規(guī)章。

中國已有部分地區(qū)對規(guī)范自由裁量權(quán)作出了相應(yīng)規(guī)定，但大多是規(guī)范行政處罰和行政許可中的自由裁量權(quán)。而廣州市的規(guī)定則以政府令形式，規(guī)范了所有的行政執(zhí)法中的自由裁量權(quán)。按照規(guī)定，廣州市的各級行政執(zhí)法主體，都必須對本部門執(zhí)行的法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定有裁量幅度的各種執(zhí)法行為的裁量權(quán)進(jìn)行細(xì)化、量化，并對外公布實(shí)施。司法

法官自由裁量權(quán)作為司法權(quán)的重要組成部分，無論是在客觀現(xiàn)實(shí)中還是在法學(xué)研究中，都是值得共同重視的法律問題。法官自由裁量權(quán)是指在疑難案件中，當(dāng)法律空白、沖突時，法官依據(jù)案情和公平正義的要求，獨(dú)立判斷、權(quán)衡并作出合理決定的權(quán)力?，F(xiàn)代社會法治的要求，提升了人們對法律的社會控制功能的期待，但法律卻未能給人們帶來所有合理的預(yù)期，人們開始困惑于法律的局限性。因此，作為法律局限性的補(bǔ)充和救濟(jì)，為實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)正義，法官自由裁量權(quán)就為司法過程之必須。但是法官的個體特性及自由裁量權(quán)本身的權(quán)力特性決定了權(quán)力有被濫用的風(fēng)險，因此，對法官自由裁量權(quán)的控制又必不可少。嚴(yán)格的規(guī)則與適當(dāng)?shù)淖杂刹昧繖?quán)相結(jié)合是實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)正義的最好方式。稅務(wù)

稅務(wù)機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)，是指稅務(wù)機(jī)關(guān)在稅收執(zhí)法過程中，對一些征納事項享有的具有選擇余地的處置權(quán)力。自由裁量權(quán)如果應(yīng)用得當(dāng)，可以更好地發(fā)揮稅收的職能和作用；但如果不加約束、泛濫成災(zāi)，就會成為謀取部門利益和個人利益的工具，進(jìn)而產(chǎn)生大量的稅收違法違規(guī)行為。因此，自由裁量權(quán)的行使也須規(guī)范，不能太自由。

稅務(wù)部門自由裁量權(quán)過大，不僅嚴(yán)重影響國家稅收政策的執(zhí)行和稅款征收，而且也影響稅務(wù)機(jī)關(guān)的形象和行政權(quán)威。

首先，需要細(xì)化征收標(biāo)準(zhǔn)，削減征稅彈性。征收標(biāo)準(zhǔn)不明確、彈性大是導(dǎo)致稅務(wù)機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)過大的根本的原因。目前當(dāng)務(wù)之急就是對征收項目進(jìn)行細(xì)化，對標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行細(xì)化，盡可能縮小標(biāo)準(zhǔn)中存在的彈性范圍，縮減標(biāo)準(zhǔn)之間的絕對差距，將征收的彈性壓縮至最低。沒有了彈性，自由裁量也就難以為繼。

其次，公開稅務(wù)信息，讓自由裁量權(quán)在陽光下運(yùn)行。自由裁量權(quán)泛濫的前提，就在于相關(guān)稅收政策信息的不公開，對某個征收對象征收信息的隱秘和保密，難以引起公眾的注意和各種監(jiān)督力量的的關(guān)注。因此，稅務(wù)機(jī)關(guān)在征稅過程中，應(yīng)堅持凡不涉及國家秘密、當(dāng)事人隱私以及商業(yè)秘密的政策和數(shù)據(jù)信息，一律對外公布，并建立定期檢查和申訴制度，充分發(fā)揮社會和新聞輿論監(jiān)督的效力。

再其次，完善問責(zé)機(jī)制，建立自由裁量責(zé)任追究制度。責(zé)任意識不強(qiáng)、問責(zé)機(jī)制不嚴(yán)是導(dǎo)致自由裁量權(quán)泛濫的重要原因。因此，必須對征稅行為實(shí)施科學(xué)的問責(zé)管理，對征收管理和稅收執(zhí)法行為，實(shí)行責(zé)任追究機(jī)制。對隨意更改征收標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)法失偏失軟的行為，以及導(dǎo)致稅款流失的人情稅、關(guān)系稅等行為，一律嚴(yán)肅處理，嚴(yán)厲追究責(zé)任。行政

規(guī)范行政執(zhí)法自由裁量權(quán)是為打造“陽光執(zhí)法”，將“放在抽屜中”的自由裁量權(quán)，拿到桌面上來。裁量標(biāo)準(zhǔn)的細(xì)化，較好地規(guī)范了行政執(zhí)法行為，使行政相對人能夠?qū)μ柸胱?，自覺接受處罰，從根本上消除因條件模糊、人為因素，造成行政自由裁量的隨意性和不公開、不公正性。

行政執(zhí)法主體應(yīng)當(dāng)以行政規(guī)范性文件的形式對行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)、條件、種類、幅度、方式、時限予以合理細(xì)化、量化，報市人民政府法制機(jī)構(gòu)審查后公布實(shí)施?！卑凑找?guī)定，廣州市的各級行政執(zhí)法主體，都必須對本部門執(zhí)行的法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定有裁量幅度的各種執(zhí)法行為的裁量權(quán)進(jìn)行細(xì)化、量化，并對外公布實(shí)施。難點(diǎn)

據(jù)不完全統(tǒng)計，中國現(xiàn)行有效法律、行政法規(guī)1200多部，現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)、地方規(guī)章及部門規(guī)章約21000件左右。在這個龐大的體系中，涉及行政處罰條款的占95%以上，授予行政機(jī)關(guān)處罰裁量條款的有90%以上。自由裁量權(quán)是行政機(jī)關(guān)進(jìn)行行政管理不可或缺的條件，不過，對自由裁量權(quán)的不當(dāng)行使也造成了行政執(zhí)法的消極一面。

其實(shí)，與違法行使自由裁量權(quán)相比，現(xiàn)實(shí)中，不合理行使自由裁量權(quán)的問題更多，監(jiān)督難度更大。建議

規(guī)范自由裁量權(quán)，應(yīng)避免運(yùn)動式規(guī)范。在運(yùn)動中拿出細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)，過一段時間可能就與執(zhí)法實(shí)踐產(chǎn)生距離，因此要考慮建立長效制度，行政機(jī)關(guān)需要擁有不斷調(diào)整細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)的自覺性。

實(shí)踐中，各市縣自行制定裁量標(biāo)準(zhǔn)，出現(xiàn)了市與市、縣與縣之間不相一致，同一違法行為所受處罰幅度因地區(qū)而異的問題。一些涉及公共利益和環(huán)境保護(hù)的違法行為與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的矛盾，極易導(dǎo)致行政處罰過寬或難以落實(shí)；還有，在上位法未作修改之前，由于所設(shè)定的處罰下限較高，與違法行政的過錯和管理相對人的承受能力不成比例，往往容易造成裁量標(biāo)準(zhǔn)難以執(zhí)行。

規(guī)范自由裁量權(quán)是行政機(jī)關(guān)的自我限權(quán)、自我約束。中國盡管做了很多探討也下了很大決心，但執(zhí)行監(jiān)督制約方面的法律尚屬空白。就行政處罰裁量權(quán)而言，法律未提供避免執(zhí)行走調(diào)或不作為的監(jiān)督保障機(jī)制。應(yīng)設(shè)立國家和省級的量罰指導(dǎo)委員會，通過制定明確的量罰指南，規(guī)范有關(guān)處罰的量罰執(zhí)法，建立指導(dǎo)性案例制度，形成相對統(tǒng)一的量罰統(tǒng)計數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)體系等，統(tǒng)一負(fù)責(zé)指導(dǎo)量罰活動。

第三篇：自由裁量權(quán)問題及原因

三、濫用行政自由裁量權(quán)的表現(xiàn)

（一）濫用職權(quán)

因為執(zhí)法者的介入，從而使得行政自由裁量的合理性受到影響。由于人并不是完全受到理性條件的控制，在執(zhí)法者決策的同時，往往會受到個人感情的影響。英國的行政法中，不合理的裁量主要包括以下兩種，分別是考慮了沒必要考慮的內(nèi)容和誤解相關(guān)信息。而日本的行政法中不合理的裁量主要是包括以下內(nèi)容，首先是考慮了沒必要內(nèi)容，其次是未能考慮應(yīng)該考慮的內(nèi)容，隨后是在考慮過程中未能形成正確的評價和認(rèn)識，最后則是沒有遵守相關(guān)程序。法國的行政法則認(rèn)為，一些不符合公眾利益的裁決，但與此同時符合某些人或少數(shù)團(tuán)體的決策，以及一些符合我國大多數(shù)公眾利益的，但不符合其法律規(guī)定的決策，都是裁量不合理的行為。我國行政主體裁量不合理通常有下面幾種形式：

1、考慮了不應(yīng)該考慮的因素

國家行政機(jī)關(guān)的相關(guān)人員應(yīng)切實(shí)的形式我國法律給予的相關(guān)權(quán)利，工作人員所使用的自由裁量權(quán)應(yīng)該遵循相關(guān)的法律法規(guī)，依照其最終目的，選擇正確的執(zhí)法方式和路徑，從而達(dá)到應(yīng)有的執(zhí)法效果。但是，不可否認(rèn)的是，由于行政執(zhí)法裁量權(quán)是依靠相關(guān)執(zhí)法人員來進(jìn)行具體操作的，所以，相關(guān)執(zhí)法人員在操作過程中，其個人傾向以及情感的因素都可能會導(dǎo)致執(zhí)法人員在進(jìn)行具體操作中存在偏差，從而影響執(zhí)法的效果。而影響的主要因素則是我國長達(dá)幾千年來存在的“人情社會”，由于每一個工作人員都有著其交際圈和生活圈，例如朋友、親戚、領(lǐng)導(dǎo)、同事、鄰居等一系列人情關(guān)系，而這些人情關(guān)系則是影響執(zhí)法效果的主要因素。與此同時，相關(guān)工作人員的情感也是裁量不合理的主要因素之一，首先，每一個人都有著情緒的變化，例如喜怒哀樂，這些情緒必然會導(dǎo)致相關(guān)執(zhí)法人員的執(zhí)法決策。另外，當(dāng)工作人員的情緒波動較大、情緒激動、或與當(dāng)事人存在某些利益之爭時，其裁量的決策可能會受到較大的影響。此外，還有一些其他的影響因素，例如壓力、威脅、利益等因素。當(dāng)相關(guān)工作人員受到來自其他方面的壓力是，其裁量決策也會受到一定的影響。在受到一些黑惡勢力的威脅時，執(zhí)法人員的決策可能會從輕或減輕處罰。而工作人員受到相關(guān)利益的驅(qū)使時，則可能出現(xiàn)從輕、減輕甚至是開綠燈的現(xiàn)象，從而影響自由裁量的公平公正性。

2、沒有考慮應(yīng)該考慮的因素

在我國，很多行政主體在進(jìn)行具體決策時，將法律所賦予的一些權(quán)力當(dāng)做是自身本應(yīng)具有的權(quán)力，為所欲為的進(jìn)行決策，沒有充分考慮應(yīng)該考慮的各種因素，從而導(dǎo)致我國行政主體裁量的不合理性。在日本，相關(guān)法律規(guī)定其行政主體比須遵守相關(guān)法律，且有著標(biāo)準(zhǔn)的程序及完善的考慮因素表，同時，要求在相關(guān)執(zhí)法人員進(jìn)行執(zhí)法裁量時，必須考慮日本國民的相關(guān)權(quán)益以及人權(quán)，盡可能的考慮到較多人民的利益，在可以實(shí)現(xiàn)的情況之下，要求將環(huán)境保護(hù)也加以重點(diǎn)考慮。但是，目前在我國行政主體的裁量工作中，其考慮因素相對單一，其依據(jù)相對較少，更為嚴(yán)重的是，我國的行政裁量機(jī)構(gòu)中，很多部門存在著以權(quán)謀私、收受賄賂、犧牲民眾利益而獲取不良利益的現(xiàn)象。

3、決策反復(fù)無常，失去嚴(yán)肅性和公信力

我國法律法規(guī)中賦予了相關(guān)行政主體具有相關(guān)決策的權(quán)利，同時，為了保證其決策的公平性和公正性，相關(guān)法律法規(guī)也賦予了行政主體在某些情況下可以撤銷或更改其決策的自由裁量權(quán)。決策的可變更性，是我國法律法規(guī)對于正確裁量決策的不斷追求，其根本目的是為了追求正確的裁量決策。而我國在行政主體對于更改裁量決策的依據(jù)往往是不可得知的。而由于其裁量決策的隨意性，使得其裁量決策容易受到某些因素的影響，而變更裁量決策。從而使當(dāng)事人的一些應(yīng)有權(quán)利變得沒有相應(yīng)的保證。在我國的實(shí)際操作中，有非常多的案例，例如，某縣的行政主管部門首先允許某公司承建某工程，但是隨后，又因為某些原因，隨意的撤銷了此決定，從而對某公司造成了較大的影響。這種不合理的裁量決策，人們對相關(guān)部門的不透明做法受到懷疑，使得政府公信力下降?；谶@種現(xiàn)狀，行政主體在需要撤銷或變更決策時，應(yīng)該出示正當(dāng)?shù)睦碛桑瑫r，遵守相關(guān)法律規(guī)定和相應(yīng)程序。如果行政主體沒有相應(yīng)理由或無正當(dāng)理由而隨意撤銷或更改相應(yīng)的裁量決策，則是濫用行政自由裁量權(quán)的行為。

（二）行政處罰不公平、不公正

行政處罰的不公正和不公平主要是指國家的某些行政機(jī)關(guān)或相關(guān)工作人員在行使處罰自由裁量權(quán)時，使得公民、當(dāng)事人的合法權(quán)益受到破壞，造成處罰結(jié)果不公平、不公正的現(xiàn)象。其表現(xiàn)行使主要有下面幾種形式：

1、行政處罰偏輕或偏重

對于某一案例來說，其所受到的處罰結(jié)果和與其違法程度、后果、性質(zhì)和影響相比，行政處罰結(jié)果存在偏輕或偏重的現(xiàn)象。例如，一些治安違法案例，其違法情節(jié)相對較小，未造成嚴(yán)重的后果，相關(guān)行政機(jī)關(guān)卻給予拘留的處罰結(jié)果。而對于一些明顯違法或造成嚴(yán)重后果的犯法行為，行政機(jī)關(guān)卻只是給予警告或罰款處罰。這些處罰結(jié)果與案件本身的違法程度、后果及性質(zhì)不匹配的現(xiàn)象，往往會使得行政處罰結(jié)果的不公平和不公正

2、責(zé)任相同而處罰結(jié)果不同

在兩種相同違法結(jié)果處理過程中，其處罰結(jié)果相差較大，其處罰結(jié)果肯定存在偏差。例如對于某些斗毆事件中，由于給對一方造成了輕微傷后，相關(guān)行政機(jī)構(gòu)對某人處以拘留的決定，而對另一責(zé)任人處以警告的處罰。其處罰結(jié)果的不同，說明至少有一個處罰結(jié)果不公平。

3、不同責(zé)任而處罰結(jié)果相同

主要是指針對不同的犯罪行為，行政機(jī)關(guān)貿(mào)然的給予相同的處罰結(jié)果。例如，雙方斗毆事件中，均造成對方輕微傷，而公安行政部門卻不考慮哪一方為主要過錯方，而直接對雙方處以行政拘留的決定，顯然有失公平。

4、引用法律不全而使得處罰結(jié)果不公平

當(dāng)違法事件發(fā)生后，相關(guān)行政機(jī)構(gòu)未能依照現(xiàn)有法律或引用法律條款不同，從而導(dǎo)致行政處罰結(jié)果相對不公平。例如未成年人王某在學(xué)校將李某打傷，經(jīng)法醫(yī)判定為輕微傷，而公安機(jī)關(guān)根據(jù)相關(guān)條例向王某處以拘留的處罰，而沒有考慮到對未成年人從輕處罰的條例，從而使得處罰結(jié)果相對不準(zhǔn)確。

（三）拖延履行法定職責(zé)

在我國現(xiàn)行的法律法規(guī)中，對履行相關(guān)的職責(zé)的時限有著相應(yīng)的要求，主要有兩種，一方面為行政許可行為，另一方面則是行政保護(hù)行為。對于這兩方面，我國法律法規(guī)對于時限性的規(guī)定，有的相對清晰，有些相對模糊。但不管是哪一種情況，行政機(jī)構(gòu)具有在何時進(jìn)行自由裁量的權(quán)利。依據(jù)我國行政管理的效率原則，相關(guān)行政機(jī)構(gòu)應(yīng)及時的行使其行政權(quán)力，從而發(fā)揮其責(zé)任，而行政主體在行使其權(quán)力時存在拖延的表現(xiàn)時，則可能會為國家或人木訥的利益到來不可挽回的重要損失。基于這種現(xiàn)狀，相關(guān)行政主體應(yīng)該切實(shí)地按照相關(guān)規(guī)定，在規(guī)定的時限之內(nèi)行使其法律職責(zé)，從而保證其自由裁量權(quán)的合理性。反之，則會由于耽誤其良好的時機(jī)而造成人民或社會利益受到損壞，造成對自由裁量權(quán)的不合理運(yùn)用。

四、對濫用行政自由裁量權(quán)的原因分析

由于自由裁量權(quán)必須由執(zhí)法工作者來行使，而執(zhí)法工作者由于其個人原因和我國行政立法機(jī)構(gòu)方面原因，使得在行使自由裁量權(quán)時，使其行使效果存在一定的偏差，從而導(dǎo)致了自由裁量權(quán)的不合理運(yùn)用，影響裁量決策的公平性。從原因上來探析，目前導(dǎo)致我國行政自由裁量權(quán)不合理運(yùn)用的運(yùn)用主要有行政立法不完善、缺乏系統(tǒng)監(jiān)控系統(tǒng)以及控權(quán)法缺失等原因。

（一）行政立法不完善

行政自由裁量權(quán)具有國家意志性、法律性、強(qiáng)制性以及主動性等一些列行政的特征。而其也存在著一些自身的特征，例如涉及對人的人身權(quán)利、財產(chǎn)權(quán)等，另外行使數(shù)量較多，適用范圍較廣。行政主體機(jī)關(guān)可以根據(jù)具體事件，既可以做出相應(yīng)的抽象自由裁量決定，又可以根據(jù)具體時間來作出具體的自由裁量行為。美國著名的法學(xué)家杜爾肯曾對自由裁量權(quán)進(jìn)行深人的分析，并以強(qiáng)弱來進(jìn)行研究，弱的自由裁量權(quán)的形式必須在法律允許的范圍內(nèi)，遵守相關(guān)的原則與標(biāo)準(zhǔn)來實(shí)行，如果沒有遵守相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)或程序，或者形式方式不當(dāng)，則可能會被推翻。而強(qiáng)的自由裁量權(quán)的形式則主要是根據(jù)行使人自身的判斷標(biāo)準(zhǔn)，除濫用自由裁量權(quán)之外，其所作決定不會被推翻。而從這一方面來說，行政自由裁量權(quán)本身意義上來說屬于強(qiáng)的自由裁量權(quán)。同時，其具有非常大的靈活性，追溯到權(quán)力本上來看，其普遍存在著腐蝕性的現(xiàn)象，而由于其具有一定的靈活性，從而使得其更容易被導(dǎo)致濫用。另外，從行政機(jī)關(guān)與當(dāng)事人的相對地位來看，具有一定的不對等性。行政機(jī)關(guān)對于當(dāng)事人來說，其可以實(shí)施相關(guān)行為、改變當(dāng)事人行政法律關(guān)系，以及強(qiáng)制要求當(dāng)事人來執(zhí)行某種義務(wù)。

（二）缺乏相應(yīng)的監(jiān)控系統(tǒng)

目前，在我國現(xiàn)行的法律法規(guī)中，對于行政自由裁量的規(guī)范條例或法律相對較少，同時，對裁量的規(guī)范相對較為寬泛，對于其實(shí)施范圍、實(shí)施力度、幅度等因素的規(guī)定相對較寬松，其具體標(biāo)準(zhǔn)對于裁量沒有較高的借鑒價值，更為甚者，在一些方面，還無具體的標(biāo)準(zhǔn)，從而影響自由裁量權(quán)的效果。

再具體的案例中，也有著較為直接的體現(xiàn)，尤其在處罰性自由裁量標(biāo)準(zhǔn)中，其標(biāo)準(zhǔn)范圍和處罰范圍相對較大，從而影響其執(zhí)法效果。例如，在一些規(guī)定中，頻頻以情節(jié)嚴(yán)重為關(guān)鍵詞，處罰結(jié)果跨度較大，從而使其執(zhí)法效果降低。在此過程中，常常以情節(jié)嚴(yán)重為標(biāo)準(zhǔn)，沒有具體量化情節(jié)嚴(yán)重的程度，且對處罰力度也沒有進(jìn)行量化，從而導(dǎo)致在具體的執(zhí)法過程中存在問題。而我國執(zhí)法者的專業(yè)素質(zhì)相對較低，而我國這種寬泛的法律標(biāo)準(zhǔn)則可為一些執(zhí)法者留下了以權(quán)謀私的環(huán)境。

三、控權(quán)法的缺失

對于人來說，權(quán)力都有著巨大的吸引力，而歷史和實(shí)際經(jīng)驗也告訴人們，每一個擁有權(quán)力的人，都會不同程度的濫用手中的權(quán)力，這是也一個必然的事實(shí)。而不受約束的權(quán)力則會逐漸的走向腐敗，甚至?xí)呦驕缤?。所以，約束權(quán)力的實(shí)施就顯得非常有必要。由于權(quán)力的外在表現(xiàn)主要是對于個人的統(tǒng)治或強(qiáng)制的執(zhí)行，所以他在不受約束的情況下往往會反過來侵犯人權(quán)，而由于行政裁量權(quán)的自由性，使得其更容易被不法者加以濫用。所以，在這種情況下，非常有必要對相關(guān)權(quán)力進(jìn)行有效的制約，從而有效地防止自由裁量權(quán)的濫用。另外，我國行政管理中還存在權(quán)力較大，而授權(quán)體系乏力的現(xiàn)狀。在改革開放的進(jìn)程中，為了促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，對于一些地方機(jī)關(guān)，給予了其更大的自由裁量權(quán)，但是，由于未建立相應(yīng)的授權(quán)系統(tǒng)，從而在一定程度上，極大的影響了權(quán)力的濫用程度。

第四篇：稅務(wù)行政自由裁量權(quán)研究[范文]

稅務(wù)行政自由裁量權(quán)研究

【摘 要】稅務(wù)自由裁量權(quán)是稅務(wù)機(jī)關(guān)最為重要的執(zhí)法權(quán)力之一，其行使的結(jié)果會直接影響到納稅人的利益。由于稅務(wù)行政的專業(yè)性和技術(shù)性很強(qiáng)，稅務(wù)制度又處于不斷的變化中，國家賦予了稅務(wù)機(jī)關(guān)較為廣泛的自由裁量權(quán)。從我國當(dāng)前的稅務(wù)執(zhí)法來看，稅務(wù)機(jī)關(guān)行使自由裁量權(quán)存在的主要問題是濫用自由裁量權(quán)，不能合理、公正和公平地運(yùn)用自由裁量權(quán)，擾亂了稅務(wù)征管秩序，損害了稅法的權(quán)成。因此，應(yīng)從建立規(guī)定裁量基準(zhǔn)的內(nèi)部行政規(guī)則、完善稅務(wù)行政復(fù)議制度、健全稅務(wù)自由裁量權(quán)的司法審查制度等方面加強(qiáng)對稅務(wù)自由裁量權(quán)的制度控制。【關(guān)鍵詞】稅務(wù)自由裁量；新稅務(wù)征管法；稅務(wù)執(zhí)法；濫用；控制

一、引言

行政自由裁量權(quán)的重要作用日益為人們所重視，盡管目前我國對行政自由裁量權(quán)的研究有了一定的理論和實(shí)踐基礎(chǔ)，但具體到稅務(wù)行政領(lǐng)域，還是顯得比較薄弱，這和稅務(wù)管理在行政管理中的重要地位不相匹配，研究具有很強(qiáng)的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

稅務(wù)行政自由裁量權(quán)是稅務(wù)機(jī)關(guān)及其工作人員依照法律的規(guī)定，按照公開、效率、合理和服務(wù)的原則，實(shí)施稅務(wù)征收管理的職權(quán)，包括對抽象行政行為的決定權(quán)和對具體行政行為的選擇、處理權(quán)。

我國稅務(wù)行政自由裁量權(quán)來源于廣義的法律，具體而言，可分為兩大類：一是稅務(wù)法律，如《稅務(wù)征管法》等；二是其他法律，如《行政處罰法》等。我國稅務(wù)行政自由裁量權(quán)既具有行政自由裁量權(quán)的一般特征，也有其獨(dú)特之處：一是裁量主體的眾多性；二是裁量范圍的廣泛性；三是裁量影響的深遠(yuǎn)性；四是裁量內(nèi)容的變動性。

我國稅務(wù)行政自由裁量權(quán)可以按行政職權(quán)的性質(zhì)、《稅務(wù)征管法》 的內(nèi)容、裁量權(quán)力的表現(xiàn)形式劃分為很多種類，就具體表現(xiàn)形式來說也可以分為對事實(shí)的條件、性質(zhì)和情節(jié)等進(jìn)行認(rèn)定；對抽象行政行為作出決定；對具體行政行為的方式、方法、幅度和時限等作出選擇。我國稅務(wù)行政自由裁量權(quán)有其積極意義：有利于彌補(bǔ)現(xiàn)行稅務(wù)法律的缺陷和不足，有利于提高我國的稅務(wù)行政效率，有利于適應(yīng)我國經(jīng)濟(jì)地區(qū)差異較大的實(shí)際。同時也有其負(fù)面影響：容易損害各方的利益、權(quán)益；容易違背稅務(wù)立法目的；容易違背稅務(wù)公平原則；容易成為權(quán)力尋租和稅務(wù)工作人員腐敗的工具；容易影響政府形象。從實(shí)際行使現(xiàn)狀來看，目前也存在不少問題，主要表現(xiàn)在：裁量的主體意識模糊、裁量權(quán)限過大、裁量過程不夠透明、裁量權(quán)濫用的情況較為普遍和裁量權(quán)的監(jiān)督相當(dāng)薄弱。產(chǎn)生以上問題的原因很多，既有客觀原因，也有主觀原因和其他原因。

必須對稅務(wù)行政自由裁量權(quán)實(shí)施有效的控制。從控制的原則來說，應(yīng)掌握五大原則，即合法原則、合理原則、公開原則、效率原則和服務(wù)性原則。從控制的措施來說，應(yīng)建立、健全監(jiān)督體系網(wǎng)絡(luò)，重點(diǎn)是要加強(qiáng)立法控制、內(nèi)部控制和外部監(jiān)督控制。在立法控制方面，要加強(qiáng)稅務(wù)立法的預(yù)測和規(guī)劃、完善稅務(wù)立法程序、強(qiáng)化稅務(wù)立法的技術(shù)和增強(qiáng)稅法的規(guī)范性；在內(nèi)部控制方面，要加強(qiáng)稅務(wù)工作人員素質(zhì)提升、優(yōu)化裁量標(biāo)準(zhǔn)、加強(qiáng)程序控制、完善懲防并重的黨風(fēng)廉政建設(shè)體系和保障基層稅務(wù)經(jīng)費(fèi)、完善內(nèi)部考核；在外部控制方面，要著重發(fā)揮好司法審查、人大監(jiān)督和社會監(jiān)督的作用。

二、稅務(wù)行政自由裁量權(quán)存在的必要性

二十世紀(jì)以來，社會政治經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府職能日益擴(kuò)大，行政機(jī)關(guān)無法以羈束行政行為應(yīng)付復(fù)雜的社會事務(wù)。立法部門和司法機(jī)關(guān)不能不尊重事實(shí)，給予行政機(jī)關(guān)解決新問題的手段--自由裁量權(quán)。而

目前理論界對行政自由裁量權(quán)產(chǎn)生原因較為權(quán)威的說法，以王名揚(yáng)教授在其《美國行政法》一書中的論述為代表，他總結(jié)了行政自由裁量權(quán)產(chǎn)生的六個方面原因：第一，現(xiàn)代社會變化迅速，立法機(jī)關(guān)很難預(yù)見未來的發(fā)展變化，只能授予行政機(jī)關(guān)根據(jù)各種可能出現(xiàn)的情況作出決定；第二，現(xiàn)代社會極為復(fù)雜，行政機(jī)關(guān)必須根據(jù)具體情況作出具體決定，法律不能嚴(yán)格規(guī)定強(qiáng)求一致；第三，現(xiàn)代行政技術(shù)性高，議會缺乏能力制定專業(yè)性法律，只能規(guī)定需要完成的任務(wù)或目的，由行政機(jī)關(guān)采取適當(dāng)?shù)膱?zhí)行方式；第四，現(xiàn)代行政范圍大，國會無力制定行政活動所需要的全部法律，不得不擴(kuò)大行政機(jī)關(guān)的決定權(quán)力；第五，現(xiàn)代行政開拓眾多的新活動領(lǐng)域，無經(jīng)驗可以參考，行政機(jī)關(guān)必須作出試探性的決定，積累經(jīng)驗，不能受法律嚴(yán)格限制；第六，制定一個法律往往涉及到不同的價值判斷，從理論上說，價值判斷應(yīng)由立法機(jī)關(guān)決定，然而由于議員來自不同的黨派，國會有時不能協(xié)調(diào)各種利益和綜合各種觀點(diǎn)，得出一個能為多數(shù)人接受的共同認(rèn)識，為了避免這種困難，國會可能授權(quán)行政機(jī)關(guān)，根據(jù)公共利益或需要，采取必要的或適當(dāng)?shù)拇胧?/p>

我國行政法吸收行政自由裁量權(quán)這一成果，表現(xiàn)在稅務(wù)行政過程中，也有必要賦予稅務(wù)機(jī)關(guān)相當(dāng)?shù)男姓杂刹昧繖?quán)。這主要因為：（1）市場經(jīng)濟(jì)條件下稅務(wù)作為國家宏觀調(diào)控的重要手段，涉及社會經(jīng)濟(jì)的方方面面，客觀情況復(fù)雜多變，在此情況下，要求賦予稅務(wù)機(jī)關(guān)行政自由裁量權(quán)，稅務(wù)機(jī)關(guān)必須根據(jù)具體情況作出具體決定，稅法不能嚴(yán)格規(guī)定，整齊劃一。（2）我國稅務(wù)行政執(zhí)法以成文法為依據(jù)，而“成文法具有不合目的性、拖延性、模糊性、滯后性等局限性”，《 憲法》 第二十七條第一款規(guī)定：“一切國家機(jī)關(guān)實(shí)行精簡的原則，實(shí)行工作責(zé)任制，實(shí)行工作人員的培訓(xùn)和考核制度，不斷提高工作質(zhì)量和工作效率，反對官僚主義。”稅務(wù)機(jī)關(guān)的行政管理活動應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)效

率原則，而賦予稅務(wù)機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)則有助于這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。稅務(wù)機(jī)關(guān)沒有自由裁量權(quán)，面對法律沒有作出詳盡規(guī)定的新情況，只能等待漫長的立法過程，必然會浪費(fèi)大量社會資源，增加行政成本。（3）稅務(wù)機(jī)關(guān)在行政管理中需要專業(yè)的征收、監(jiān)控、稽查、稅務(wù)執(zhí)行等方面的知識，立法機(jī)關(guān)缺乏能力制定稅務(wù)專業(yè)性法律，只能規(guī)定需要完成的任務(wù)或目的，由稅務(wù)行政機(jī)關(guān)采取適當(dāng)?shù)膱?zhí)行方式。

三、我國稅務(wù)自由裁量權(quán)的主要形式及其存在的問題

（一）我國稅務(wù)自由裁量權(quán)的主要體現(xiàn)形式 1．稅務(wù)行政處罰種類、幅度的自由裁量權(quán)。

稅務(wù)機(jī)關(guān)對公民、法人或其他組織有違反稅務(wù)征收管理秩序，尚未構(gòu)成犯罪，依法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)行政法律責(zé)任的行為，依法對其實(shí)施一定的制裁措施時而行使的裁量權(quán)力?！?中華人民共和國稅務(wù)征收管理法》第六十條至第七十三條以及《 中華人民共和國稅務(wù)征收管理法實(shí)施細(xì)則》第九十條至第九十八條都明確規(guī)定了稅務(wù)行政處罰的種類和幅度。這種幅度可分為兩類：一類是規(guī)定了一定的數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)。如《征管法》第六十條就明確規(guī)定：納稅人有不按規(guī)定辦理稅務(wù)登記、不按規(guī)定建賬、不按規(guī)定安裝使用稅控裝置等五種行為之一的，由稅務(wù)機(jī)關(guān)責(zé)令限期改正，可以處2000元以下的罰款；情節(jié)嚴(yán)重的可處2000元以上10000元以下的罰款。另一類是以偷、欠稅款為標(biāo)準(zhǔn)。如《征管法》第六十三、六十四條就明確規(guī)定，對納稅人偷稅或不進(jìn)行納稅申報，不繳或少繳應(yīng)納稅款的，由稅務(wù)機(jī)關(guān)追繳稅款，并處不繳或少繳稅款50%以上、5倍以下的罰款。

2．稅務(wù)違法事實(shí)情節(jié)認(rèn)定的自由裁量權(quán)。

稅務(wù)機(jī)關(guān)及其工作人員在行使職權(quán)的過程中，對行政相對人的行為性質(zhì)或者情節(jié)輕重進(jìn)行認(rèn)定，由稅務(wù)機(jī)關(guān)依據(jù)具體情況自由裁定的

權(quán)力。在這類問題上，《征管法》賦予稅務(wù)機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)可分為兩類：一類是對事實(shí)的自由裁定，如《征管法》第三十八條規(guī)定，稅務(wù)機(jī)關(guān)有根據(jù)認(rèn)為納稅人有逃避納稅義務(wù)行為的，可采取責(zé)令限期納稅等行政措施；另一類是對情節(jié)的衡量，《征管法》法律責(zé)任部分很多條款都規(guī)定了對“情節(jié)嚴(yán)重”的行為應(yīng)如何處理。但是，怎樣才算“情節(jié)嚴(yán)重”，除《實(shí)施細(xì)則》對個別行為列舉外，其余的均都沒有規(guī)定明確的界限，因此，也只能由稅務(wù)機(jī)關(guān)自由裁量認(rèn)定。

3．納稅數(shù)額核定的自由裁量權(quán)。

稅務(wù)機(jī)關(guān)依據(jù)稅法規(guī)定，按照一定的標(biāo)準(zhǔn)、程序和方法，對財務(wù)制度不健全的企業(yè)和個體業(yè)戶進(jìn)行核定稅額時行使選擇權(quán)的過程或權(quán)力。如根據(jù)《 征管法》第三十五條和《實(shí)施細(xì)則》第四十七條規(guī)定，對納稅人有按規(guī)定可不建賬的、或不按規(guī)定建賬的、或拒不提供納稅資料的、或申報明顯偏低且無正當(dāng)理由等六種情形之一的，稅務(wù)機(jī)關(guān)有權(quán)采取合理的方法核定納稅人應(yīng)納稅額。上述規(guī)定，只要求稅務(wù)機(jī)關(guān)采取合理的核定方法，但對合理的核定方法，未全部列舉，因此，稅務(wù)機(jī)關(guān)既可以選擇《實(shí)施細(xì)則》列舉的三種核定方法，也可以自由選擇其他合理的方法核定納稅入的應(yīng)納稅額。

4．稅務(wù)行政行為選擇自由裁量權(quán)。

稅務(wù)機(jī)關(guān)依據(jù)稅務(wù)法律、行政法規(guī)的規(guī)定，對同一違法行為選擇行使不同具體行政行為裁量的權(quán)力。主要有：對保全、強(qiáng)制的裁量，即在實(shí)施稅務(wù)保全、強(qiáng)制執(zhí)行過程中，對是否采取稅務(wù)保全、強(qiáng)制執(zhí)行措施以及采取保全、強(qiáng)制措施的方式、期限等方面的裁量；對涉稅減免的裁量，即在辦理涉稅減免過程中，對是否給予政策性減免及減免金額的裁量；對稅務(wù)檢查的裁量，即在實(shí)施稅務(wù)檢查過程中，對實(shí)施檢查的時間、措施、范圍等方面的裁量；受理稅務(wù)其他事項時限裁量。如《征管法》第三十八條規(guī)定，稅務(wù)機(jī)關(guān)在采取保全措施時，可

視情況，在相當(dāng)于應(yīng)納稅款的范圍內(nèi)選擇凍結(jié)納稅人存款或扣押、查封納稅人應(yīng)稅貨物、商品或其他財產(chǎn)，或兩者并舉。

（二）稅務(wù)自由裁量權(quán)運(yùn)用中存在的問題 1．稅務(wù)機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)限過大，難以掌握。

立法機(jī)關(guān)在制定稅務(wù)法律、法規(guī)時，給稅務(wù)機(jī)關(guān)留下了一定的自由裁量空間，主要體現(xiàn)在廣度和幅度兩方面。從廣度方面來說，稅務(wù)自由裁量權(quán)貫穿于整個稅務(wù)征收管理過程。作為我國稅務(wù)征收管理基本法律的《征管法》，共分為六章九十四條，除“總則”和“附則”外，另有四章，這四章共八十八條，其中涉及到稅務(wù)機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)的有五十八條，占到了總數(shù)的66%。上至國家稅務(wù)總局，下至基層一線的工作人員，每一管理層級，每一征收管理環(huán)節(jié)，每一涉稅事項幾乎都有自由裁量權(quán)存在。從幅度方面來說，可供裁量的空間也太大。如稅務(wù)行政處罰，《征管法》對偷稅等稅務(wù)違法行為，規(guī)定了處以涉稅金額0.5倍—5倍的罰款。但是，對于如何掌握稅務(wù)行政處罰的幅度和標(biāo)準(zhǔn)，則役有更多的標(biāo)準(zhǔn)可以把握。稅務(wù)人員必須根據(jù)涉稅案件的實(shí)際情況和自己的主觀判斷在法定幅度之間作出選擇，如此就可能出現(xiàn)這樣的結(jié)果，即不同的稅務(wù)人員對同樣的涉稅違法行為，可能處以差別很大的行政處罰，而同一稅務(wù)人員對情節(jié)不同的涉稅違法行為，則可能處以相同的行政處罰，從而造成裁量異化，前后不一，有失公平。

2．稅務(wù)自由裁量權(quán)的濫用仍然存在。

主要表現(xiàn)是：在涉稅事項核查方面，拖延時間，消極履職；在行政處罰方面，因人、因時和因地的不同而各自不一，有失公平；在核定應(yīng)納稅額時輕重不同，不夠合理；在稅務(wù)事實(shí)性質(zhì)認(rèn)定方面，任意作為，行為不當(dāng)。在稅務(wù)檢查過程中，胡亂執(zhí)法、濫用職權(quán)。如有的稅務(wù)案件該查不查，或查而不結(jié)；或?qū)`法行為不定性，對違法情節(jié)

嚴(yán)重按一般來處理；或應(yīng)移送而未移送公安部門追究刑事責(zé)任，以補(bǔ)代罰、以罰代刑等。

3．稅務(wù)自由裁量過程不夠透明。

稅務(wù)機(jī)關(guān)在作出具體行政行為時，納稅人和扣繳義務(wù)人只知道具體行政行為的結(jié)果，而具體行政行為的裁量過程則無從知曉，只有當(dāng)納稅人和扣繳義務(wù)人向稅務(wù)機(jī)關(guān)申請聽證或向法院中請訴訟時才能有所了解。

4．稅務(wù)自由裁量權(quán)的救濟(jì)機(jī)制不完善。

稅務(wù)自由裁量權(quán)的救濟(jì)可以分為行政救濟(jì)和司法救濟(jì)。行政救濟(jì)是納稅人如果不服稅務(wù)機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為，可以向作出行為的上一級稅務(wù)機(jī)關(guān)申請行政復(fù)議。由于上下級機(jī)關(guān)之間存在著千絲萬縷的聯(lián)系，在不違反法律規(guī)定的情況下，納稅人對于自由裁量的行政救濟(jì)很難實(shí)現(xiàn)。根據(jù)我國《行政訴訟法》的規(guī)定，對于行政處罰顯失公正的，法院可以作出變更。因此，納稅人對稅務(wù)機(jī)關(guān)自由裁量行為不服可以向司法機(jī)關(guān)尋求救濟(jì)。但在實(shí)踐中，由于稅務(wù)行政執(zhí)法專業(yè)性、技術(shù)性因素很強(qiáng)，許多涉稅案件案情復(fù)雜，司法機(jī)關(guān)對于稅務(wù)案件的事實(shí)和法律適用也無法正確把握，因此對自由裁量的司法救濟(jì)，也多流于形式。

5．稅務(wù)自由裁量權(quán)的監(jiān)督薄弱。

對于稅務(wù)自由裁量權(quán)的監(jiān)督，無論是從稅務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督來看，還是從司法監(jiān)督、人大監(jiān)督、社會監(jiān)督等外部監(jiān)督來看，目前都比較薄弱，這從稅務(wù)機(jī)關(guān)目前實(shí)行的稅務(wù)執(zhí)法責(zé)任追究情況，以及納稅人向稅務(wù)機(jī)關(guān)提出的投訴、向人大和政協(xié)提交的提案以及納稅人要求行政聽證、申請行政復(fù)議、提起行政訴訟的數(shù)量極少中可以得到一定的反映。

四、進(jìn)一步強(qiáng)化稅務(wù)行政自由裁量權(quán)監(jiān)督控制的途徑

權(quán)力的賦予與控制總是相互共存的，稅務(wù)自由裁量權(quán)也不例外。對稅務(wù)機(jī)關(guān)執(zhí)法賦予其一定程度的自由裁量權(quán)是合理和必要的。但我國稅務(wù)行政執(zhí)法中運(yùn)用自由裁量權(quán)方面，重實(shí)體輕程序，重效率輕權(quán)力制約。因此，為防止自由裁量權(quán)被濫用，有必要對其進(jìn)行控制和規(guī)范。

（一）稅務(wù)行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的立法控制

在立法上盡可能降低行政自由裁量的成分，避免授予稅務(wù)機(jī)關(guān)以完全的，沒有任何限制的自由裁量權(quán)，這是從源頭上予以防堵。首先要建立合理的稅務(wù)立法結(jié)構(gòu)。我國目前盡管對各個稅種和稅務(wù)征管等有了單獨(dú)的法條，但就整個體系來看，還缺乏整體稅務(wù)制度規(guī)范的基本法律，要加快稅務(wù)法律化進(jìn)程，制定《稅務(wù)基本法》，為建立完整的稅法體系打好基礎(chǔ)。其次，要完善行政立法，促進(jìn)行政行為程序化。盡快制定《行政程序法》，通過程序的公開和公平原則，對行使自由裁量權(quán)的依據(jù)、條件、決定、結(jié)果等予以公開，促進(jìn)行政行為程序化。再次，要加強(qiáng)立法解釋，細(xì)化自由裁量權(quán)。立法部門應(yīng)加強(qiáng)對稅務(wù)立法的解釋，規(guī)范抽象行政行為，盡量減少裁量空間，從源頭上加以控制，使稅法規(guī)則更為具體化、明確化。

（二）稅務(wù)執(zhí)法自由裁量權(quán)的行政控制

稅務(wù)機(jī)關(guān)要建立相關(guān)制度，完善自我監(jiān)督體系，對稅務(wù)執(zhí)法自由裁量權(quán)進(jìn)行有效控制。

1．建立和實(shí)施稅務(wù)執(zhí)法責(zé)任制。稅務(wù)執(zhí)法責(zé)任制是依法治國，依法治稅的重要組成部分，對治理和限制稅務(wù)行政自由裁量有一定作用。國家稅務(wù)總局在2001 年制定了《稅務(wù)執(zhí)法過錯責(zé)任追究辦法（試行）》，各地也相應(yīng)制定了實(shí)施細(xì)則。但目前的突出問題不是沒有制度，而是工作力度不夠，責(zé)任追究不到位。因此，要堅持有錯必究，責(zé)罰相當(dāng)?shù)脑瓌t，完善健全以稅務(wù)登記率、稅款人庫率、稅務(wù)收人任

務(wù)完成率等為主要內(nèi)容的目標(biāo)管理考核制度，建立與稅務(wù)執(zhí)法工作規(guī)范相銜接的崗責(zé)考核制度，對人員崗位的成績和過錯進(jìn)行監(jiān)控和認(rèn)定，并依托以執(zhí)法檢查為主的事后評估制度，將責(zé)任具體落實(shí)到執(zhí)法人員。通過以上三項考核制度的有機(jī)結(jié)合，以目標(biāo)考核、崗責(zé)考核為基礎(chǔ)，以執(zhí)法檢查、復(fù)查等為補(bǔ)充，健全內(nèi)部考核監(jiān)督機(jī)制，提高稅務(wù)執(zhí)法質(zhì)量。

2．發(fā)揮重大稅務(wù)案件審理的監(jiān)督作用，嘗試建立稅務(wù)判例制度。在完善重大稅務(wù)案件審理制度的過程中，可以嘗試建立稅務(wù)判例制度，以重大稅務(wù)案件審查形成的案例為資料庫，作為以后類似問題的判例。既便于稅務(wù)人員對相同的涉稅事項處理方式保持一致，也便于公民頭腦中形成對法律行為結(jié)果的穩(wěn)定預(yù)期，從而減少自由裁量的不穩(wěn)定性和隨意性。

3．完善聽證和行政復(fù)議制度，建立稅務(wù)行政救濟(jì)程序。開展聽證和行政復(fù)議，目的是使稅務(wù)行政處罰行為更具公正性與合理性，也是對稅務(wù)執(zhí)法人員的一種制約。但從目前的實(shí)踐來看，真正要求聽證和行政復(fù)議的案件并不多，一方面，是納稅人運(yùn)用法律手段保護(hù)自己合法權(quán)益的意識仍不強(qiáng)；另一方面，是納稅人出于對稅務(wù)機(jī)關(guān)行政執(zhí)法的恐懼和稅務(wù)機(jī)關(guān)長期征管的特性，不愿與稅務(wù)機(jī)關(guān)對抗。因此，要進(jìn)一步完善聽證和行政復(fù)議具體制度，減少申請稅務(wù)行政復(fù)議的限制條件，增加稅務(wù)行政復(fù)議的公正性，保障行政相對人能充分行使復(fù)議權(quán)。同時，要加強(qiáng)稅務(wù)宣傳，改變以往以應(yīng)盡義務(wù)論為主調(diào)的觀念，轉(zhuǎn)向廣泛宣傳納稅人應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利和如何行使權(quán)利的程序，發(fā)揮行政相對人對稅務(wù)機(jī)關(guān)的監(jiān)督作用。

3．加強(qiáng)隊伍建設(shè)，提高業(yè)務(wù)素質(zhì)

行政自由裁量權(quán)的行使依賴于行政主體主觀能動性的發(fā)揮，行政主體的意志因素和能力因素在行使自由裁量權(quán)的過程中起著很大的

作用。加強(qiáng)稅務(wù)隊伍建設(shè)，提高稅務(wù)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)，是保障稅務(wù)行政自由裁量權(quán)正確行使，提高稅務(wù)執(zhí)法水平的關(guān)鍵。主要有三種手段：一是通過加強(qiáng)道德教育，提高稅務(wù)隊伍整體職業(yè)道德水平，樹立執(zhí)法為民、忠于職守、廉潔奉公的執(zhí)法理念，杜絕消極不作為，有利才作為，以權(quán)謀私的現(xiàn)象。二是開展執(zhí)法能力建設(shè)，通過法制教育，培養(yǎng)法律意識，大力提高稅務(wù)人員法律素養(yǎng)，從立法的目的、背景、指導(dǎo)思想等方面對法律法規(guī)進(jìn)行更深層次的學(xué)習(xí)和理解，使自由裁量行為與立法意圖保持一致。三是積極開展稅務(wù)業(yè)務(wù)和法律知識培訓(xùn)，提高稅務(wù)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)，使他們熟悉政策法規(guī)，明確執(zhí)法程序，做到辦案有法、定性準(zhǔn)確、處罰有據(jù)，糾正執(zhí)法隨意性，為正確和合理行使自由裁量權(quán)奠定基礎(chǔ)。

（三）健全稅收自由裁量權(quán)的司法審查制度，強(qiáng)化外部監(jiān)督 司法審查是控制稅收自由裁量權(quán)的最后一道屏障。司法審查一方面可以通過糾錯實(shí)行權(quán)利救濟(jì)，另一方面可以形成外部強(qiáng)制壓力，規(guī)范稅收自由裁量權(quán)的行使。為了充分發(fā)揮司法審查制度的控制作用，首先要在立法上擴(kuò)大司法對稅收自由裁量權(quán)的審查范圍，突破審查范圍的限制，避免審查標(biāo)準(zhǔn)的含混不清。其次，在稅收行政訴訟程序中，要提高管轄級別，防止地方政府對稅收司法審查的干預(yù)。最后，應(yīng)逐步引人行政判例制度，用行政判例的方式確立司法審查的參照標(biāo)準(zhǔn)，彌合成文法的不足。

五、正確行使稅務(wù)行政自由裁量權(quán)對于構(gòu)建和諧社會的意義 正確行使稅務(wù)自由裁量權(quán)對于構(gòu)建社會主義和諧社會具有重要意義。正確行使稅務(wù)行政自由裁量權(quán)的基本要求是行政執(zhí)法者在執(zhí)法過程中嚴(yán)格依照法律辦事，平衡行政主體與相對方的權(quán)利義務(wù)，維護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。也就是說，要做到行政合法，即

行政主體所實(shí)施的行政行為應(yīng)當(dāng)有法律的明確授權(quán)，一切沒有法律授權(quán)的行為，行政主體都不得為之。同時，正確行使自由裁量權(quán)還要求稅務(wù)人員在執(zhí)法過程中必須做到公平、合理地對待一切公民、法人和其他組織，排除不相關(guān)因素的介入，保證執(zhí)法的公平、公正，以合乎理性的方式和盡量溫和的態(tài)度履行行政管理職能，只有堅持合法行政、合理行政，廣大人民的合法權(quán)益才能得到切實(shí)的維護(hù)，這樣人民才會滿意，社會才能夠和諧。具體說，正確行使自由裁量權(quán)對構(gòu)建和諧社會的意義在于：

首先，正確行使稅務(wù)行政自由裁量權(quán)可以促進(jìn)社會主義和諧社會建設(shè)。社會主義和諧社會應(yīng)該是公平正義的社會。也就是說，它應(yīng)是社會各方面的利益關(guān)系得到妥善協(xié)調(diào)，人民內(nèi)部矛盾和其他社會矛盾得到正確處理，社會公平和正義得到切實(shí)維護(hù)和實(shí)現(xiàn)的社會。社會主義和諧社會應(yīng)當(dāng)是整體和諧、全面和諧，而不是局部的、片面的和諧，而要實(shí)現(xiàn)社會的整體、全面和諧，就不能離開公平和正義，而公平和正義的實(shí)現(xiàn)離不開依法行政的作用。而正確行使稅務(wù)行政自由裁量權(quán)又是依法行政的核心，所以對實(shí)現(xiàn)社會公平正義起到了促進(jìn)作用。

其次，正確行使稅務(wù)行政自由裁量權(quán)可以對構(gòu)建社會主義和諧社會起到保障作用。社會主義和諧社會應(yīng)該是安定有序的社會，這就是說，它應(yīng)是社會組織機(jī)制健全，社會管理完善，社會秩序良好，人民群眾安居樂業(yè)，社會保持安定團(tuán)結(jié)的社會。實(shí)際上，在我國社會轉(zhuǎn)型時期，社會各階層的地位和利益關(guān)系都在發(fā)生深刻變動，社會各方面也在發(fā)生一些變化，各種市場主體和利益主體的愿望和要求需要充分表達(dá)，這就要求我們必須依法開辟和疏通各種渠道，反映他們的利益需求，這樣才能引導(dǎo)各種利益主體以理性、合法方式表達(dá)利益訴求、解決利益矛盾和沖突。安定有序是構(gòu)建社會主義和諧社會的前提條件，沒有安定有序的社會環(huán)境，社會不可能和諧。因為，安定有序的

社會環(huán)境，可以使人們更好地協(xié)調(diào)各方面的利益關(guān)系，更好地處理各種社會矛盾，使廣大人民群眾共享改革發(fā)展成果，更好地激發(fā)全社會的創(chuàng)造活力，激發(fā)人們的創(chuàng)造性，增加社會的穩(wěn)定和諧因素。而正確行使稅務(wù)行政自由裁量權(quán)保障了社會的安定團(tuán)結(jié)、和諧有序。

參考文獻(xiàn)：

[1]王勵．談自由裁量權(quán)在稅收管理中的有效運(yùn)用．經(jīng)濟(jì)問題探索，2003;[2]楊森平．稅收執(zhí)法自由裁量權(quán)濫用及其救濟(jì)制度設(shè)計．稅務(wù)與經(jīng)濟(jì)，2005;[3] 王靜.我國行政自由裁量權(quán)的錯位與控制[J].法制與社會，2006;[4]楊森平.稅收執(zhí)法自由裁量權(quán)濫用及其救濟(jì)制度設(shè)計[J].稅務(wù)與經(jīng)濟(jì)，2005;[5] 周俊琪.《稅收征管法》中的自由裁量權(quán)及其控制[J].涉外稅務(wù)，2001;[6]卞耀武．稅收征收管理法概論．人民法院出版社．2002;[7]施正文稅收程序法論．北京大學(xué)出版社．2003;[8]王名揚(yáng).《美國行政法》，中國法律出版社1996年版.

第五篇：試論稅務(wù)行政執(zhí)法自由裁量權(quán)

試論稅務(wù)行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的控制

隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和法制化的進(jìn)程，依法治國、依法行政已經(jīng)成為我國治國理政的基本方略。國家在對依法行政的要求中，提出行政行為不僅要合法，而且要合理。即行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政行為，不僅要依法而行，有法律的依據(jù)，還應(yīng)當(dāng)遵循公平、公正、合理的原則；行使行政自由裁量權(quán)應(yīng)當(dāng)符合法律、法規(guī)的目的，所采取的措施和手段應(yīng)當(dāng)必要、適當(dāng)。國稅部門作為執(zhí)法部門和國家宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控部門，擁有較大的行政自由裁量權(quán)，特別是較大的行政處罰自由裁量權(quán)，如果行政處罰自由裁量權(quán)得不到有效控制，就極易被濫用。因此，如何嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法，正確行使和控制稅務(wù)行政處罰自由裁量權(quán)，已經(jīng)成為當(dāng)務(wù)之急。下面就稅務(wù)行政執(zhí)法過程中如何規(guī)范行使稅務(wù)行政處罰自由載量權(quán)，防止自由載量權(quán)被濫用，充分保護(hù)納稅人合法權(quán)益，談?wù)勛约旱目捶ā?/p>

一、稅務(wù)行政處罰自由裁量權(quán)存在現(xiàn)實(shí)必要性。

首先，稅收征收管理涉及的問題面廣量大，而且還處于動態(tài)變化之中，特殊情況不斷涌現(xiàn)，為使各級稅務(wù)機(jī)關(guān)能夠?qū)Ω鞣N特殊、具體的涉稅個案問題進(jìn)行靈活、果斷、迅速的處理和解決，在適用的方式、方法、額度等方面應(yīng)當(dāng)有一定主觀自由選擇的余地。

其次，稅收法律、法規(guī)不能概括完美，羅列窮盡，超前作出非常細(xì)致的規(guī)定。為使稅務(wù)行政機(jī)關(guān)的行政管理能夠高效運(yùn) 1

轉(zhuǎn)，避免稅務(wù)機(jī)關(guān)在復(fù)雜多變的涉稅問題之前束手無策，失去良機(jī)，因此，有限的涉稅法律只能作出一些較原則的規(guī)定，作出可供選擇的措施和上下浮動的幅度，促使各級稅務(wù)機(jī)關(guān)靈活機(jī)動地因人因事作出更有成效的管理。

再次，現(xiàn)行在我國稅務(wù)行政處罰自由裁量只以法律、法規(guī)為依據(jù)。而立法者無法預(yù)見到某個涉稅具體情況，因而稅務(wù)機(jī)關(guān)在稅收執(zhí)法實(shí)踐中也就不可能做到案件事實(shí)與有關(guān)的法律、法規(guī)的條款均能完全對應(yīng)、絲絲入扣，易造成執(zhí)法者難以處理的情況。這樣就只能賦予稅務(wù)機(jī)關(guān)在法律、法規(guī)的規(guī)定范圍內(nèi)，依照法律、法規(guī)規(guī)定的原則和精神進(jìn)行自由裁量的權(quán)力，以彌補(bǔ)立法的缺憾和滯后。

二、當(dāng)前稅務(wù)行政自由裁量權(quán)存在的主要問題

(一)、裁量權(quán)范圍過寬。稅務(wù)行政自由裁量權(quán)貫穿于整個稅收征收管理過程。作為我國稅收征收管理基本法律的《稅收征管法》，共六章九十四條，除“總則”和“附則”外，另有四章。這四章其中涉及到稅務(wù)機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)的有五十八條，占到了總數(shù)的66%。每一管理層級、每一征收管理環(huán)節(jié)、每一涉稅事項幾乎都有自由裁量權(quán)存在。

(二)、可供裁量的空間過大。一方面，行政處罰倍數(shù)相差太大。如《征管法》第六十三條規(guī)定：“對納稅人偷稅的，由稅務(wù)機(jī)關(guān)追繳其不繳或者少繳的稅款、滯納金，并處不繳或者少繳的稅款百分之五十以上五倍以下的罰款。”倍數(shù)相差高達(dá)十倍。另一方面，金額相差懸殊。如《征管法》第73條規(guī)定：“對

開戶銀行拒絕執(zhí)行稅務(wù)機(jī)關(guān)作出的凍結(jié)稅款決定的，造成稅款流失的，稅務(wù)機(jī)關(guān)可依法對其處10萬元以上50萬元以下的罰款?！绷P款差額高達(dá)40萬元，可供裁量的幅度過大。

(三)、罰與不罰缺乏操作性。如納稅人未按照規(guī)定期限申報辦理稅務(wù)登記的，根據(jù)《征管法》第六十條規(guī)定稅務(wù)機(jī)關(guān)可以處二千元以下罰款。這種規(guī)定只有上限，而無下限即可罰可不罰。何種行為可以不予處罰？何種行為按上限處罰？《征管法》及其實(shí)施細(xì)則都未作出明確規(guī)定，稅務(wù)機(jī)關(guān)難以把握。

(四)、對情節(jié)的衡量缺乏明確界限?！墩鞴芊ā贩韶?zé)任部分很多條款都規(guī)定了對“情節(jié)嚴(yán)重”的行為，應(yīng)如何處理，但是，怎樣才算“情節(jié)嚴(yán)重”，除《細(xì)則》列舉了個別行為外，其余的均都沒有規(guī)定明確的界限。因此，也只能由稅務(wù)執(zhí)法人員憑經(jīng)驗、憑理解自由裁量認(rèn)定。

(五)、稅務(wù)行政處罰自由裁量權(quán)行使不當(dāng)。自由裁量權(quán)的正確運(yùn)用既可以保障納稅人的合法權(quán)益又可以體現(xiàn)稅法的嚴(yán)肅性。但是在稅務(wù)行政執(zhí)法過程中，部分執(zhí)法人員違背法律法規(guī)授予自由裁量權(quán)的目的，利用自由裁量權(quán)的“彈性空間”，使具體稅收執(zhí)法行為背離所適用的法律、法規(guī)的初衷，導(dǎo)致自由裁量權(quán)適用不當(dāng)，造成情節(jié)認(rèn)定不準(zhǔn)確，行政處罰顯失公正的問題。自由裁量權(quán)的濫用損害了稅務(wù)機(jī)關(guān)的信用，削弱了稅法的權(quán)威性，破壞了統(tǒng)一、公平、有序的市場競爭環(huán)境，同時助長特權(quán)思想，容易形成權(quán)力腐敗。

(六)、稅務(wù)行政執(zhí)法行為避重就輕。執(zhí)行難是稅務(wù)行政執(zhí)法過程中的一個突出問題，這需要稅務(wù)機(jī)關(guān)充分利用法律所賦予的管理手段，制定行之有效的管理措施，加大對納稅人的管理。但是實(shí)際工作中，部分執(zhí)法人員為了避免執(zhí)行難問題的發(fā)生，在執(zhí)法過程中，避重就輕，協(xié)商處罰額度，把大問題簡單化，小問題無害化處理，嚴(yán)重?fù)p害了稅法的尊嚴(yán)，破壞了稅務(wù)機(jī)關(guān)的在納稅人中的形象。

二、規(guī)范稅務(wù)行政自由裁量權(quán)行使的建議

（一）建立整套標(biāo)準(zhǔn)體系，實(shí)現(xiàn)源頭控制。源頭控制是規(guī)范自由裁量權(quán)的第一道關(guān)卡。稅務(wù)自由裁量權(quán)的范圍很廣，它不僅僅指最常見的稅務(wù)行政處罰自由裁量權(quán)，而且還包括應(yīng)納稅額核定、稅務(wù)行政期限選擇及稅務(wù)行政行為選擇等自由裁量權(quán)。建議研究制定上述自由裁量權(quán)執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范性文件，形成一套囊括所有形式的稅務(wù)行政自由裁量權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)制度，為執(zhí)法人員提供一套可操作性強(qiáng)的標(biāo)準(zhǔn)體系，使其在行使稅務(wù)行政自由裁量權(quán)時有章可循，實(shí)現(xiàn)自由裁量權(quán)的源頭控制。

（二）明確執(zhí)行基準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)基準(zhǔn)控制。建議在法律法規(guī)規(guī)定的幅度范圍內(nèi)對自由裁量權(quán)進(jìn)一步的細(xì)化、分解，制定執(zhí)行基準(zhǔn)。

1、科學(xué)劃分不同違法情形。將違反稅務(wù)行政法規(guī)行為的要件進(jìn)行分解和歸類，按照違法性質(zhì)、情節(jié)和占有違法要件的數(shù)量加以界定，做出相應(yīng)的處罰標(biāo)準(zhǔn)。

2.設(shè)立多階次裁量檔。建議上級部門在法律、法規(guī)的規(guī)定

范圍內(nèi)，按照處罰種類及金額大小設(shè)立不少于三個階次的裁量檔。

（三）完善報備制度，實(shí)現(xiàn)規(guī)則控制?；鶞?zhǔn)是原則，實(shí)踐中具體事件有其復(fù)雜性、特殊性，稅務(wù)機(jī)關(guān)若生搬硬套地執(zhí)行基準(zhǔn)可能造成新的執(zhí)法不公，因此建立并完善報備制度十分必要，即稅務(wù)機(jī)關(guān)低于、高于基準(zhǔn)規(guī)定或者頂格處罰的，必須向上一級稅務(wù)機(jī)關(guān)報告?zhèn)浒?。完善報備制度，需要明確三個關(guān)系：首先要明確報備與執(zhí)法處理決定生效時間的關(guān)系，報備不是一種事后監(jiān)督行為，只有經(jīng)過上級機(jī)關(guān)審查并作出同意意見的，執(zhí)法行為才能生效；其次要明確上級稅務(wù)機(jī)關(guān)完成備案審查工作的期限，防止審查被拖延而使備案流于形式；最后要明確上級機(jī)關(guān)對報送備案的處罰決定書不審查所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，接受報備機(jī)關(guān)不認(rèn)真審查則追究其相應(yīng)責(zé)任并對相關(guān)人員進(jìn)行處罰。

（四）建立分級權(quán)限裁定制，實(shí)現(xiàn)程序控制。依法行政是法制化國家的具體體現(xiàn)，依程序執(zhí)法是依法行政的基本線條。為解決裁量權(quán)過于集中的問題，可以采取實(shí)行分級審核制，如可對不同額度的罰款由不同的層級審定，減少執(zhí)法風(fēng)險。

（五）發(fā)布案例指導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)案例控制。先例原則是行政法的一項重要原則，典型案例指導(dǎo)制度則是解決“同案不同罰”問題的有效途徑之一。建議對本系統(tǒng)辦結(jié)的典型行政處罰案件，進(jìn)行收集、分類，建立指導(dǎo)性案例電子庫，對違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)、社會危害程度相同或者基本相同的案例錄入電子

庫。然后從實(shí)體和程序等方面進(jìn)行嚴(yán)格的初選、審核，形成指導(dǎo)性案例，通過工作內(nèi)網(wǎng)形式公布（案件涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私等除外），作為本系統(tǒng)今后一定時間對同類違法行為進(jìn)行行政處罰的參考。參考指導(dǎo)性案例作出的行政處罰，在處罰的種類、幅度以及程序等方面與指導(dǎo)性案例一致或基本一致，實(shí)現(xiàn)同案同罰。

（六）加強(qiáng)程序教育，規(guī)范程序設(shè)置。一要加強(qiáng)對稅務(wù)執(zhí)法人員的程序培訓(xùn)，通過培訓(xùn)使執(zhí)法人員對于執(zhí)法程序有一個系統(tǒng)的理解。二要理順現(xiàn)行的一些不規(guī)范的程序設(shè)置，避免因程序設(shè)置本身的不科學(xué)、不規(guī)范而產(chǎn)生的問題。三要完善信息公開制度，凡涉及納稅人的權(quán)利義務(wù)的，除法律法規(guī)規(guī)定應(yīng)該保密的，都要向社會公開，依法允許查閱，加大外部監(jiān)督的力度。