第一篇：公眾參與在可持續(xù)發(fā)展中的表現(xiàn)形式

公眾參與在可持續(xù)發(fā)展中的表現(xiàn)形式

龔益

公眾參與是可持續(xù)發(fā)展的必要條件，這一命題在當(dāng)今社會(huì)幾乎盡人皆知。隨著可持續(xù)發(fā)展口號(hào)的日漸深入人心，公眾參與問(wèn)題越來(lái)越引起社會(huì)的重視。沒(méi)有真正意義上的公眾參與，可持續(xù)發(fā)展就只能是一句空話；脫離了對(duì)公眾福利保障的改善和民主社會(huì)的基本原則，就不會(huì)有本質(zhì)意義上的可持續(xù)發(fā)展。本文旨在討論“公眾”的定義、“參與”的形式及其程序保障，說(shuō)明公眾參與既是可持續(xù)發(fā)展的首要條件，更是可持續(xù)發(fā)展的重要標(biāo)志。

公眾參與的主體及其行為動(dòng)因

顧名思義，公眾參與是公眾對(duì)政治生活、社會(huì)生活和經(jīng)濟(jì)生活的參與，參與的主體是公眾。但是實(shí)際意義上的“公眾”則是眾多分散個(gè)人的集合。公眾是社會(huì)人的集合，而社會(huì)人的基本成分和前提首先是自然人。其實(shí)不僅僅是公眾參與，凡是涉及到社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的事情，真正的主體就應(yīng)該是個(gè)體的人。抽象概念下的公眾是社會(huì)生活的主體，是政治、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的當(dāng)事人。我們?cè)谝欢蜗喈?dāng)長(zhǎng)的歷史時(shí)期內(nèi)忽視了個(gè)體的人或者說(shuō)自然人的存在，只是把眼光注視在集體和集團(tuán)身上，這種片面性所造成的后果，恰恰是社會(huì)活動(dòng)主體意識(shí)的喪失。集體的人，社團(tuán)法人概念不過(guò)是自然人或經(jīng)濟(jì)的人的延伸，應(yīng)該回到自然人本位，承認(rèn)每一個(gè)獨(dú)立的個(gè)體都可以是行動(dòng)和行為的發(fā)生者，即公眾參與的主體。

強(qiáng)調(diào)個(gè)人在公眾參與中的主體地位，并不意味著排斥組織的力量和作用。組織的目的是降低成本，獲得“生產(chǎn)者剩余”，是合力的作用。集體或團(tuán)體只是集合的個(gè)人，而政府，從理論上說(shuō)更應(yīng)是公眾利益的集中體現(xiàn)者。極而言之，由可持續(xù)發(fā)展的目的性所決定，所有代表公眾正義的力量都可以是公眾參與的行為主體。值得注意的是，在并非特殊的情況之下，最應(yīng)該代表公眾利益的國(guó)家機(jī)器往往存在著日益與公眾相脫離并凌駕于民眾之上的傾向，從而成為可持續(xù)發(fā)展的對(duì)立。關(guān)于此種現(xiàn)象的解釋，是“國(guó)家”的抽象性以及組成政府的若干部門存在著蛻變?yōu)楠?dú)立利益集團(tuán)的可能。不論何種級(jí)別的行政部門，只要墜入以權(quán)力謀取利益的黑洞，就會(huì)無(wú)可避免地滑到公眾參與和可持續(xù)發(fā)展的對(duì)立面。

時(shí)下流行的觀點(diǎn)認(rèn)為，可持續(xù)發(fā)展的主要受益者生活在未來(lái)的世紀(jì)。這種看法固然正確但不全面。試想，如果當(dāng)今社會(huì)公眾的基本生活條件都不能得到保證，未來(lái)世界的前景又何來(lái)光明？當(dāng)

今世紀(jì)的公民與他們的后代人一樣，同樣具有享受適度生存條件和要求逐步改善、至少不要明顯惡化的權(quán)利。無(wú)可否認(rèn)，今天我們談及的公眾參與，就其參與者而言其主要的成分是在付出——并非僅指金錢貨幣，心智與時(shí)間甚至犧牲所謂的“方便”也應(yīng)該屬于付出的范疇。這種“從我做起，從現(xiàn)在做起”的參與行為，是善良人性與高尚人格的體現(xiàn)和完善。在“舉手之勞”當(dāng)中，人們獲得道義上的滿足，也表現(xiàn)出對(duì)未來(lái)美好世界的向往。

一般來(lái)說(shuō)，所有熱心公眾參與的行為都是善良的。但是當(dāng)人們發(fā)現(xiàn)自己對(duì)社會(huì)生活的參與趨于無(wú)效時(shí)，即使是善良的人也會(huì)考慮退出公眾參與的行列。肯定會(huì)有這樣一些人，他們由于信仰的關(guān)系寧愿犧牲自己的利益而讓別人得到幸福，甚至不去計(jì)較自己的參與是否有效。經(jīng)濟(jì)學(xué)關(guān)于利益是唯一驅(qū)動(dòng)的所謂“個(gè)人理性”假設(shè)（成本最小，收益最大）在這一部分人群中失效。這些人從自己的行為中獲得精神和信仰方面的滿足，同時(shí)也給世界帶來(lái)友好和溫情。道格拉斯.C.諾思（Douglass Ceil North，1981）在談到經(jīng)濟(jì)史上的結(jié)構(gòu)和變革時(shí)就曾經(jīng)指出：“新古典派經(jīng)濟(jì)理論可以說(shuō)明人民為其自身利益行動(dòng)的行為方式；它可以解釋為什么人民不為選舉所惑；它也可以解釋由于白搭車問(wèn)題在個(gè)人利益受到忽視的地方，人民之所以不參加團(tuán)體活動(dòng)的原因。但是，它不能有效地解釋這個(gè)問(wèn)題的另一方面，那就是為自身利益算計(jì)的行為并不是動(dòng)因。”“君子不言利”。談?wù)摴妳⑴c的成本問(wèn)題也許最容易引起反感和誤解。基于中國(guó)歷史文化的傳統(tǒng)一直崇尚“毫不利己，專門利人”，塑造公而忘私、兢兢業(yè)業(yè)的無(wú)我社會(huì)，盡管事實(shí)并非如此。應(yīng)該說(shuō)，所有真正有價(jià)值的公眾參與都有收益，但是這份收益未必立即出現(xiàn)，也未必會(huì)落在實(shí)施參與的人身上。對(duì)于單個(gè)的人或者單位來(lái)說(shuō)，“參與”的收益與付出之代數(shù)和可能為負(fù)。在堅(jiān)持“個(gè)人理性”的框架之內(nèi)，這個(gè)問(wèn)題很難得到解決，所以也就難以得到持之以恒的公眾參與。

好在事實(shí)并非如此令人沮喪?？犊赡苁侨诵宰詈玫臉?biāo)準(zhǔn)。中國(guó)境內(nèi)形形色色的希望工程當(dāng)然不必說(shuō)，即使在西方國(guó)家，慷慨解囊的也大有人在。根據(jù)統(tǒng)計(jì)的結(jié)果，1999年有13%的德國(guó)人和19%的法國(guó)人獻(xiàn)身于公共事業(yè)，在美國(guó)有49%。43%的法國(guó)人和44%的德國(guó)人以及73%的美國(guó)人曾經(jīng)捐錢給慈善事業(yè)。富裕的歐洲人和日本人比美國(guó)人交納了更多的稅，那其中有一部分也是用于社會(huì)福利的。不過(guò)，美國(guó)私人性質(zhì)的慈善性支出的確可觀：1999年就達(dá)到1900億美元，等于聯(lián)邦預(yù)算的1/3，或是等于整個(gè)國(guó)家收入的2%。同樣值得注意的事實(shí)是，美國(guó)一年上千億美元的捐款，80%是個(gè)人捐的，70%來(lái)自普通人。以1996年為例，那一年美國(guó)人平均每戶捐款1017美元，相當(dāng)于捐出全年收入的2.1%。他們把這些錢捐給了世界各地需要的人：海地的饑民、索馬里的災(zāi)民、科索沃的難民，還有中國(guó)大陸的洪水、臺(tái)灣的地震的等等，都是他們捐贈(zèng)的對(duì)象。除了捐獻(xiàn)金錢，美國(guó)人的公眾參與更包括捐獻(xiàn)時(shí)間。義工在美國(guó)早已是一個(gè)普遍現(xiàn)象。1993年“國(guó)際

海岸線清潔日”，全美有22萬(wàn)義工在幾千里海岸線和河邊清掃掉2400噸垃圾。1996年紐約“清潔日”，有7000名義工在全市300個(gè)公園和公共設(shè)施清掃垃圾。

堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)理性的觀點(diǎn)可以認(rèn)為，捐贈(zèng)者和各種志愿者不計(jì)報(bào)酬的投入其實(shí)包含了以支出換取軟性收益，如名譽(yù)地位、社會(huì)知名度，從而可以在下一輪的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中獲取更大利益的目的。以這種觀點(diǎn)可以解釋一部分事實(shí)，但不能說(shuō)明眾多匿名捐贈(zèng)者的行為動(dòng)因，更無(wú)法解釋那些甘愿去從事要冒重大犧牲而無(wú)明顯可能利益的事情的先驅(qū)者的行為動(dòng)因何在。事實(shí)上，除了自尊和成就的滿足，來(lái)源于人性本身的善良和正義應(yīng)該說(shuō)是公眾參與的最主要?jiǎng)右颉?/p>

傳播媒介在公眾參與中的作用

以上談到的捐贈(zèng)金錢和時(shí)間可以說(shuō)是公眾參與的典型形式，但不是惟一的形式。這種形式的特點(diǎn)是，突破了新古典學(xué)派“個(gè)人理性”或者說(shuō)“經(jīng)濟(jì)理性”的假設(shè)。就公眾參與而言，至少還有傳媒介入和群體訴訟兩種形式。退而言之，公眾以捐贈(zèng)形式參與社會(huì)、經(jīng)濟(jì)生活，所能發(fā)揮的作用畢竟有限。歷史傳聞中曾有孫夫人宋慶齡解囊救助街頭乞丐的故事。然而，在中國(guó)民主革命的先驅(qū)者孫中山先生看來(lái)，這樣的行為只能解救個(gè)別人于一時(shí)一事，要想改善整個(gè)民族的處境必須另謀它途。被譽(yù)為“精神貴族”的著名思想家，英國(guó)人哈耶克似乎也有同樣的想法。他說(shuō)：“人人待人如待己的秩序，會(huì)是一種相對(duì)而言只能讓很少人有所收獲和人丁興旺的秩序?！币灾袊?guó)的“希望工程”為例，數(shù)以萬(wàn)計(jì)的善良人士慷慨解囊，希望工程的“救助”指標(biāo)幾度提高。從1989年10月31日到1993年11月30日，累計(jì)接受捐款2.01億元人民幣，資助失學(xué)兒童54萬(wàn)名。1994年的計(jì)劃，是前四年救助的總和。到1995年底，希望工程實(shí)施6年，全國(guó)希望工程實(shí)施機(jī)構(gòu)累計(jì)接受海內(nèi)外捐款折合人民幣692,173,127元，捐款支出累計(jì)396,285,541元，資助失學(xué)兒童1,252,692名,資助建設(shè)希望小學(xué)2,074所，為5,426名大、中學(xué)生提供“希望工程特別獎(jiǎng)學(xué)金”。然而，這6年接受捐款的總額只相當(dāng)于國(guó)家一年教育投入的千分之幾，與每年100多萬(wàn)失學(xué)兒童的數(shù)字相比，仍是杯水車薪。

如果考慮公眾參與的有效性，那么傳播媒介的作用則是不能忽視的。事實(shí)上，正是因?yàn)橛袀鞑ッ浇榈膮⑴c和介入，公眾參與這件事本身，以及公眾參與的各項(xiàng)活動(dòng)才能更有效地在社會(huì)生活中發(fā)揮作用。例如，從1994年11月12日起，北京電視臺(tái)《社會(huì)大觀》節(jié)目在兩周內(nèi)陸續(xù)以《希望的角落》《希望的回聲》《希望的慶典》為題，報(bào)道了北京市朝陽(yáng)區(qū)架松小學(xué)校舍破舊，新教學(xué)樓蓋成兩年卻無(wú)法啟用的問(wèn)題。節(jié)目播出，引起社會(huì)各界強(qiáng)烈反響，有關(guān)部門也聞風(fēng)而動(dòng)，最終促成了問(wèn)題的解決。11月22日新校舍開始啟用，師生們結(jié)束了“望樓興嘆”的日子，興高采烈。成為轟動(dòng)一時(shí)的“架松事件”。架松小學(xué)的校舍問(wèn)題沉積兩年之久，卻在輿論介入后兩周內(nèi)

得到解決，壞事變成了好事。喜慶之余，又引人深思：既然是幾天就可以解決的問(wèn)題，為什么會(huì)拖得這樣曠日持久？同樣值得思考的是，對(duì)這一事件負(fù)有責(zé)任的人也是“希望工程”的參加者。記者將這種情況歸結(jié)為“架松現(xiàn)象”，在第三集專題片《希望的慶典》中提出建議：看看在我們自己的責(zé)任范圍里，是否存在著另一個(gè)“架松”。許多觀眾在給電視臺(tái)的來(lái)信和電話中，把“架松校舍問(wèn)題”看做是北京的希望工程。

傳媒是特殊的社會(huì)組織，在公眾參與方面，從事傳播媒介工作的人，如新聞工作者往往具有明顯的雙重身份：一方面，新聞工作，包括報(bào)紙、廣播、電視等等，是新聞工作者的職業(yè)，因?yàn)楣ぷ鞯男枰?，他們中間具有較強(qiáng)公眾參與意識(shí)的人士會(huì)更加主動(dòng)地投入甚至參與組織某些公眾參與的活動(dòng)。這些活動(dòng)本身又是他們節(jié)目、新聞、報(bào)道的消息來(lái)源。另一方面，他們自身的素質(zhì)和社會(huì)敏感，促使這些人即使是在個(gè)體（單獨(dú)的人）意義上也是公眾參與的積極分子?？偨Y(jié)社會(huì)上公眾參與活動(dòng)的經(jīng)驗(yàn)可以看到，傳播媒介需要公眾參與的眾多實(shí)踐作為可資傳播的事實(shí)，公眾參與也需要通過(guò)傳播媒介擴(kuò)大自身活動(dòng)的影響，吸引更多的人加入其中以便持續(xù)開展。在這樣的循環(huán)過(guò)程中，輿論逐漸形成，社會(huì)逐漸進(jìn)步。但是，傳播媒介為什么能在公眾參與方面發(fā)揮如此巨大的作用呢？

我們生活在信息爆炸的時(shí)代。雖然從整體上看，人們彼此間交往頻繁，有大量的信息交換；但是另一方面，不同地域、不同部門、不同階層的封閉性質(zhì)也造成了信息壁壘。大家生活在由一圈一圈的環(huán)狀高墻所包圍的封閉空間里，在里外兩面高墻的隔絕下，人們只知道自己墻內(nèi)的事情，大量的信息交換也只是在這兩面墻之間。在這種情況下，傳播媒介的特點(diǎn)就決定了它的作用：他們是樹立在高墻之內(nèi)或高墻之外的旗桿，記者們?cè)诓煌膲θ锊稍L，然后攜載著信息，攀升至旗桿的高端，把這信息發(fā)送出去，于是擴(kuò)大了覆蓋，使更多的受眾產(chǎn)生共鳴。而大墻的作用也在無(wú)形中變化為無(wú)形。白日依山盡，黃河入海流，欲窮千里目，更上一層樓。這首著名的唐詩(shī)，正好用來(lái)描寫傳播媒介的功能。媒體是參與式民主的工具和表現(xiàn)形式。“通過(guò)反映各種意見的分布，媒體以公民的名義對(duì)已有的制度施加影響和控制?！?/p>

前面曾經(jīng)提到的“架松事件”，就是公眾參與通過(guò)宣傳媒介發(fā)揮實(shí)際作用的典型事例。在整個(gè)事件過(guò)程中，許多知情的老師、學(xué)生家長(zhǎng)曾經(jīng)不止一次地寫信、打電話，向各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)反映問(wèn)題，要求盡快解決學(xué)校的校舍問(wèn)題。遺憾的是，幾乎所有的反映都石沉大海，更令人不可思議的是，有些信件居然原樣轉(zhuǎn)回。究竟是誰(shuí)在人民與政府之間設(shè)置了隔絕信息的回音壁呢？如果我們假定，處在人民與政府之間的那些責(zé)任者也是善良的人，那么架松現(xiàn)象的出現(xiàn)，就只能歸咎于不同高墻之間的信息壁壘。于是，在新聞與傳播媒介介入之后，長(zhǎng)久以來(lái)懸而不決的問(wèn)題成了眾矢之的。以前只有少數(shù)人奔走呼吁的事情通過(guò)媒體傳播引起了全社會(huì)的關(guān)注。新聞媒介起到了放大公

眾呼聲的作用。據(jù)北京電視臺(tái)總編室統(tǒng)計(jì)，關(guān)于架松事件的電視專題片播出后，幾天之間收到觀眾來(lái)信來(lái)電一千多件；中央人民廣播電臺(tái)專為此事組織了長(zhǎng)達(dá)60分鐘的熱線直播節(jié)目，聽眾反映強(qiáng)烈，有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)也迅速作出了反應(yīng)?？梢哉f(shuō)，正是在這樣強(qiáng)大的輿論壓力下，積存兩年之久的架松事件才能在不到兩周的時(shí)間內(nèi)得以解決。

群體訴訟是公眾參與的重要形式

物有其用，用有其限，媒體的作用不是萬(wàn)能的?！叭绻麑?duì)媒體轟炸向我們的發(fā)出的一切愛心呼吁全部作出反應(yīng)，就會(huì)造成沉重的費(fèi)用，使我們無(wú)法再去做那些我們最有能力從事的工作，并且很可能會(huì)使我們淪為某些特殊利益集團(tuán)或有關(guān)特定需要之相對(duì)重要性的特殊立場(chǎng)的工具。這不會(huì)給我們有著合理關(guān)切的那些不幸提供正確的改進(jìn)之道?！睙o(wú)庸諱言，民主的最高形式需要通過(guò)嚴(yán)格的法律手段才能最終得以實(shí)現(xiàn)。公眾的積極參與，固然取決于自身的道德意識(shí)，也需要一定的物質(zhì)條件和制度條件作為保障。在這樣的前提下，司法救濟(jì)必然成為公眾參與追求的目標(biāo)之一。公眾參與可持續(xù)發(fā)展的關(guān)注熱點(diǎn)，在于包含了自身利益在內(nèi)的“公共利益”。因此，涉及個(gè)人、集體甚至全社會(huì)利益的訴訟將會(huì)日益成為司法環(huán)節(jié)所必須面對(duì)的問(wèn)題。

環(huán)境公害，也稱為環(huán)境公眾受害，包括環(huán)境污染和環(huán)境破壞。就法律技術(shù)而言，環(huán)境公害本身具有的復(fù)雜性和損害廣泛性的特點(diǎn)，給公害糾紛的解決帶來(lái)了一系列訴訟程序方面的難題。作為因環(huán)境污染和公眾受害而發(fā)生的訴訟，日本的水俁病訴訟是最有代表性的案例，其訴訟規(guī)模之大，涉及范圍之廣，影響程度之深，是日本乃至世界前所未有的。綜合一些國(guó)家的環(huán)境公害訴訟實(shí)踐，可以看出群體訴訟所保護(hù)的權(quán)利具有“社會(huì)化”的特點(diǎn)，這些權(quán)利缺乏有效保障手段，容易喪失。而群體訴訟制度可以成為社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的程序保障。

在印度，政治公正的命運(yùn)已經(jīng)與支持和維護(hù)合法的公民自由和政治自由的不同力量聯(lián)系在一起，由于這些自由的存在推動(dòng)了由最高法院審理的“公眾利益訴訟”。2000年12月，山東青島市300多名市民狀告市規(guī)劃局討要“環(huán)境權(quán)”。原告認(rèn)為規(guī)劃局批準(zhǔn)在公認(rèn)是青島市標(biāo)志建筑的音樂(lè)廣場(chǎng)北側(cè)，距離海岸不足十米的地方建設(shè)住宅區(qū)，侵害了市民的優(yōu)美環(huán)境享受權(quán)，破壞了青島人引以為榮的海濱景觀。作為被告的規(guī)劃局對(duì)原告起訴的主體資格提出異議，但合議庭認(rèn)為，原告的主體資格合法。這無(wú)疑是確認(rèn)公眾維護(hù)“公共利益”合法權(quán)利的可喜進(jìn)步。

與在青島市民的這項(xiàng)訴訟行為中看不到明顯的個(gè)人利益不同，北京現(xiàn)代城公寓的6名住戶組成聯(lián)合“受氨氣傷害聯(lián)合訴訟委員會(huì)”，則是明確地希望通過(guò)法律手段維護(hù)自己免受污染的權(quán)利。2000年1月，這些住戶反映房間空氣中有氨物質(zhì)，經(jīng)有關(guān)部門檢測(cè)，其含量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)國(guó)家《工業(yè)企業(yè)設(shè)計(jì)衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定的每立方米不得高于0.2毫克的標(biāo)準(zhǔn)，甚至比國(guó)家衛(wèi)生部門制訂的《理

發(fā)、美容店衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》中每立方米0.5毫克的標(biāo)準(zhǔn)還高出40甚至50倍。這起糾紛是繼“八仙別墅”室內(nèi)污染糾紛案后北京市朝陽(yáng)區(qū)人民法院和北京市仲裁委員會(huì)受理的又一起案件。但是，由于對(duì)室內(nèi)污染物危害的潛伏期沒(méi)有記錄和研究，所以室內(nèi)污染糾紛一時(shí)還很難裁決。研究這個(gè)案例可知，在這6名住戶試圖為自己討回公道的同時(shí)，也提醒了人們對(duì)于室內(nèi)污染問(wèn)題的重視。從這個(gè)意義上說(shuō)，甚至那些“目的僅僅是為了維護(hù)自己利益的”自發(fā)訴訟行為同樣具有公眾參與的意義。

毫無(wú)疑問(wèn)，借助群體（或者個(gè)體）訴訟謀求司法救濟(jì)應(yīng)該是公眾參與的重要形式和手段。另一方面，公眾參與又應(yīng)是解決環(huán)境公害案件的指導(dǎo)原則。只有這樣，才能滿足有關(guān)環(huán)保國(guó)際公約所規(guī)定的價(jià)值目標(biāo)：環(huán)境公開、環(huán)境公正、環(huán)境民主。自發(fā)群體訴訟的出現(xiàn)，不僅可以對(duì)個(gè)別過(guò)去完成的交易提供補(bǔ)償，而且能夠促進(jìn)對(duì)將來(lái)行動(dòng)規(guī)則的制定。社會(huì)和民主的進(jìn)步由此得到體現(xiàn)?，F(xiàn)代的環(huán)境公害解決機(jī)制，特別強(qiáng)調(diào)程序的民主，民主社會(huì)的環(huán)境政策也應(yīng)該通過(guò)民主的程序來(lái)制定。所以，運(yùn)用訴訟手段解決公害糾紛的過(guò)程也是實(shí)現(xiàn)環(huán)境公正、環(huán)境民主的過(guò)程?，F(xiàn)實(shí)中的環(huán)境利益由于得到法院的確認(rèn)而上升到權(quán)利的層次，表現(xiàn)出在制定公共政策方面群體訴訟具有十分突出的功能。群體訴訟追求的與其說(shuō)是這些個(gè)人得到社會(huì)保障的權(quán)利，還不如說(shuō)是改變社會(huì)福利保障制度本身。

衡量環(huán)境民主的一個(gè)重要指標(biāo)就是公眾參與環(huán)境保護(hù)管理的程度。公眾應(yīng)有機(jī)會(huì)參與各項(xiàng)決策進(jìn)程。如在美國(guó)的環(huán)境法中規(guī)定有“公民訴訟制度”，它是規(guī)定公眾參與訴訟管理、參與公害解決過(guò)程的一種程序制度，而不僅僅是一種單純的訴訟手段。聯(lián)合國(guó)《二十一世紀(jì)議程》（AGENDA

21）也確定了環(huán)境司法程序的公眾參與原則，明確“各國(guó)應(yīng)通過(guò)廣泛提供資料來(lái)便利及鼓勵(lì)公眾的認(rèn)識(shí)與參與。應(yīng)讓人人都能有效地使用司法和行政程序，包括補(bǔ)償和補(bǔ)救程序。”

總而言之，民主的呼聲就是要求為自己說(shuō)話，說(shuō)的話能夠被聽到，并使其在共同生活的組織中發(fā)生效力。無(wú)論是個(gè)人的參與、傳媒的介入或者通過(guò)司法所謀求的關(guān)懷，都是民主追求的表現(xiàn)形式。由此看來(lái)，公眾參與所體現(xiàn)的就是可持續(xù)發(fā)展的民主原則，所謂公眾參與的精髓，正是無(wú)數(shù)圣哲先賢、仁人志士曾經(jīng)不懈追求的民主精神。也許我們可以這樣說(shuō)，二十一世紀(jì)的公眾參與，只是民主的同義表達(dá)，是一個(gè)相對(duì)來(lái)說(shuō)更加時(shí)髦的代名詞，作為民主的同義語(yǔ)，公眾參與也是可持續(xù)發(fā)展的重要標(biāo)志。當(dāng)然，切實(shí)保障公眾參與的可行性與有效性，并不是一件非常容易做到的事情。（2001/1/15）

第二篇：公眾參與座談會(huì)會(huì)議紀(jì)要

有限公司項(xiàng)目

環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與座談會(huì)會(huì)議紀(jì)要

年 月 日，有限公司項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書公眾參與座談會(huì)在召開。與會(huì)人員有共計(jì)人。座談會(huì)上有限公司介紹了項(xiàng)目概況，環(huán)評(píng)單位對(duì)可能產(chǎn)生的污染以及環(huán)保措施進(jìn)行了介紹，并對(duì)村民提出的問(wèn)題做了詳細(xì)的解答?，F(xiàn)將會(huì)議主要內(nèi)容歸納如下：

（1）

（2）

（3）

參會(huì)人與名單附后

年月日

第三篇：公眾參與在工業(yè)區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)中的實(shí)例分析

公眾參與在工業(yè)區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)中的實(shí)例分析

摘要：指出了工業(yè)區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)是工業(yè)區(qū)規(guī)劃的重要組成部分，也是實(shí)現(xiàn)園區(qū)持續(xù)發(fā)展、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的重要途徑。在工業(yè)區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)中，公眾參與是促進(jìn)規(guī)劃項(xiàng)目落地速度、提高規(guī)劃環(huán)評(píng)質(zhì)量的重要保障。以淮北市段園鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)為分析對(duì)象，闡述了公眾參與的基本流程、要點(diǎn)及意義。

關(guān)鍵詞：公眾參與；工業(yè)區(qū)規(guī)劃；環(huán)境影響評(píng)價(jià)

中圖分類號(hào)：TU984

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：16749944（2017）16014903

1引言

規(guī)劃工作的開展必然伴隨著大量建設(shè)項(xiàng)目上馬，而規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)就是對(duì)規(guī)劃實(shí)施后可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行分析、預(yù)測(cè)和評(píng)估。如今，眾多的建設(shè)項(xiàng)目大體被分成了三類[1]：一類是如垃圾、污水處理等的“鄰避設(shè)施（Not in my backyard）”；一類是如公園、公共綠地等的“鄰好設(shè)施（Like in my backyard）”；一類是如馬路、地鐵站等的“應(yīng)靠近但不能太靠近（Near not in）”。工業(yè)園區(qū)就是典型的“鄰避設(shè)施”，即人們內(nèi)心想遠(yuǎn)離此類設(shè)施，但是，人們的日常生活又離不開它，因此，涉及此類項(xiàng)目的規(guī)劃，就更需注重相應(yīng)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作[2，3]。

公眾參與是環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的一項(xiàng)基本原則，制度化的工種參與始于20世紀(jì)60年代的歐洲，直到20世紀(jì)80年代才被引入我國(guó)，并經(jīng)歷了一定時(shí)期的發(fā)展過(guò)程：2003年頒布的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》標(biāo)志著公眾參與的正式化和制度化，隨著2006年《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》以及2011年《環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)到則-公眾參與》的發(fā)布，公眾參與在環(huán)評(píng)工作中有了明確的定位和地位[4，5]。

2公眾參與的意義

包括工業(yè)區(qū)規(guī)劃在內(nèi)的所有規(guī)劃項(xiàng)目都具有其特定的目標(biāo)，而規(guī)劃環(huán)評(píng)的“早期介入”以及“自我評(píng)價(jià)”原則就表明了所有規(guī)劃都應(yīng)以可持續(xù)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)相互協(xié)調(diào)為立足點(diǎn)[6]。規(guī)劃項(xiàng)目的落地難免涉及到資源與環(huán)境等公共資源的使用與分配，公眾參與的規(guī)劃環(huán)評(píng)，不僅能讓公眾在規(guī)劃前期就清楚地認(rèn)識(shí)規(guī)劃帶來(lái)的環(huán)境影響，同時(shí)，通過(guò)群策群力，將規(guī)劃選址、產(chǎn)業(yè)布局、環(huán)境承載力分析、環(huán)保措與管理提案等工作開展地更加合情合理[1，5]。此外，通過(guò)合理、有序、合法、有效的公眾參與工作，還能夠最大限度地獲得公眾對(duì)規(guī)劃項(xiàng)目的認(rèn)可和支持，為后續(xù)項(xiàng)目的快速落地奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)[7]。

近年來(lái)，各地的環(huán)保集體性事件如廈門PX項(xiàng)目、大連PX項(xiàng)目、北京六里屯垃圾焚燒項(xiàng)目等都表明[8，9]，隨著經(jīng)濟(jì)和互聯(lián)網(wǎng)的高速發(fā)展，人們?cè)谙硎芙?jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)紅利的同時(shí)，開始逐漸追求環(huán)境質(zhì)量，而互聯(lián)網(wǎng)工具又讓公眾有了更強(qiáng)的學(xué)習(xí)能力和信息獲取能力，公眾參與在規(guī)劃環(huán)評(píng)中的地位也是日趨提高[1]?，F(xiàn)代制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論認(rèn)為，一個(gè)社會(huì)集團(tuán)的力量大小、獲取利益的能力大小，并不取決于它的人數(shù)多少，而是取決于它的組織程度[10]。包存寬等指出，理論上，不論是“多元主義”、“倡導(dǎo)性規(guī)劃”，還是“交往理論”都表明，公眾應(yīng)該獲得關(guān)于規(guī)劃的客觀、全面認(rèn)識(shí)，這對(duì)取得公眾的理解和支持具有很重要的作用[1]。閆函等以大同市醫(yī)藥工業(yè)園區(qū)項(xiàng)目為例進(jìn)行分析并指出，公眾參與的參與能幫助規(guī)劃部門和有關(guān)機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)潛在問(wèn)題，提高了規(guī)劃的科學(xué)性和針對(duì)性[7]。

可見，規(guī)劃環(huán)評(píng)是公眾、規(guī)劃部門、環(huán)評(píng)單位以及相關(guān)職能機(jī)構(gòu)之間的溝通和協(xié)商過(guò)程。公眾參與有以下幾個(gè)方面的意義：對(duì)公眾而言，公眾參與使得公眾獲得了客觀而全面的環(huán)境信息，公眾的知情權(quán)以及環(huán)境權(quán)益得到了保障；對(duì)規(guī)劃部門而言，公眾參與使得規(guī)劃部門做的決策能夠更加有針?π院涂蒲?性，避免了環(huán)境敏感問(wèn)題；對(duì)環(huán)評(píng)單位而言，公眾參與提高了環(huán)評(píng)報(bào)告本的質(zhì)量，對(duì)環(huán)評(píng)單位在向公眾提供客觀、全面的環(huán)境信息環(huán)節(jié)提出了新的要求；對(duì)相關(guān)職能部門而言，公眾參與能夠?yàn)楹笃陧?xiàng)目迅速落地奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

3實(shí)例分析

3.1項(xiàng)目概況

段園鎮(zhèn)工業(yè)集中區(qū)規(guī)劃是落實(shí)中共淮北市委、淮北市人民政府《關(guān)于加快發(fā)展段園工業(yè)集中區(qū)的意見》（淮發(fā)〔2009〕7號(hào)文），依據(jù) “推進(jìn)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)、優(yōu)勢(shì)企業(yè)、優(yōu)勢(shì)資源和要素向集中區(qū)集聚，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集約發(fā)展”的要求，在淮北市杜集區(qū)段園鎮(zhèn)進(jìn)行的工業(yè)聚集區(qū)規(guī)劃。段園鎮(zhèn)工業(yè)集中區(qū)規(guī)劃總面積約17.8 km2，擬重點(diǎn)發(fā)展機(jī)械制造、新材料和現(xiàn)代物流服務(wù)業(yè)，配套發(fā)展商貿(mào)地產(chǎn)務(wù)業(yè)，規(guī)劃按一期和二期分步實(shí)施，規(guī)劃范圍具體如下。

（1）一期規(guī)劃范圍：311國(guó)道兩側(cè)，符夾線以南、蘇皖大堤以西、兩姜河以北的區(qū)域，規(guī)劃面積501.82 hm2。

（2）二期規(guī)劃范圍：東起規(guī)劃蘇皖大道，南至張莊路，西至袁莊礦專用線，北到國(guó)道311線，規(guī)劃總用地12.8 km2。

3.2公眾參與的方式

規(guī)劃實(shí)施單位在確定了承擔(dān)環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作的環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)后，于2013年12月18日至2013年12月31日（10個(gè)工作日）在杜集區(qū)政府網(wǎng)站上進(jìn)行了環(huán)評(píng)第一次公示，于2014年4月10日～2014年4月23日在杜集區(qū)政府網(wǎng)站上進(jìn)行了環(huán)評(píng)第二次公示。第一次公示介紹了規(guī)劃內(nèi)容概要，規(guī)劃實(shí)施單位和環(huán)評(píng)單位的名稱和聯(lián)系方式，環(huán)境影響評(píng)價(jià)的工作程序和主要工作內(nèi)容等信息；第二次公示介紹了規(guī)劃范圍、規(guī)劃主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、規(guī)劃目標(biāo)、環(huán)境影響及對(duì)策要點(diǎn)、環(huán)境影響評(píng)價(jià)初步結(jié)論等。兩次公示均留下評(píng)價(jià)單位和規(guī)劃實(shí)施單位的有效聯(lián)系方式，并征詢了公眾的意見和建議，征詢內(nèi)容與問(wèn)卷調(diào)查的征詢內(nèi)容一致。

同時(shí)，在第二次網(wǎng)絡(luò)公示期間，評(píng)價(jià)單位在段園工業(yè)集中區(qū)內(nèi)的政府機(jī)關(guān)、社區(qū)、村委會(huì)、文化站等人流集中地點(diǎn)張貼公告，公告內(nèi)容與第二次網(wǎng)絡(luò)公示基本一致。

3.3公眾代表的選取

規(guī)劃實(shí)施單位（段園鎮(zhèn)政府）與評(píng)價(jià)單位在第二次網(wǎng)絡(luò)公示期間共同在規(guī)劃范圍內(nèi)開展公眾問(wèn)卷調(diào)查活動(dòng)，分個(gè)人意見調(diào)查和企事業(yè)單位意見調(diào)查，調(diào)查范圍與規(guī)劃范圍相一致。調(diào)查對(duì)象主要是規(guī)劃所在地的社會(huì)團(tuán)體，企、事業(yè)單位，自治組織和政府機(jī)關(guān)，以及受規(guī)劃實(shí)施直接影響的居民、單位職工、學(xué)生等等，其性別、教育、年齡及職業(yè)組成如表1所示。

個(gè)人意見調(diào)查在各個(gè)自然村進(jìn)行抽樣調(diào)查，重點(diǎn)調(diào)查因規(guī)劃實(shí)施而準(zhǔn)備進(jìn)行拆遷或有承包的農(nóng)用地在規(guī)劃征地范圍內(nèi)的居民；企事業(yè)單位則預(yù)先定好調(diào)查對(duì)象。調(diào)查形式都是發(fā)放“公眾參與調(diào)查表”，征詢單位、企業(yè)的工作人員和居民對(duì)本規(guī)劃的意見、建議和要求，并由調(diào)查對(duì)象書面填寫。

評(píng)價(jià)單位聯(lián)合規(guī)劃實(shí)施單位于2014年4月中旬和7月上旬兩次深入規(guī)劃范圍內(nèi)的主要聚居區(qū)、機(jī)關(guān)單位、企業(yè)和學(xué)校進(jìn)行公眾參與調(diào)查，在走訪過(guò)程中，共發(fā)放公眾意見調(diào)查表253份，收回有效調(diào)查表248份，回收率98.0%。在所回收的有效填寫的調(diào)查表中，230份是居民類調(diào)查表（包括因規(guī)劃實(shí)施而需要搬遷的居民），其余18份是規(guī)劃范圍內(nèi)的企業(yè)、機(jī)關(guān)單位、學(xué)校、醫(yī)院等。

3.4問(wèn)卷調(diào)查的設(shè)計(jì)及統(tǒng)計(jì)結(jié)果

公眾參與問(wèn)卷調(diào)查一共收回有效公眾參與調(diào)查表248份，覆蓋了規(guī)劃所涉及的主要企事業(yè)單位和村莊。調(diào)查表分個(gè)人意見調(diào)查（230份）和企事業(yè)單位意見調(diào)查（18份）。調(diào)查表主要包括四部分內(nèi)容：

①被調(diào)查者的基本資料（姓名、性別、年齡、文化程度、職業(yè)等）；

②被調(diào)查者的環(huán)境意識(shí)及對(duì)周圍環(huán)境狀況的看法；

③被調(diào)查者對(duì)本規(guī)劃環(huán)境影?的看法；

④被調(diào)查者對(duì)本規(guī)劃的基本態(tài)度、意見與建議。

對(duì)公眾參與調(diào)查統(tǒng)計(jì)結(jié)果進(jìn)行簡(jiǎn)要的分析，評(píng)價(jià)認(rèn)為可得出如下結(jié)論。

（1）居民調(diào)查結(jié)果顯示，約25%的公眾對(duì)本地環(huán)境質(zhì)量滿意，75%的公眾對(duì)段園鎮(zhèn)的環(huán)境質(zhì)量不太滿意或基本滿意，大部分公眾認(rèn)為本地的大氣、水體和噪聲污染較嚴(yán)重，并認(rèn)為段園工業(yè)集中區(qū)建設(shè)可能帶來(lái)大氣、水體和噪聲污染的加重。大部分公眾支持優(yōu)先考慮環(huán)境保護(hù)，在集中區(qū)建設(shè)中首要關(guān)注的問(wèn)題也是環(huán)境保護(hù)，其次才是經(jīng)濟(jì)效益。評(píng)價(jià)認(rèn)為這說(shuō)明了大部分公眾已認(rèn)識(shí)和關(guān)注到本地的環(huán)境問(wèn)題，并認(rèn)識(shí)到經(jīng)濟(jì)發(fā)展和這些環(huán)境問(wèn)題之間存在的因果關(guān)系，并對(duì)這些環(huán)境問(wèn)題可能因段園鎮(zhèn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展而進(jìn)一步惡化有所擔(dān)憂。

（2）居民調(diào)查結(jié)果顯示，大部分居民認(rèn)為段園工業(yè)集中區(qū)的建設(shè)對(duì)本地社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有促進(jìn)作用，能夠增加就業(yè)機(jī)會(huì)，提高個(gè)人收入，這說(shuō)明大部分本地公眾認(rèn)可本規(guī)劃的實(shí)施對(duì)本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展可能產(chǎn)生的助推作用。

（3）100%的受訪居民均表示支持實(shí)施段園工業(yè)集中區(qū)規(guī)劃，這說(shuō)明段園工業(yè)集中區(qū)規(guī)劃的民意基礎(chǔ)很好，也說(shuō)明公眾期待本地加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步，但結(jié)合其他問(wèn)題的調(diào)查結(jié)果不難發(fā)現(xiàn)，公眾實(shí)際是希望在堅(jiān)守環(huán)境底線、保持現(xiàn)有環(huán)境質(zhì)量不惡化的前提下實(shí)施段園工業(yè)集中區(qū)規(guī)劃。

（4）企事業(yè)單位調(diào)查結(jié)果顯示，大部分受訪單位對(duì)本地環(huán)境質(zhì)量基本滿意或非常滿意，所有受訪單位均支持本規(guī)劃的實(shí)施，并認(rèn)為規(guī)劃實(shí)施能促進(jìn)本地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，大部分受訪單位認(rèn)為規(guī)劃的實(shí)施有利于單位自身的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，并認(rèn)為既定的規(guī)劃主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)設(shè)置較為合理。

（5）企事業(yè)單位的調(diào)查結(jié)果顯示，大部分受訪單位最關(guān)心規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中的環(huán)境保護(hù)問(wèn)題，認(rèn)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展應(yīng)當(dāng)在環(huán)境允許的限度內(nèi)，這實(shí)際上與居民調(diào)查的結(jié)果是一致的。部分受訪單位關(guān)注規(guī)劃的合理性，大部分受訪單位對(duì)是否實(shí)施集中供熱持無(wú)所謂的態(tài)度。

4結(jié)語(yǔ)

絕大部分公眾和企事業(yè)單位都能認(rèn)識(shí)到該規(guī)劃對(duì)于本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要意義，對(duì)規(guī)劃持積極支持態(tài)度，這為規(guī)劃的實(shí)施創(chuàng)造了良好的社會(huì)基礎(chǔ)。不容忽視的是，公眾在支持該規(guī)劃的同時(shí)，也表達(dá)了對(duì)本地環(huán)境問(wèn)題的擔(dān)憂，這應(yīng)當(dāng)引起規(guī)劃實(shí)施單位和決策單位的重視，并通過(guò)在規(guī)劃中貫徹 “在保護(hù)中發(fā)展，在發(fā)展中保護(hù)”以及“預(yù)防為主、保護(hù)優(yōu)先”的政策方針，確保在段園工業(yè)集中區(qū)建設(shè)的同時(shí)，本地環(huán)境質(zhì)量能逐漸改善，公眾的環(huán)境權(quán)益得到尊重和保障，如此，才能贏得公眾一如既往的支持。

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第四篇：環(huán)境影響評(píng)價(jià)中公眾參與有效性的研究(修改)

我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)中公眾參與有效性的現(xiàn)狀、問(wèn)題及對(duì)策

孟惠萍1，牛志睿2＊

（1.寶雞市環(huán)境影響評(píng)價(jià)所，陜西 寶雞 721000；2.延安大學(xué) 能源與環(huán)境工程學(xué)院，陜西 延安 716000）

摘 要:本文在對(duì)比發(fā)達(dá)國(guó)家、地區(qū)環(huán)境影響評(píng)價(jià)中公眾參與情況的基礎(chǔ)上，分析了我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與發(fā)展現(xiàn)狀及存在問(wèn)題，提出了提高我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)中公眾參與有效性的措施，即：(1)明確界定公眾參與主體范圍;(2)保障公眾知情權(quán);(3)調(diào)整建設(shè)項(xiàng)目的公眾介入時(shí)間,增加公眾參與形式的多樣性;(4)強(qiáng)化公眾環(huán)保參與意識(shí)。關(guān)鍵詞:公眾參與 有效性 環(huán)境影響評(píng)價(jià)

The Present Situation ,Problem and Countermeasures of The Validity of The Public Participation in China’s Environmental Impact Assessment

Meng Hui–ping1, NIU Zhi –rui2＊

（1.Baoji Institute of Environmental Science，Baoji 721000，China；

2.College of Energy and Environment Engineering，Yanan University，Yanan 716000，China）Abstract： This article discussed China’s present situation and problems of public participation in the environmental impact assessment, in contrasting with which in the developed countries and regions.The paper pointed out that the validity of China’s public participation in the environmental impact assessment can be improved and enhanced through defining confines of the main body of public participation, protecting public’s right to know, adjusting public intervention time in the projects, increasing the diversity of the form of public participation, and strengthening the awareness of public participation in environmental protection.Keywords：public participation；validity；environmental impact assessment 前言

環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作的公眾參與可以保障公眾的環(huán)境權(quán)益[1] [2]，加強(qiáng)環(huán)境決策的民主化，提高公眾對(duì)項(xiàng)目的認(rèn)可度，化解項(xiàng)目開發(fā)引發(fā)的社會(huì)矛盾，增加項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性。從這個(gè)意義上說(shuō)，提高環(huán)境影響評(píng)價(jià)中公眾參與有效性也是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要手段之一。相比一些發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)而言，我國(guó)在這方面的工作起步較晚，當(dāng)前在實(shí)際工作中面臨諸多問(wèn)題，其有效性尚未得到充分發(fā)揮。因此，分析研究、借鑒國(guó)外的環(huán)評(píng)公眾參與機(jī)制，對(duì)提高我國(guó)的環(huán)評(píng)公眾參與的有效性具有重要意義。發(fā)達(dá)國(guó)家、地區(qū)環(huán)境影響評(píng)價(jià)中的公眾參與情況

2.1美國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)中的公眾參與

美國(guó)是最早實(shí)施環(huán)評(píng)公眾參與的國(guó)家，其環(huán)境影響評(píng)價(jià)程序主要包括項(xiàng)目審查期、確定評(píng)價(jià)范圍、編制環(huán)境影響報(bào)告書初稿、報(bào)告書的評(píng)論和定稿、環(huán)境影響評(píng)價(jià)中的公眾評(píng)論期[3] [4]等五個(gè)階段。并規(guī)定每一階段必須有公眾參與。公眾意見聽證會(huì)（public hearing）是美國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)中公眾參與的常用形式之一。聽證會(huì)的流程：首先利用新聞媒介，發(fā)布擬建項(xiàng)目的廠址、內(nèi)容；其次是公布聽證會(huì)的時(shí)間和地點(diǎn)，邀請(qǐng)公眾參加；三是通過(guò)聽證會(huì)，聽取公眾意見，并進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)答辯；四是在環(huán)境影響報(bào)告書中，設(shè)專門章節(jié)記錄聽證會(huì)內(nèi)容并論

[5]述公眾的意見。通過(guò)司法審查制度的保障，美國(guó)公眾參與起到實(shí)際的效果監(jiān)督作用，對(duì)于違反公眾意愿的建設(shè)項(xiàng)目，公眾通過(guò)完善的司法手段可以維護(hù)自己的正當(dāng)利益，真正的體現(xiàn)和尊重了公眾的意見。此外，公眾可對(duì)違反環(huán)評(píng)制度的行政機(jī)構(gòu)起訴。如果在程序上，行政

機(jī)構(gòu)做出某個(gè)決定沒(méi)有完全、確切地對(duì)各種環(huán)境因素影響評(píng)價(jià)加以考慮和權(quán)衡，那么法院有責(zé)任撤銷決定。這使得公眾參與有了司法救濟(jì)的途徑。2.2日本環(huán)境影響評(píng)價(jià)中的公眾參與

[6]日本于1997年通過(guò)了《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》，該法對(duì)環(huán)評(píng)程序引入了公眾參與。日本環(huán)境影響評(píng)價(jià)包括：方法書制作、準(zhǔn)備書、評(píng)價(jià)書、評(píng)價(jià)書公布閱覽后等階段。主要通過(guò)三個(gè)階段完成公眾參與。第一階段，在方法書制作時(shí)將其主要內(nèi)容予以公告，公眾可在一個(gè)月內(nèi)閱覽，如有環(huán)境保護(hù)意見，應(yīng)當(dāng)從公告之日起兩周內(nèi)向事業(yè)者提出，事業(yè)者應(yīng)當(dāng)將公眾意見的概要及回應(yīng)等內(nèi)容呈遞相關(guān)地方政府征求意見，重新確定方法書的內(nèi)容；第二階段，提交準(zhǔn)備書之后，需將準(zhǔn)備書內(nèi)容在一定區(qū)域范圍公布一個(gè)月，以便聽取公眾意見。公布期內(nèi)可召開說(shuō)明會(huì)使本地居民知曉其內(nèi)容，如有環(huán)境保護(hù)意見，應(yīng)從準(zhǔn)備書公告之日起兩周內(nèi)向事業(yè)者提出；第三階段，完成評(píng)價(jià)書制作后，應(yīng)當(dāng)提交有關(guān)當(dāng)局審批，并將評(píng)價(jià)書在一定區(qū)域

[7]范圍公布一個(gè)月，供公眾閱覽。日本具有較完善的信息公開制度，加之國(guó)民環(huán)保素質(zhì)較高，在日常生活中處處體現(xiàn)了環(huán)境保護(hù)的參與意識(shí)，可以說(shuō)在日本，公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)是比較成功的，保證了公眾參與的有效性，取得了較好的效果。2.3我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)環(huán)境影響評(píng)價(jià)中的公眾參與

[8]臺(tái)灣于1994年公布了《環(huán)境影響評(píng)估法》，賦予公眾參與的權(quán)利，主要體現(xiàn)在三個(gè)[9]階段：前期，在一定時(shí)間范圍內(nèi)通過(guò)報(bào)紙刊載各階段說(shuō)明書評(píng)價(jià)書審查的結(jié)論。中期，邀集公眾舉行公開的說(shuō)明會(huì)或聽證會(huì)，并反饋公眾的意見。后期，存有意見的當(dāng)?shù)鼐用襁€可以書面形式對(duì)開發(fā)單位提出，充分地保障了民眾的權(quán)利。2.4 香港特別行政區(qū)環(huán)境影響評(píng)價(jià)中的公眾參與

[10]香港回歸后，于1998年實(shí)行新的《環(huán)境規(guī)例》，強(qiáng)調(diào)“公眾參與”，重視“相鄰權(quán)”，特別重視建設(shè)項(xiàng)目對(duì)生態(tài)的影響，凡違反環(huán)評(píng)規(guī)例的行為均屬于犯罪行為，處罰很嚴(yán)厲。環(huán)境規(guī)例要求建設(shè)方在一份中文報(bào)紙和一份英文報(bào)紙上發(fā)布工程項(xiàng)目簡(jiǎn)介，在相關(guān)部門和公共場(chǎng)所提供報(bào)告書文件供公眾查閱30天。在報(bào)告書做出前，按照程序，環(huán)境署還需征求其它主管局的意見，提交報(bào)告后，需再征詢環(huán)境咨詢委員會(huì)的意見，期限60天，整個(gè)評(píng)估過(guò)程公開、透明。

綜合分析，我們可以看出，在環(huán)評(píng)公眾參與程序上，發(fā)達(dá)國(guó)家或地區(qū)有如下特點(diǎn)：一是公眾參與范圍較廣；二是公眾參與階段較為全面；三是公眾參與渠道保障通暢；四是公眾意見具有較強(qiáng)的約束力；五是法律救濟(jì)途徑健全?？梢哉f(shuō)，無(wú)論在立法方面還是在實(shí)踐中，發(fā)達(dá)國(guó)家或地區(qū)都取得了一定的經(jīng)驗(yàn)，公眾參與的有效性較高。我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)中的公眾參與

3.1我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)中公眾參與的發(fā)展及現(xiàn)狀

我國(guó)于1993年在《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)際金融組織貸款建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)管理工作的通知》中首次確定了公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)，1996年全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的《水污染防治法》、《噪聲污染防治法》修改決定中，對(duì)公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)做了初步立法規(guī)定。對(duì)于建設(shè)項(xiàng)目，規(guī)定“環(huán)境影響報(bào)告書中，應(yīng)該有該建設(shè)項(xiàng)目所在地單位和居民的意見”。2002年頒布的[11]《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》對(duì)公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)做出法律規(guī)定。國(guó)家環(huán)保總局在2006年發(fā)布了《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》，對(duì)公眾參與詳細(xì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)作出[12]了詳細(xì)的規(guī)定。經(jīng)過(guò)20多年的發(fā)展，公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度在我國(guó)取得了較大的進(jìn)展，主要體現(xiàn)在立法上不斷完善、公眾參與意識(shí)的普遍提高，及其對(duì)經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和社會(huì)所發(fā)揮的積極作用。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度日益凸顯其重要性，在很大程度上限制了一些項(xiàng)目的盲目建設(shè)，如威海核電站項(xiàng)目、圓明園水體襯砌工程、廈門PX項(xiàng)目、滬杭磁懸浮聯(lián)絡(luò)線工程、怒江水電開發(fā)、深圳西部通道側(cè)接線工程等重大項(xiàng)目都是由于公眾參與而被停建或緩建的成功案例，有效地維護(hù)了區(qū)域環(huán)境質(zhì)量。由此可見，公眾

參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度已經(jīng)在我國(guó)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)中發(fā)揮著重用的作用。3.2我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)中公眾參與存在的問(wèn)題

盡管我國(guó)在公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度立法方面和實(shí)踐運(yùn)行中都取得了一定的成就，但由于起步較晚，在實(shí)踐中還存在著一些問(wèn)題，諸多因素制約公眾參與的有效性，公眾的意見并沒(méi)有得到充分的尊重。重大項(xiàng)目尚可進(jìn)入公眾視線，而中小型項(xiàng)目公眾參與的實(shí)效不容樂(lè)觀。相比發(fā)達(dá)國(guó)家、地區(qū)環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與制度，我國(guó)目前面臨的問(wèn)題主要有以下幾個(gè)方面:（1）公眾參與主體范圍界定模糊

我國(guó)的環(huán)評(píng)法對(duì)公眾范圍規(guī)定較為模糊。國(guó)家鼓勵(lì)有關(guān)專家和公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)，如何界定二者的關(guān)系，如何界定有利害關(guān)系和地緣關(guān)系人群，由于相關(guān)法律規(guī)定的模糊性，[13]實(shí)踐中公眾參與的人員選擇具有不確定性。實(shí)際操作中往往由評(píng)價(jià)單位自己確定人選，容易剝奪有意愿參與及有利害關(guān)系人員的權(quán)利，不具代表性，無(wú)法充分反映民意。（2）公眾知情權(quán)保障不足

公眾的知情權(quán)是影響公眾參與有效性至關(guān)重要的因素，在實(shí)踐中，由于管理部門、評(píng)價(jià)單位自身原因及相關(guān)法規(guī)法則限定等諸多因素，公眾在獲取項(xiàng)目信息時(shí)存在不及時(shí)、不真實(shí)、[13] [14]不完整等問(wèn)題，一些建設(shè)單位避重就輕，在公布信息時(shí)只是簡(jiǎn)單地介紹了工程的基本內(nèi)容、技術(shù)指標(biāo)和擬建設(shè)規(guī)模，而公眾最為關(guān)心的核心信息——擬建項(xiàng)目帶來(lái)的環(huán)境影響及其防范措施則未能準(zhǔn)確地向公眾傳遞，在整個(gè)環(huán)評(píng)程序中公眾的知情權(quán)并沒(méi)有得到有效的保障。一些地方政府在公共行政過(guò)程中依然奉行精英主義、官僚模式，不太尊重公眾權(quán)利，隔離、忽視了公眾的參與權(quán)。對(duì)那些能帶來(lái)巨大經(jīng)濟(jì)利益，可能給當(dāng)?shù)匾l(fā)高污染風(fēng)險(xiǎn)的項(xiàng)目，為了項(xiàng)目的上馬，政府往往會(huì)簡(jiǎn)化或省略環(huán)評(píng)程序，忽略民眾意愿，結(jié)果導(dǎo)致環(huán)境污染事故，甚至引發(fā)公共危機(jī)，如近年來(lái)發(fā)生的松花江污染事件、紫金礦業(yè)污染事件、廈門PX項(xiàng)目引發(fā)的“散步”公共事件等不良后果。我國(guó)目前處于社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，利益矛盾比較突出，政府要和平而理性地化解各種矛盾和沖突，就必須建立一個(gè)平等協(xié)商的對(duì)話機(jī)制，與此相應(yīng)的在環(huán)境評(píng)價(jià)中政府占主導(dǎo)地位的公眾參與模式亟待改變。（3）公眾參與時(shí)間滯后，形式單一

中國(guó)以環(huán)境行政為主導(dǎo)，環(huán)境司法的作用甚微，大部分環(huán)境類糾紛都是通過(guò)信訪等行政方式予以解決，公眾的參與權(quán)得不到保障，更談不上對(duì)環(huán)境保護(hù)的預(yù)防。公眾不能參與可行性研究、設(shè)計(jì)等前期工作，失去了最好的參與機(jī)會(huì)，增加了社會(huì)的成本，也阻礙了公眾參與渠道的暢通。我國(guó)在環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾調(diào)查中，使用最多的是問(wèn)卷調(diào)查和聽證會(huì)這兩種基本方法，由于經(jīng)濟(jì)等原因別的形式使用較少，調(diào)查形式相對(duì)單一，往往對(duì)調(diào)查內(nèi)容只需回答是

[14]或否，失去公眾參與意義。不少環(huán)評(píng)單位在環(huán)境影響報(bào)告書的編制中往往只注重工程分析、清潔生產(chǎn)、污染防治對(duì)策等章節(jié)，而把公眾參與章節(jié)當(dāng)作陪襯內(nèi)容，沒(méi)有針對(duì)性，調(diào)查分析結(jié)果往往泛泛而談，未考慮當(dāng)?shù)毓娝从车木唧w、明確的觀點(diǎn)，沒(méi)有按照當(dāng)?shù)毓姷囊庠钢址治稣{(diào)查，公眾參與起不到應(yīng)有的作用。加之，公眾參與評(píng)價(jià)結(jié)果很少向公眾公布，公眾無(wú)法對(duì)項(xiàng)目后期進(jìn)行有效的監(jiān)督，沒(méi)能打消公眾的擔(dān)憂。項(xiàng)目的執(zhí)行中能否充分反映公眾的意見，公眾也不得而知，缺乏公開、透明。（4）公眾環(huán)保意識(shí)淡薄

由于我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)滯后、社會(huì)文化意識(shí)等方面的原因，公眾參與環(huán)境評(píng)價(jià)的意識(shí)相[15]對(duì)淡薄，不少民眾還在為生存、居住、工作而發(fā)愁，在這樣的生活情況下人們對(duì)自己生存環(huán)境、居住環(huán)境的要求就不會(huì)太高，受傳統(tǒng)的文化禮儀影響更愿意服從既定的法律法規(guī)，對(duì)法律是否侵犯了自身權(quán)利的追究甚少，除非建設(shè)項(xiàng)目直接影響到自身的生存、生命安全的利益時(shí)才會(huì)奮起投訴，如陜西鳳翔血鉛事件，結(jié)果是“退則讓，讓則屈，屈則從”，公眾參與的主動(dòng)性也就不會(huì)太高。根據(jù)中國(guó)環(huán)境文化促進(jìn)會(huì)發(fā)布的《中國(guó)公眾環(huán)保民生指數(shù)(2007)》

顯示，有49.7％的公眾認(rèn)為自己在環(huán)保中不重要，知道12369環(huán)境舉報(bào)電話的僅有13.9%，顯示出公眾參與的嚴(yán)重不足。這說(shuō)明一方面我國(guó)公眾具有十分濃厚的環(huán)保依賴性；另一方面也說(shuō)明政府還沒(méi)有為公眾參與環(huán)保準(zhǔn)備好平臺(tái)和條件。公眾的科學(xué)文化素質(zhì)相對(duì)較低，加之應(yīng)試教育體制也是造成公眾環(huán)保意識(shí)培養(yǎng)欠缺的原因之一。[16]4 提高我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)中公眾參與有效性的措施

借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家、地區(qū)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)中公眾參與經(jīng)驗(yàn)，逐步建立和完善適應(yīng)我國(guó)國(guó)情的公眾參與機(jī)制，不斷提高環(huán)境影響評(píng)價(jià)中公眾參與的有效性?？梢詮娜缦聨讉€(gè)方面完善我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)程序中的公眾參與機(jī)制。（1）明確界定公眾參與的主體范圍

參加調(diào)查的公眾是影響公眾參與有效性的首要因素。參加調(diào)查的公眾數(shù)量、類別、專業(yè)素質(zhì)等因素都會(huì)關(guān)乎到公眾參與的有效性?！董h(huán)境影響評(píng)價(jià)法》規(guī)定，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在報(bào)批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書前，舉行論證會(huì)、聽證會(huì)或者采取其他形式，征求有關(guān)單位、專家和公眾的意見。對(duì)于公眾范圍的界定，一般國(guó)際慣例是以“受到直接影響”和“存在利害關(guān)系”為標(biāo)準(zhǔn)。因此，公眾參與應(yīng)該讓直接受影響的人群及團(tuán)體的公共代表參加，可以包括地方官員、相關(guān)部門機(jī)構(gòu)、私營(yíng)企業(yè)代表以及其他感興趣的團(tuán)體，如當(dāng)?shù)厝舜蟠怼⒄f(xié)委員、群眾團(tuán)體、環(huán)保協(xié)會(huì)或居委會(huì)代表等，特別是要充分利用環(huán)保社會(huì)團(tuán)體的環(huán)保意識(shí)強(qiáng)、環(huán)保知識(shí)豐富、參與熱情高、熟悉本地環(huán)境質(zhì)量情況的特點(diǎn)，發(fā)揮其積極的作用。公眾參與代表的人數(shù)越多，其有效性越高。按照不同人群、團(tuán)體賦予不同的評(píng)價(jià)階段的權(quán)重等級(jí)，確保公眾參與意見的客觀公正。（2）保障公眾知情權(quán)

知情權(quán)是公眾參與建設(shè)項(xiàng)目的先決條件。只有當(dāng)參與者對(duì)建設(shè)項(xiàng)目有了充分的事先了解，才能有效的行使公眾參與權(quán)，所以信息是否公開將直接決定著公眾參與的程度，信息公開制度的完善尤為重要。譬如滬杭磁懸浮聯(lián)絡(luò)線工程，上海市有關(guān)政府部門只公布環(huán)評(píng)報(bào)告的簡(jiǎn)本，對(duì)沿線居民環(huán)境影響評(píng)估的真實(shí)性含糊不清，關(guān)鍵信息缺乏全面性，引發(fā)了公眾的不滿。在實(shí)際環(huán)評(píng)工作中，相關(guān)政府部門、建設(shè)單位、環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)負(fù)有信息公開的義務(wù)，在信息公開時(shí)應(yīng)當(dāng)及時(shí)、真實(shí)、全面，要便于公眾獲取，同時(shí)也要做好公眾參與信息的反饋與交流，以健全的信息公開制度保障公眾的知情權(quán)。轉(zhuǎn)變公眾參與政府主導(dǎo)地位，變對(duì)公眾的“絕對(duì)支配”為“相互合作”，達(dá)到共贏，化解公眾因缺乏知情而引發(fā)的公共危機(jī)。（3）調(diào)整建設(shè)項(xiàng)目的公眾介入時(shí)間，增加公眾參與形式的多樣性

公眾越早介入建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)評(píng)程序，對(duì)其決策程序產(chǎn)生的影響越大，介入時(shí)間越早越好，以降低社會(huì)成本。應(yīng)選擇在建設(shè)項(xiàng)目的可行性研究階段、項(xiàng)目的設(shè)計(jì)階段介入，或在環(huán)境影響報(bào)告書大綱、草案等重點(diǎn)內(nèi)容的確定之前介入，可以通過(guò)媒體等手段向公眾進(jìn)行一段時(shí)間的公示，以征求公眾意見，每個(gè)階段都應(yīng)該有不同公眾主體參與的聲音，進(jìn)而不斷地完善公眾參與程序，確保公眾參與的全過(guò)程。在公眾參與形式方面，應(yīng)該是靈活多樣的，借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，可以采用公告、聽證會(huì)、回答公眾提問(wèn)、民意調(diào)查、記者會(huì)邀請(qǐng)意見、發(fā)信邀請(qǐng)意見、座談會(huì)、全民表決等多種參與方式?？梢砸罁?jù)建設(shè)項(xiàng)目的工程特點(diǎn)、環(huán)境特征，針對(duì)性的選擇公眾參與的方式。對(duì)于中小型建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)重視新聞媒介報(bào)紙、電臺(tái)、電視臺(tái)、互聯(lián)網(wǎng)等快捷獲取信息方式的運(yùn)用，讓更多的公眾了解和參與。（4）強(qiáng)化公眾環(huán)保參與意識(shí)

提高全民環(huán)境保護(hù)責(zé)任意識(shí)，可以加大社會(huì)公眾監(jiān)督的力度，從而有效推動(dòng)突出環(huán)境問(wèn)題的解決。作為政府部門有責(zé)任和義務(wù)動(dòng)用行政力量從環(huán)保宣傳和信息公開兩方面著手增強(qiáng)公眾的環(huán)保參與意識(shí)。一是各級(jí)政府應(yīng)大力開展環(huán)境保護(hù)知識(shí)普及和環(huán)境教育，正確引導(dǎo)社會(huì)公眾自覺(jué)遵守環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)，參與全民環(huán)境保護(hù)行動(dòng)，切實(shí)履行公民環(huán)境保護(hù)責(zé)任。二是相關(guān)管理部門要做到信息公開、及時(shí)、準(zhǔn)確，增強(qiáng)政府的公信力，增加公眾對(duì)環(huán)境工作 的信心。三是政府應(yīng)鼓勵(lì)和信任民間環(huán)保組織，從政策和資金上加大對(duì)環(huán)保非政府組織的扶持，監(jiān)督而非干預(yù)，促進(jìn)各個(gè)環(huán)保組織之間的交流，在環(huán)境文化傳播上走得更深、更遠(yuǎn)，提升公眾環(huán)保參與意識(shí)。結(jié)語(yǔ)

有效的環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與可以監(jiān)督政府環(huán)境執(zhí)法和決策的實(shí)施，改善區(qū)域環(huán)境質(zhì)量，促使項(xiàng)目建設(shè)單位、環(huán)評(píng)單位規(guī)范自己的行為，同時(shí)也是緩解環(huán)境公共危機(jī)、遏制經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)環(huán)境污染的良策之一。可以通過(guò)借鑒國(guó)內(nèi)外先進(jìn)的公眾參與方法和法律制度，加快完善我國(guó)的公眾參與發(fā)展進(jìn)程，切實(shí)提高公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的有效性，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，構(gòu)建資源節(jié)約型、環(huán)境友好型的生態(tài)文明和諧社會(huì)，更好地保護(hù)我們賴以生存發(fā)展的空間。

參考文獻(xiàn)

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作者簡(jiǎn)介：孟惠萍(1970-),女，陜西寶雞人，寶雞市環(huán)境影響評(píng)價(jià)所，工程師。通訊作者：牛志睿；聯(lián)系電話：***；電子信箱：niuzhirui@126.com

第五篇：于環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度中公眾參與制度的一些思考

于環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度中公眾參與制度的一些思考

作者：孫奎 時(shí)間：2011-07-03

環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度作為我國(guó)環(huán)境基本制度之一已實(shí)施了二、三十年，但其作用是否真正地得到了發(fā)揮卻很難下定論。環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度在我國(guó)起步較晚，法律規(guī)范尚不完善，執(zhí)法的過(guò)程也過(guò)于寬松。2007年的廈門PX事件使人們?cè)俅侮P(guān)注這一制度。本文將通過(guò)對(duì)這一事件的回顧，談?wù)勱P(guān)于環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的一些思考。

北京知名律師，北京著名律師

首席律師--孫奎律師 *** 010-63805958（法律咨詢，法律顧問(wèn)，訴訟代理等服務(wù)）

孫奎律師，法學(xué)理論功底扎實(shí)，知識(shí)全面，工作責(zé)任心強(qiáng)，認(rèn)真負(fù)責(zé)。法庭上冷靜沉著，能言善辯，談判中親切、靈活，具有十分豐富的司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，在訴訟實(shí)務(wù)和非訴訟實(shí)務(wù)方面都卓有建樹，先后擔(dān)任多家企事業(yè)單位的常年法律顧問(wèn)；同時(shí)，孫奎律師致力于訴訟實(shí)務(wù)的鉆研，在刑事訴訟實(shí)務(wù)方面取得不凡的成績(jī)，代理的民事、經(jīng)濟(jì)、行政案件，勝訴率達(dá)八成以上。

【關(guān)鍵詞】環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度；PX事件；公眾參與

一、事件回顧

PX，化學(xué)物質(zhì)對(duì)二甲苯的簡(jiǎn)稱，易燃、有毒，是一種危險(xiǎn)化學(xué)品。這一原本對(duì)于普通百姓來(lái)說(shuō)十分陌生在名詞在2007年5月闖進(jìn)了廈門人的視野。在那時(shí)，PX項(xiàng)目已在廈門動(dòng)工近半年，地點(diǎn)距市中心僅為7公里，其周圍是廈門市外國(guó)語(yǔ)學(xué)校、北師大廈門海滄附屬學(xué)校等人口較為密集的區(qū)域。該項(xiàng)目可能危及當(dāng)?shù)厝嗣竦慕】蛋踩?。這一化工項(xiàng)目投資額達(dá)108億人民幣，一旦投產(chǎn)預(yù)計(jì)年產(chǎn)80萬(wàn)噸，每年可為廈門市增加800億人民幣的工業(yè)產(chǎn)值。

2005年7月，PX項(xiàng)目通過(guò)環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告審查。

2006年7月，該項(xiàng)目獲得核準(zhǔn)。

2006年11月17日，廈門PX項(xiàng)目正式開工建設(shè)。

2007年3月，中國(guó)科學(xué)院院士、廈門大學(xué)教授趙玉芬發(fā)起了由105名全國(guó)政協(xié)委員聯(lián)合簽名呼吁廈門PX項(xiàng)目遷址的議案。

直到這時(shí)，廈門人民對(duì)于這一項(xiàng)目還幾乎一無(wú)所知。2007年5月下旬，關(guān)于該項(xiàng)目的信息通過(guò)媒體、手機(jī)短信等渠道被披露，民眾的反應(yīng)也越來(lái)越激烈。盡管2007年5月28日，廈門市環(huán)保局有關(guān)負(fù)責(zé)人在《廈門晚報(bào)》上重申《海滄PX項(xiàng)

目已按國(guó)家法定程序批準(zhǔn)在建》。但在2007年6月1日，百姓們還是自發(fā)走上街頭，“手系黃絲帶，開始了此后一年多來(lái)一直未被公眾忘懷的集體?散步??！?[1]2007年6月1日，廈門市政府新聞發(fā)布會(huì)：公開向廣大市民群眾征求意見和建議。截至2007年6月3日中午12點(diǎn)整，共收到意見和建議1557條。[2]之后，廈門市委托中國(guó)環(huán)境科學(xué)研究院開始了城市總體規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)。《廈門市重點(diǎn)區(qū)域海滄南部地區(qū)功能定位與空間布局環(huán)境影響評(píng)價(jià)》專題報(bào)告在07年底完成。這次此環(huán)評(píng)之后，廈門召開了新聞發(fā)布會(huì)并進(jìn)入了公眾參與的程序。

最終，PX項(xiàng)目遷出了廈門，政府將承擔(dān)投資企業(yè)在初期建廠準(zhǔn)備工作中的經(jīng)濟(jì)損失。

二、環(huán)境評(píng)價(jià)制度為什么會(huì)形同虛設(shè)？

在經(jīng)歷了這場(chǎng)經(jīng)濟(jì)利益與環(huán)境保護(hù)的戰(zhàn)爭(zhēng)之后，在PX項(xiàng)目遷往別處之后，其實(shí)很難說(shuō)在場(chǎng)戰(zhàn)爭(zhēng)中誰(shuí)勝誰(shuí)負(fù)。但有一點(diǎn)也許可以確定——所謂的環(huán)境評(píng)價(jià)制度在這個(gè)項(xiàng)目中如同走過(guò)場(chǎng)一般并未發(fā)揮其應(yīng)有的作用。一項(xiàng)耗資如此龐大的建設(shè)項(xiàng)目、一項(xiàng)將對(duì)當(dāng)?shù)厝嗣竦慕】禈?gòu)成威脅的化工項(xiàng)目，一項(xiàng)在建設(shè)過(guò)程中引起眾百姓反對(duì)的項(xiàng)目，在環(huán)境評(píng)價(jià)的過(guò)程中竟然順利地通過(guò)，這使人不禁質(zhì)疑環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的作用。

我國(guó)的環(huán)境基本制度分為兩類，一類是激勵(lì)性制度，包括有償使用制度、許可證交易制度；一類是防御性制度，包括環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、“三同時(shí)”制度、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度等。環(huán)境具有其特殊性，在現(xiàn)代社會(huì)人類活動(dòng)對(duì)于環(huán)境的污染、破壞大多是無(wú)法挽回，環(huán)境遭到污染或者破壞之后其帶來(lái)的影響將是十分廣泛且難以估量的。防患于未然，防御應(yīng)優(yōu)于激勵(lì)，由此可見環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的重要性。

環(huán)境影響評(píng)價(jià)是指“對(duì)規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施后可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行分析、預(yù)測(cè)和評(píng)估，提出預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對(duì)策和措施，進(jìn)行跟蹤監(jiān)測(cè)的方法與制度。” [3]在我國(guó)，環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的實(shí)施始于20 世紀(jì)70 年代末，[4]2002年我國(guó)頒布了《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》，2009年8月17日頒布了《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》。但有了這些法律、法規(guī)并不能保證這項(xiàng)制度有效的實(shí)行，這其中還有許多環(huán)節(jié)需要改進(jìn)。

首先，環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度亟需公眾參與。

公眾參與是環(huán)境法的基本原則之一。環(huán)境與每個(gè)人的生活息息相關(guān)，每個(gè)人都有權(quán)利享有良好的生活環(huán)境。當(dāng)自己的生存環(huán)境受到污染或者破壞時(shí)，受影響的人們就有權(quán)捍衛(wèi)自己的環(huán)境權(quán)利；當(dāng)環(huán)境因人為的因素而可能發(fā)生重大變化時(shí)，該地區(qū)的人們就有權(quán)發(fā)表自己意見。在PX項(xiàng)目中，從項(xiàng)目啟動(dòng)到環(huán)境影響評(píng)價(jià)的進(jìn)行，在這個(gè)過(guò)程中當(dāng)?shù)氐拿癖妿缀醪⒉恢獣栽擁?xiàng)目。嚴(yán)重缺少公眾的參與與監(jiān)督導(dǎo)致了之后矛盾的激化。《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》的第五條規(guī)定：“國(guó)家鼓勵(lì)有關(guān)單位、專家和公眾以適當(dāng)方式參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)”；第二十一條規(guī)定：“除國(guó)家規(guī)定需要保密的情形外，對(duì)環(huán)境可能造成重大影響、應(yīng)當(dāng)編制環(huán)境影響報(bào)告書的建設(shè)項(xiàng)目，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在報(bào)批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書前，舉行論證會(huì)、聽證會(huì)，或者采取其他形式，征求有關(guān)單位、專家和公眾的意見?！笨梢奝X項(xiàng)目并未依法執(zhí)行這些規(guī)定。此外，《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》中關(guān)于公眾參與的內(nèi)容過(guò)于模糊、寬泛，操作性不強(qiáng)，這也是該法實(shí)施效果不佳的原因之一。

公眾參與之所以重要，還因?yàn)檫@是公眾參與公共事務(wù)民主決策的一個(gè)過(guò)程。PX項(xiàng)目雖然最終遷出了，但政府對(duì)企業(yè)的賠償，對(duì)于這個(gè)城市來(lái)說(shuō)同樣造成了很大的經(jīng)濟(jì)損失。只有公民廣泛、持續(xù)地參與到這一決策的過(guò)程中，才能使現(xiàn)存的或是潛在的矛盾減少，使得項(xiàng)目、規(guī)劃得以以盡量小的社會(huì)成本完成。

其次，在環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的運(yùn)行過(guò)程中缺乏有效的監(jiān)督。盡管公眾也能起到一定的監(jiān)督作用，但是環(huán)境影響評(píng)價(jià)是一項(xiàng)技術(shù)含量較高的工作，普通公民往往只是從對(duì)其個(gè)人的影響的角度發(fā)表意見，而從技術(shù)的層面就需要相關(guān)領(lǐng)域的專家來(lái)進(jìn)行評(píng)價(jià)。這些專家應(yīng)該是獨(dú)立于專門的環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的，以便其能公正地進(jìn)行監(jiān)督。

第三，一些環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)本身也存在著許多問(wèn)題。比如環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)的資質(zhì)怎么認(rèn)定？這些機(jī)構(gòu)該不該收費(fèi)？若不收費(fèi)會(huì)不會(huì)導(dǎo)致這些機(jī)構(gòu)怠于完成工作？若收費(fèi)會(huì)不會(huì)使得這些機(jī)構(gòu)為了收入而私自降低標(biāo)準(zhǔn)、包庇項(xiàng)目中存在的一些問(wèn)題？若進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)之后項(xiàng)目出現(xiàn)了問(wèn)題應(yīng)由誰(shuí)來(lái)負(fù)責(zé)？負(fù)什么樣的責(zé)任？這些問(wèn)題都值得一一思考、解決。

第四，面對(duì)急功近利的經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度能否得到真正的執(zhí)行也值得懷疑。為了經(jīng)濟(jì)利益，一些項(xiàng)目急于實(shí)施，環(huán)境影響評(píng)價(jià)對(duì)于這些項(xiàng)目而言僅是一個(gè)起不到實(shí)際作用的程序，甚至越過(guò)這一道程序相關(guān)項(xiàng)目照樣能夠進(jìn)行。PX項(xiàng)目事實(shí)上也進(jìn)行過(guò)環(huán)境影響評(píng)價(jià)，但是從結(jié)果來(lái)看其似乎并未完全依法進(jìn)行。在其他一些關(guān)于環(huán)評(píng)的熱點(diǎn)事件中，這些將對(duì)環(huán)境、對(duì)周圍居民產(chǎn)生巨大危害的項(xiàng)目甚至完全沒(méi)有經(jīng)過(guò)環(huán)評(píng)就得到批準(zhǔn)、開工建設(shè)，其中比較著名項(xiàng)目包括圓明園的鋪膜事件。如果環(huán)境的保護(hù)最終無(wú)法戰(zhàn)勝經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，這最后將是誰(shuí)的勝利、誰(shuí)的悲哀？

三、關(guān)于環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度中公眾參與制度的一些思考

我國(guó)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度實(shí)際上也是舶來(lái)品，但是在“進(jìn)口”的過(guò)程中其主要成分發(fā)生了變化。比如，在國(guó)外的一些國(guó)家，環(huán)境影響評(píng)價(jià)的過(guò)程主要是一個(gè)公眾參與的過(guò)程，而在我們引進(jìn)之后就轉(zhuǎn)化為了一個(gè)層層的行政審批的過(guò)程，公眾參與僅僅成為了環(huán)評(píng)的一個(gè)小點(diǎn)綴。公眾參與制度應(yīng)當(dāng)是環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度能否高效、順利實(shí)施的關(guān)鍵，下面通過(guò)與國(guó)外的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的比較，筆者想談?wù)勱P(guān)于完善我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度中公眾參與制度的一些看法。

美國(guó)是環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度較成型的一個(gè)國(guó)家。美國(guó)的公眾參與形成于20世紀(jì)70年代，1969年的美國(guó)《國(guó)家環(huán)境政策法》（NEPA）規(guī)定，任何對(duì)人類環(huán)境產(chǎn)生重要影響的立法議案、政策都要進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，并規(guī)定其過(guò)程中必須有公眾參與。在2006年，我國(guó)的環(huán)保總局出臺(tái)了《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》。至此，公眾參與作為環(huán)境影響評(píng)價(jià)重要組成部分終于有了較為細(xì)致的規(guī)定。通過(guò)中美的對(duì)比，希望能夠找到改進(jìn)中國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的途徑。

中國(guó)、美國(guó)在環(huán)境影響評(píng)價(jià)中公眾參與的內(nèi)容與要求[5] 內(nèi)容 美國(guó)[6] 中國(guó) 《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》出臺(tái)之前 《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》出臺(tái)之后 項(xiàng)目必須通知公民 審查前不通知，審查后應(yīng)通知 是 是 公民是否可以參與規(guī)劃過(guò)程 是 無(wú)規(guī)定 是 公民如何了解背景信息 規(guī)劃過(guò)程開放，為公眾提供信息 由政府、項(xiàng)目方提供信息 由政府、項(xiàng)目方或受委托的環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)提供信息 有無(wú)公眾聽證 當(dāng)有較大爭(zhēng)議或公眾對(duì)聽證感興趣時(shí)有 一些項(xiàng)目和規(guī)劃有要求 是

公眾是否有權(quán)了解作出最后決定的理由 是 無(wú)規(guī)定 是 什么時(shí)間公眾可以收到有關(guān)規(guī)定 EIA被參與后不少于30天 無(wú)規(guī)定 確定了承擔(dān)環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作的環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)后7日內(nèi)

什么時(shí)間公眾可以收到有關(guān)規(guī)定 EIA被參與后不少于30天 無(wú)規(guī)定 確定了承擔(dān)環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作的環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)后7日內(nèi)

可以看出自從《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》出臺(tái)之后，關(guān)于公眾參與制度的規(guī)定具體化了，但這其中仍有尚待完善之處。

其一，該法第五條規(guī)定：“建設(shè)單位或者其委托的環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)在編制環(huán)境影響報(bào)告書的過(guò)程中，環(huán)境保護(hù)行政主管部門在審批或者重新審核環(huán)境影響報(bào)告書的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)依照本辦法的規(guī)定，公開有關(guān)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的信息，征求公眾意見。但國(guó)家規(guī)定需要保密的情形除外。建設(shè)單位可以委托承擔(dān)環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作的環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)進(jìn)行征求公眾意見的活動(dòng)?！苯ㄔO(shè)單位是否會(huì)自覺(jué)依照該法主動(dòng)地、真正地公告信息？建設(shè)單位是該項(xiàng)目的利益主體，其自律性很難令人信服。環(huán)評(píng)報(bào)告中很可能包含有一些專業(yè)術(shù)語(yǔ)，這本身就給公眾了解項(xiàng)目造成障礙。對(duì)于涉及環(huán)境污染或是存在潛在污染危險(xiǎn)的項(xiàng)目，建設(shè)單位若避重就輕，公眾就更可能被拒于真實(shí)情況之外。如果沒(méi)有相應(yīng)的監(jiān)督、懲罰措施，這樣的條款是否又將變成一紙空文？在《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》中還尚未規(guī)定若建設(shè)單位違反公眾參與制度將受到怎樣的處罰。即使參考其他懲罰性規(guī)定進(jìn)行處罰，建設(shè)單位因受到處罰而付出的代價(jià)也將遠(yuǎn)小于他們通過(guò)違法而可得的利益。[7]由此可見，環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的法律責(zé)任部分應(yīng)該進(jìn)一步具體化、嚴(yán)格化。

其二，在選擇聽證會(huì)群眾代表時(shí)，選擇的程序應(yīng)當(dāng)更為透明、代表的范圍應(yīng)更加廣泛。作為被聽證的一方的利害關(guān)系人應(yīng)被排除在群眾代表之外，否則將影響聽證會(huì)的公正性，從而削弱聽證會(huì)的真正作用。

其三，關(guān)于信息的公開的規(guī)定也有不妥之處。有學(xué)者認(rèn)為，中國(guó)公眾參與的缺失，有一部分原因是因?yàn)楣駞⑴c環(huán)境影響評(píng)價(jià)的積極性不夠。這一觀點(diǎn)似乎很難成立，環(huán)境問(wèn)題與公民的切身利益緊密相關(guān)，大多數(shù)公民不可能對(duì)此置若罔聞。問(wèn)題的根本在于，公眾參與的途徑和信息的缺失，即公民對(duì)于環(huán)境情況的知情權(quán)無(wú)法得到保障。

四、結(jié)語(yǔ)

“現(xiàn)在，我們正站在兩條道路的交叉口上。……我們長(zhǎng)期來(lái)一直行駛的這條道路使人容易錯(cuò)認(rèn)為是一條舒適的、平坦的、超級(jí)公路，我們能在上面高速前進(jìn)。實(shí)際上，在這條路的終點(diǎn)卻有災(zāi)難在等待著。這條路的另一個(gè)叉路——條?很少有人走邊的?叉路——為我們提供了最后唯一的機(jī)會(huì)讓我們保住我們的地球。”[8]在環(huán)境問(wèn)題日益突出的今天，當(dāng)我們?cè)俅蚊鎸?duì)這句警示——緊迫感與負(fù)罪感交雜。

環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度必然不是解決環(huán)境問(wèn)題的根本辦法，但卻是目前看來(lái)相對(duì)有效的方法。不能再將環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度架空；不能再將公眾排除于與他們的生活息息相關(guān)的環(huán)境的決定權(quán)之外；不能再將環(huán)境保護(hù)一味地退讓于不合理的發(fā)展。京房產(chǎn)律師，北京刑事律師，北京房地產(chǎn)律師，北京刑事辯護(hù)律師，北京律師事務(wù)所，北京豐臺(tái)律師，北京海淀律師，北京朝陽(yáng)律師，北京西城律師，北京東城律師。

【作者簡(jiǎn)介】周晴，北京林業(yè)大學(xué)法學(xué)系。

【參考文獻(xiàn)】

[1]舒旻：《“散步”始末：廈門PX和北京六里屯事件的分析》[J]，《世界環(huán)境》雜志，2008年6月

[2]馬天南：《廈門PX事件：公眾參與對(duì)環(huán)境保護(hù)的積極作用》[EB]，http://www.004km.cn/content.php?aid=9233⑶

[3]參見《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第二條

[4]汪勁：《環(huán)境影響評(píng)價(jià)程序之公眾參與問(wèn)題研究———兼論我國(guó)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》相關(guān)規(guī)定的施行》[J]，《法學(xué)評(píng)論》，2004年第二期

[5]黃一綏、邱建斌，《美國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)中的公眾參與及其借鑒》[J]，《亞熱帶資源與環(huán)境學(xué)報(bào)》，2006年第6期。筆者對(duì)表中數(shù)據(jù)做了增補(bǔ)。

[6]李新民、李天威，中西方國(guó)家環(huán)境影響評(píng)價(jià)中公眾參與的對(duì)比[J].環(huán)境科學(xué)，1988，19（S1）：57—60，本文中表格的內(nèi)容是在參考其表格的基礎(chǔ)上進(jìn)行增加的。

[7]例如：《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》，第三十一條：建設(shè)單位未依法報(bào)批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件，或者未依照本法第二十四條的規(guī)定重新報(bào)批或者報(bào)請(qǐng)重新審核環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件，擅自開工建設(shè)的，由有權(quán)審批該項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的環(huán)境保護(hù)行政主管部門責(zé)令停止建設(shè)，限期補(bǔ)辦手續(xù)；逾期不補(bǔ)辦手續(xù)的，可以處五萬(wàn)元以上二十萬(wàn)元以下的罰款，對(duì)建設(shè)單位直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依法給予行政處分。

[8]蕾切爾·卡遜：《寂靜的春天》[M]，吉林人民出版社，第244頁(yè)