第一篇：農(nóng)民三權問題

農(nóng)民“三權”首入政府工作報告－－代表委員熱議

農(nóng)民“三權”首入政府工作報告－－代表委員熱議農(nóng)民財產(chǎn)權利保護 新華社北京３月９日電(新華社記者 于文靜、陳煒偉、樊曦、林暉)今年的政府工作報告提出，土地承包經(jīng)營權、宅基地使用權、集體收益分配權是法律賦予農(nóng)民的財產(chǎn)權利，任何人都不能侵犯。

將這三項事關農(nóng)民切身利益的權利寫入政府工作報告尚屬首次。代表委員認為，以如此明確堅決的態(tài)度、前所未有的力度保護農(nóng)民權益，體現(xiàn)了政府的決心。當務之急是要讓政策在基層得到切實落實。

捍衛(wèi)農(nóng)民權益的“保護傘”

“聽到溫總理說到任何人都不能侵犯農(nóng)民的合法財產(chǎn)權利時，我真是發(fā)自內心地和代表們一起鼓掌??！”全國人大代表、遼寧省興城市四家村黨總支書記張文成在接受記者采訪時情緒激動。

一些代表和委員指出，近年來在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化快速推進下，一些地方忽視農(nóng)民利益，造成侵害農(nóng)民合法財產(chǎn)權利的事件時有發(fā)生。

張文成列舉說，一些農(nóng)民在征地過程中失去土地，卻得不到合理補償，或者補償很低；有的地方在新農(nóng)村建設中撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，讓農(nóng)民“被上樓”，甚至以讓農(nóng)民進城為條件，要求他們放棄宅基地使用權和承包地經(jīng)營權。

與此同時，有的地方在處置農(nóng)民集體資產(chǎn)及收益時不公開、不透明，也不時引發(fā)矛盾糾紛。個別村干部違背村民意愿，私自處置集體資產(chǎn)和增值收益，村“兩委”成員收入明顯高于普通農(nóng)民，也是廣大農(nóng)民迫切希望解決的問題。今年的政府工作報告提出，堅持農(nóng)村基本經(jīng)營制度不動搖。要認真搞好土地確權登記頒證。加強土地承包經(jīng)營權流轉管理和服務，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營。制定出臺農(nóng)村集體土地征收補償條例。代表委員在審議和討論中認為，這些具體措施和保護農(nóng)民“三權”一起，構成了對農(nóng)民權益的“保護傘”。全國政協(xié)委員、中央財經(jīng)領導小組辦公室副主任、中央農(nóng)村工作領導小組辦公室主任陳錫文認為，現(xiàn)在城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達到５１．２７％，但從戶籍上來講還有很多人是農(nóng)業(yè)戶籍，大量的農(nóng)民工將來還有可能返回農(nóng)村。

“農(nóng)民進城會涉及到原有財產(chǎn)和權益保護問題，比如原來的承包地、宅基地在集體有的分配權、林地等等，要保護他們原有作為集體組織成員相應的權利，讓他們帶著財產(chǎn)進城。”陳錫文說。

城鎮(zhèn)化不能以犧牲農(nóng)民權益為代價

陳錫文委員認為，在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化推進過程中，方方面面都需要使用土地，所以確實有些矛盾。

“比如現(xiàn)在要發(fā)展重點農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，要進行適當?shù)耐恋亓鬓D，通過合作經(jīng)營和專業(yè)合作社來擴大經(jīng)營，但絕對不能因為這個形式讓農(nóng)民的土地所有權失掉了！”全國人大代表崔林濤說，“不管怎么流轉，農(nóng)民的土地權利都應得到保障?！?/p>

一些代表委員指出，在城鎮(zhèn)化過程當中，占補平衡時以次充好的現(xiàn)象損害了農(nóng)民利益。很多良田被占，蓋上樓房，但是補償?shù)耐恋厥且恍┊a(chǎn)量很低、不

太適合耕種的邊際土地。

“還有一些地方政府推行‘土地財政’，這種沖動造成對農(nóng)民利益的侵害?！?張文成說，一些地方受錯誤政績觀驅使，在征地時漠視農(nóng)民的權益，甚至造成糾紛和矛盾。守護好農(nóng)民的法定財產(chǎn)權利不僅事關農(nóng)村發(fā)展，也是對政府執(zhí)政能力的考驗。

國務院總理溫家寶在今年中央農(nóng)村工作會議上指出，推進集體土地征收制度改革，關鍵在于保障農(nóng)民的土地財產(chǎn)權，分配好土地非農(nóng)化和城鎮(zhèn)化產(chǎn)生的增值收益。我國經(jīng)濟發(fā)展水平有了很大提高，不能再靠犧牲農(nóng)民土地財產(chǎn)權利降低工業(yè)化城鎮(zhèn)化成本，有必要、也有條件大幅度提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。

多方協(xié)作保護農(nóng)民合法權益

陳錫文委員說，在今年的中央“一號文件”中，對于穩(wěn)定農(nóng)村的土地政策和保護農(nóng)民土地權益，提出了三件大事，將為緩解農(nóng)村土地糾紛和矛盾起到重要作用。

“第一件事是由國土資源部牽頭，完成農(nóng)村土地所有權的確權登記頒證工作。第二件事是由農(nóng)業(yè)部牽頭，開始農(nóng)村土地承包權的確權登記頒證工作。第三件事是由國務院有關部門共同來研究，提出對土地管理法中涉及到征收農(nóng)民土地條款的修改?！?/p>

“這三項工作的推進，都會為緩解農(nóng)村土地各種各樣的糾紛和矛盾起到很重要的作用?！彼f。

全國政協(xié)委員、中國農(nóng)業(yè)科學院研究員黃鴻翔指出，讓農(nóng)民在土地所有制、集體所有制屬性不改變的情況下，也能分享到工業(yè)化、城市化帶來的土地增值、土地紅利，這是在“十二五”期間應該著重解決的一個問題。

在談到失地農(nóng)民的生計問題時，一些代表和委員表示，中國農(nóng)村的城鎮(zhèn)化并不僅僅是農(nóng)民居住形態(tài)的變化，還將帶來農(nóng)民生產(chǎn)生活方式的改變。農(nóng)民土地被征遷后，一定要建立相應的保障機制，如政府、開發(fā)商和農(nóng)民可從土地收益中拿出一部分資金，建立農(nóng)民個人賬戶，等被征遷的農(nóng)民五六十歲之后，再定期發(fā)放養(yǎng)老保險。

“一次性的補償要合理，但使農(nóng)民的生活長期有保障更加重要。我國處在發(fā)展變革的變化中間，農(nóng)民的利益絕不能被忽視，黨和政府關注這個問題，是全局性的。農(nóng)民比例高，相對又是弱勢群體。保障‘三權’就是要保證農(nóng)民的基本保障和長遠利益。”崔林濤說。

第二篇：農(nóng)民“三權”首入政府工作報告(2012年)

農(nóng)民“三權”首入政府工作報告－－代表委員熱議農(nóng)民財產(chǎn)權利保護新華社北京３月９日電(新華社記者 于文靜、陳煒偉、樊曦、林暉)今年的政府工作報告提出，土地承包經(jīng)營權、宅基地使用權、集體收益分配權是法律賦予農(nóng)民的財產(chǎn)權利，任何人都不能侵犯。

將這三項事關農(nóng)民切身利益的權利寫入政府工作報告尚屬首次。代表委員認為，以如此明確堅決的態(tài)度、前所未有的力度保護農(nóng)民權益，體現(xiàn)了政府的決心。當務之急是要讓政策在基層得到切實落實。

捍衛(wèi)農(nóng)民權益的“保護傘”

“聽到溫總理說到任何人都不能侵犯農(nóng)民的合法財產(chǎn)權利時，我真是發(fā)自內心地和代表們一起鼓掌啊！”全國人大代表、遼寧省興城市四家村黨總支書記張文成在接受記者采訪時情緒激動。

一些代表和委員指出，近年來在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化快速推進下，一些地方忽視農(nóng)民利益，造成侵害農(nóng)民合法財產(chǎn)權利的事件時有發(fā)生。

張文成列舉說，一些農(nóng)民在征地過程中失去土地，卻得不到合理補償，或者補償很低；有的地方在新農(nóng)村建設中撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，讓農(nóng)民“被上樓”，甚至以讓農(nóng)民進城為條件，要求他們放棄宅基地使用權和承包地經(jīng)營權。

與此同時，有的地方在處置農(nóng)民集體資產(chǎn)及收益時不公開、不透明，也不時引發(fā)矛盾糾紛。個別村干部違背村民意愿，私自處置集體資產(chǎn)和增值收益，村“兩委”成員收入明顯高于普通農(nóng)民，也是廣大農(nóng)民迫切希望解決的問題。

今年的政府工作報告提出，堅持農(nóng)村基本經(jīng)營制度不動搖。要認真搞好土地確權登記頒證。加強土地承包經(jīng)營權流轉管理和服務，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營。制定出臺農(nóng)村集體土地征收補償條例。代表委員在審議和討論中認為，這些具體措施和保護農(nóng)民“三權”一起，構成了對農(nóng)民權益的“保護傘”。

全國政協(xié)委員、中央財經(jīng)領導小組辦公室副主任、中央農(nóng)村工作領導小組辦公室主任陳錫文認為，現(xiàn)在城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達到５１．２７％，但從戶籍上來講還有很多人是農(nóng)業(yè)戶籍，大量的農(nóng)民工將來還有可能返回農(nóng)村。

“農(nóng)民進城會涉及到原有財產(chǎn)和權益保護問題，比如原來的承包地、宅基地在集體有的分配權、林地等等，要保護他們原有作為集體組織成員相應的權利，讓他們帶著財產(chǎn)進城?！标愬a文說。

城鎮(zhèn)化不能以犧牲農(nóng)民權益為代價

陳錫文委員認為，在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化推進過程中，方方面面都需要使用土地，所以確實有些矛盾。

“比如現(xiàn)在要發(fā)展重點農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，要進行適當?shù)耐恋亓鬓D，通過合作經(jīng)營和專業(yè)合作社來擴大經(jīng)營，但絕對不能因為這個形式讓農(nóng)民的土地所有權失掉了！”全國人大代表崔林濤說，“不管怎么流轉，農(nóng)民的土地權利都應得到保障?！?/p>

一些代表委員指出，在城鎮(zhèn)化過程當中，占補平衡時以次充好的現(xiàn)象損害了農(nóng)民利益。很多良田被占，蓋上樓房，但是補償?shù)耐恋厥且恍┊a(chǎn)量很低、不太適合耕種的邊際土地。

“還有一些地方政府推行‘土地財政’，這種沖動造成對農(nóng)民利益的侵害?！?張文成說，一些地方受錯誤政績觀驅使，在征地時漠視農(nóng)民的權益，甚至造成糾紛和矛盾。守護好農(nóng)民的法定財產(chǎn)權利不僅事關農(nóng)村發(fā)展，也是對政府執(zhí)政能力的考驗。

國務院總理溫家寶在今年中央農(nóng)村工作會議上指出，推進集體土地征收制度改革，關鍵在于保障農(nóng)民的土地財產(chǎn)權，分配好土地非農(nóng)化和城鎮(zhèn)化產(chǎn)生的增值收益。我國經(jīng)濟發(fā)展水平有了很大提高，不能再靠犧牲農(nóng)民土地財產(chǎn)權利降低工業(yè)化城鎮(zhèn)化成本，有必要、也有條件大幅度提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。

多方協(xié)作保護農(nóng)民合法權益

陳錫文委員說，在今年的中央“一號文件”中，對于穩(wěn)定農(nóng)村的土地政策和保護農(nóng)民土地權益，提出了三件大事，將為緩解農(nóng)村土地糾紛和矛盾起到重要作用。

“第一件事是由國土資源部牽頭，完成農(nóng)村土地所有權的確權登記頒證工作。第二件事是由農(nóng)業(yè)部牽頭，開始農(nóng)村土地承包權的確權登記頒證工作。第三件事是由國務院有關部門共同來研究，提出對土地管理法中涉及到征收農(nóng)民土地條款的修改?！?/p>

“這三項工作的推進，都會為緩解農(nóng)村土地各種各樣的糾紛和矛盾起到很重要的作用?！彼f。

全國政協(xié)委員、中國農(nóng)業(yè)科學院研究員黃鴻翔指出，讓農(nóng)民在土地所有制、集體所有制屬性不改變的情況下，也能分享到工業(yè)化、城市化帶來的土地增值、土地紅利，這是在“十二五”期間應該著重解決的一個問題。

在談到失地農(nóng)民的生計問題時，一些代表和委員表示，中國農(nóng)村的城鎮(zhèn)化并不僅僅是農(nóng)民居住形態(tài)的變化，還將帶來農(nóng)民生產(chǎn)生活方式的改變。農(nóng)民土地被征遷后，一定要建立相應的保障機制，如政府、開發(fā)商和農(nóng)民可從土地收益中拿出一部分資金，建立農(nóng)民個人賬戶，等被征遷的農(nóng)民五六十歲之后，再定期發(fā)放養(yǎng)老保險。

“一次性的補償要合理，但使農(nóng)民的生活長期有保障更加重要。我國處在發(fā)展變革的變化中間，農(nóng)民的利益絕不能被忽視，黨和政府關注這個問題，是全局性的。農(nóng)民比例高，相對又是弱勢群體。保障‘三權’就是要保證農(nóng)民的基本保障和長遠利益。”崔林濤說。

第三篇：農(nóng)民問題

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? 農(nóng)民問題：是“三農(nóng)問題”中的核心問題，表現(xiàn)為農(nóng)民收入低，增收難，城鄉(xiāng)居民貧富差距大，實質表現(xiàn)為農(nóng)民權利得不到保障。農(nóng)村問題：集中表現(xiàn)為農(nóng)村面貌落后，不發(fā)達，基礎建設不足等。形象比喻為中國的城市像歐洲，農(nóng)村像非洲。農(nóng)業(yè)問題：集中表現(xiàn)為農(nóng)民種田不賺錢，產(chǎn)業(yè)化程度低。推行。2003年3月，為了減輕農(nóng)民負擔，促進農(nóng)民收入恢復增長，推進農(nóng)村經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展和農(nóng)村社會全面進步，解決制約中國發(fā)展的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)落后的瓶頸問題，中國政府在原有的于2000年首先在安徽進行的農(nóng)村稅費改革試點的基礎上，發(fā)出《國務院關于全面推進農(nóng)村稅費改革試點工作的意見》的文件。推行目標。第十六屆中央委員會第五次全體會議通過的《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》提出了“建設社會主義新農(nóng)村”目標，其核心內容是發(fā)展農(nóng)業(yè)和建設農(nóng)村，增加政府對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村投入，改善基礎設施包括鄉(xiāng)村道路建設，強調以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，基本建立農(nóng)村合作醫(yī)療制度，鞏固九年制義務教育，對農(nóng)村學生免收雜費。o 2005年11月29日至12月1日經(jīng)濟工作會議，確定2006年總體工作要求中，提出“著重推進社會主義新農(nóng)村建設”的要求； o 2005年12月23日國務院常務會議決定，2006年開始全部免除西部地區(qū)農(nóng)村義務教育階段學生學習雜費，2007年擴大到中部和東部地區(qū)； 取消。12月29日，十屆第十九次會議經(jīng)表決決定，農(nóng)業(yè)稅條例自2006年1月1日起廢止，中國農(nóng)民告別有2600年歷史的“皇糧國稅”。推出“”維權方案。2006年1月18日國務院第122次常務會議原

則上通過了《國務院關于解決農(nóng)民工問題的若干意見》。

? 城鄉(xiāng)二元體制改革

加大行政手腕力度，控制農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的價格，采用新政策保證農(nóng)民最低收入。解決城市農(nóng)民工歧視現(xiàn)象，安排適合農(nóng)民工的工作崗位。向農(nóng)村地區(qū)推行產(chǎn)業(yè)化調整，鼓勵成立鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就地解決農(nóng)民就業(yè)問題。推行小城鎮(zhèn)化，采用減少農(nóng)民的數(shù)量的方法來解決農(nóng)民問題。

第四篇：三權分置體制內涵與存在問題

三權分置體制內涵與存在問題 一、三權分置的基本內涵

所謂的三權分置，要在堅持農(nóng)村土地集體所有的前提下，促使承包權和經(jīng)營權分離，形成所有權、承包權、經(jīng)營權三權分置，放活經(jīng)營權，促其在更大范圍內流轉，賦予農(nóng)地經(jīng)營權抵押、擔保權能，破解農(nóng)地經(jīng)營主體融資的困局

二、存在問題 1.土地非農(nóng)化、非糧化風險。許多從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的工商戶進入農(nóng)村土地流轉市場后，因違法成本低，從而將大量農(nóng)地非農(nóng)用。雖然有部流轉農(nóng)地用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，但由于糧食種植的收益較低，農(nóng)地經(jīng)營者更趨向于將土地用于發(fā)展非糧作物的高效農(nóng)業(yè)。

2.農(nóng)地無限流轉風險。對于工商資本者而言，成為農(nóng)地經(jīng)營者的目的更多地在于將土地置于市場中進行資本化，通過流轉獲得市場溢價，不斷地轉手流轉，使土地陷入無限的流轉之中，炮制新一輪的 “土地流轉熱潮”，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)處于不穩(wěn)定的因素之中。

3.農(nóng)地經(jīng)營權物權化風險。在農(nóng)地三權分置框架中，配置的農(nóng)地所有權是最弱的，一旦將土地經(jīng)營權物權化改造以后，其在法律關系上更具有強勢地位，很有可能反過來侵犯土地承包權和土地所有權，存在吞噬承包權和所有權的風險，導致農(nóng)民權益受到侵害。

4.流轉違約與農(nóng)地過度集中的風險。流轉后的土地過度集中，超過了農(nóng)業(yè)企業(yè)、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社等不同主體的風險承擔能力，在此情況下極易發(fā)生違約風險，危及產(chǎn)業(yè)和社會的安全，導致原本的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力受損。

5.農(nóng)地“確權不確地”風險，容易導致個體農(nóng)戶享有的承包經(jīng)營權中承包權與經(jīng)營權不能自然分離，將不能由農(nóng)戶自由決定是否流轉，其收益取決于集體流轉的收益。

6.村民回鄉(xiāng)務農(nóng)生活保障存在風險。進城務工的農(nóng)民會將土地長期進行流轉經(jīng)營，若其日后打算回鄉(xiāng)務農(nóng)，則會因經(jīng)營權流轉期限未滿而無法收回承包地，從而導致其短期內無法獲取收益而生活困難。

二、農(nóng)村土地產(chǎn)權“三權分置”制度實施的多重難題

1.理論困惑：分離后承包權、經(jīng)營權的屬性和權能如何確定

“三權分置”下農(nóng)地經(jīng)營權從承包經(jīng)營權分離后經(jīng)營權、承包權的權屬是什么？當前，存在很大爭議。

對于承包權，存在“成員權”和“物權”兩種觀點。一種觀點認為，承包權是成員權的一種，是成員獲得承包土地的資格，還不是一種實實在在的財產(chǎn)權；另一種觀點認為，“三權分置”和農(nóng)地流轉情況下，承包權仍屬于物權，并且與農(nóng)地未流轉條件下的原土地承包經(jīng)營權一樣，是集體成員基于特定身份而享有的權利。

對于經(jīng)營權，也存在“債權說”和“物權說”兩種觀點。一種觀點認為，土地經(jīng)營權的性質是債權；另一種觀點認為，土地經(jīng)營權來自承包權，也是一種“物權”。依循多層權利客體的法理，經(jīng)營權乃是土地承包經(jīng)營權人設定的、以土地承包經(jīng)營權為標的的權利用益物權，其與土地承包經(jīng)營權屬于不同層次客體上存在的用益物權，可以同時成立而并不沖突。

由以上學術爭議可以看出，對于“三權分置”下的承包權和經(jīng)營權的權屬定位的困難和矛盾。如果“三權分置”后的承包權是一種物權，按理就需要對承包權單獨確權頒證并且可以流轉和抵押，但與承包權只有集體經(jīng)濟組織成員才有資格獲得發(fā)生沖突。如果“三權分置”后的土地經(jīng)營權是債權，那么經(jīng)營權難以對抗承包權，不僅可能造成經(jīng)營權不穩(wěn)定、短期行為，也難以抵押，因為根據(jù)我國《物權法》的規(guī)定債權只能設立權利質權；如果土地經(jīng)營權是物權，雖然可以用作抵押，但在同一塊土地上既有土地承包經(jīng)營權作為物權，又有經(jīng)營權作為物權，違背同一物上只能有一個物權的原則，可能造成權利的重疊，引發(fā)承包權人和經(jīng)營權人的利益沖突。

2.法律缺失：承包權、經(jīng)營權的權能如何在法律上解釋和體現(xiàn)

我國現(xiàn)行相關法律法規(guī)主要針對的是農(nóng)村土地“兩權分離”下承包經(jīng)營權的有關規(guī)定，并且還沒有規(guī)定家庭承包經(jīng)營權可以抵押。《農(nóng)村土地承包法》只規(guī)定了不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村土地，并通過招標、拍賣、公開協(xié)商等方式承包的土地承包經(jīng)營權可以依法采取轉讓、出租、入股、抵押或者其他方式流轉，沒有對家庭承包經(jīng)營權是否可以抵押做出規(guī)定。但是，《擔保法》第37條第2款直接規(guī)定耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權，不得納入抵押的財產(chǎn)范圍。此后的《最高人民法院關于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第15條更是進一步規(guī)定此類承包經(jīng)營權抵押無效?？梢?，家庭承包的土地承包經(jīng)營權抵押的政策將遭遇現(xiàn)行法律法規(guī)的障礙。更重要的是，雖然“三權分置”的制度設計在政策層面上已經(jīng)給予確定，但還沒有上升到法律層面。我國已存在的《物權法》《農(nóng)村土地承包法》《擔保法》《土地管理法》等相關法律法規(guī)均沒有針對承包權、經(jīng)營權的性質、權利、流轉、抵押、保護等做出相應的解釋和體現(xiàn)。難點在于，目前對“三權分置”下的承包權和經(jīng)營權的屬性與權能在學術上存在爭議，在法律解釋上存在難題，在實踐上還不成熟，使得對“三權分置”的制度設計做出法律規(guī)定還十分困難，這又將進一步影響“三權分置”制度改革的實踐，尤其是經(jīng)營權流轉和抵押相關權利的實現(xiàn)面臨缺乏法律依據(jù)的困境。

3.政策兩難：承包農(nóng)戶與經(jīng)營者的利益關系難以處理

長期以來，我國農(nóng)村土地承擔著社會保障和生產(chǎn)要素的雙重功能，政府關于農(nóng)村土地改革的政策目標取向，就是既要發(fā)揮土地最大的要素配置和財產(chǎn)功能，又要重視土地對農(nóng)民的就業(yè)和生活保障功能，試圖做到二者兼顧、左右平衡。例如，在農(nóng)地抵押問題上，黨的十八屆三中全會在《關于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確賦予了承包經(jīng)營權“抵押、擔保權能”，但由于擔憂農(nóng)民失去承包地，在之后的中央一號文件中提法就發(fā)生了轉變，改成了“承包土地的經(jīng)營權抵押”。2015年中央出臺的《農(nóng)村承包土地經(jīng)營權抵押貸款試點暫行辦法》中雖然允許土地經(jīng)營權抵押，但設置了“承認方同意”“承包方已明確告知發(fā)包方”等限定條件，兼顧了農(nóng)民和集體經(jīng)濟組織的利益，這就是說，目前的政策文件對于土地的改革，還難以擺脫農(nóng)村土地雙重功能的“窠臼”。問題在于，兼顧農(nóng)村土地雙重功能的政策取向在實際運行中存在突出矛盾：如果重視土地的社會保障功能，需要在政策上對土地流轉和抵押上做出更加嚴格的限制；如果注重土地的要素配置和財產(chǎn)功能，需要在政策上鼓勵土地經(jīng)營權的流轉和抵押，這就給實踐操作造成了一定困難。

農(nóng)村土地雙重功能的關系處理，在“三權分置”下很大程度上轉化為承包權人和第三方經(jīng)營權人利益關系的處理，如果這個關系處理不好，將直接影響“三權分置”的實施效果。長期以來，我國農(nóng)業(yè)政策體系制定的基點是建立在“兩權分離”的制度框架內的，例如對糧食直補政策、農(nóng)資綜合補貼政策，主要針對的是承包農(nóng)戶，在實踐中又基本上是按照承包農(nóng)戶承包土地面積的多少進行補貼的。然而，在“三權分置”的制度設計下，農(nóng)地經(jīng)營權流轉的行為越來越多，農(nóng)業(yè)支持政策的瞄準對象是承包農(nóng)戶還是第三方經(jīng)營主體呢？如果繼續(xù)瞄準承包農(nóng)戶，將存在承包農(nóng)戶因勞動力轉移并沒有實際耕種土地而享有補貼政策的現(xiàn)象，從而發(fā)揮不了政策的激勵作用；如果把政策支持的對象調整為實際農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，又會出現(xiàn)廣大承包農(nóng)戶利益受損而引起農(nóng)民的不滿。因此，國家政策體系如何調整適應于“三權分離”的產(chǎn)權狀態(tài)，做到實際經(jīng)營主體與承包農(nóng)戶的利益平衡，就成為一個亟須解決的突出問題。

4.路徑制約：土地流轉的具體方式對經(jīng)營權抵押的影響

土地流轉是產(chǎn)生承包權與經(jīng)營權分離的必要條件。農(nóng)地承包權與經(jīng)營權要想真正實現(xiàn)分置的經(jīng)濟效果，也必須通過實際的農(nóng)地流動才能完成，否則，通過簡單頒發(fā)農(nóng)地承包權與經(jīng)營權兩個證件文本，雖然可以實現(xiàn)法律界定上的“三權分置”，但這具經(jīng)濟意義的呈現(xiàn)最終還是需要借助農(nóng)地的流動，才能最終體現(xiàn)權屬證書的價值。⑨但是，不是所有的土地流轉方式都可以產(chǎn)生經(jīng)營權的分離。目前，我國農(nóng)地的流轉方式主要有互換、轉讓、轉包、出租、入股等五種。在土地經(jīng)營權進行互換、轉讓的流轉方式下，由于改變了土地承包關系，是農(nóng)地承包權和經(jīng)營權一起流轉，這時流轉的土地經(jīng)營權就是承包經(jīng)營權，并沒有形成承包權和經(jīng)營權分離的狀況，是一種物權性流轉，但不存在“三權分置”的狀況。當土地經(jīng)營權進行轉包、出租方式流轉時，流入方（第三經(jīng)營者）通過合同形式，請求流出方將其土地經(jīng)營權“讓出”，并以支付相當?shù)耐恋刈饨馂閷r，流入方只是“借用”了流出方的土地占有、使用等權能，合同期滿就得將這些權能歸還于流出方，雖然承包權沒有一起流轉而發(fā)生了承包權與經(jīng)營權的分離狀況，但是一種債權性流轉。土地入股建立土地股份合作社沒有改變土地承包關系，入股的承包戶擁有承包地的股權，經(jīng)營權集中在股份合作社，既實現(xiàn)了承包權與經(jīng)營權的分離，又是一種物權性流轉。

由此可見，目前轉讓、互換的流轉方式雖然是一種物權性流轉，但并沒有發(fā)生承包權與經(jīng)營權分離的狀況；只有轉包、出租、入股的流轉方式才發(fā)生了土地承包權與經(jīng)營權的分離，但只有入股才是一種物權性流轉，而轉包、出租是一種債權性流轉。由于債權流轉方式不發(fā)生物權變動效力，并未為受讓人創(chuàng)設物權（高圣平，2014），而當前我國農(nóng)地流轉形式最多的是轉包和出租（2014年轉包占46.6%，出租占33.1%）⑩，并且出租和轉包采取的支付方式主要是年租制，承包農(nóng)戶一般不會同意租賃方用土地經(jīng)營權去銀行抵押貸款（除非在租賃期限內一次性付清租金），也一般不會同意當土地經(jīng)營權面臨處置時按照銀行與租賃方的貸款協(xié)議處置和轉讓土地經(jīng)營權，這就造成了農(nóng)地流轉方式的局限與經(jīng)營權需要抵押功能的嚴重沖突。

5.操作難題：土地經(jīng)營權抵押權屬復雜、價值評估難、處置變現(xiàn)難

土地經(jīng)營權的價值評估多少決定了可抵押融資的額度。然而，由土地經(jīng)營權的權屬關系所決定，不僅建立一套統(tǒng)一的價值評估體系十分困難，而且實踐操作也十分困難，主要在于：一是農(nóng)地由于受區(qū)位、地形地貌、土壤等自然條件甚至地上農(nóng)作物種植種類的不同，其價值的差異極大，客觀、準確核定本身的價值不僅很難，而且支付的成本極高。二是土地經(jīng)營權集中的一塊規(guī)?；r(nóng)地，因流轉方式、期限、租金支付方式的不同和權屬關系的復雜，增加了土地經(jīng)營權準確評估價值的難度。如：在經(jīng)營權集中的一塊土地上，往往集中了若干個分散承包農(nóng)戶的經(jīng)營權，有的可能是出租、轉包方式的流轉，有的是轉讓、互換方式的流轉；有的是物權性流轉，有的是債權性流轉；有的流轉期限長（如10―20年）、有的流轉期限短（如3―5年）；有的是一年支付一次租金，有的是根據(jù)流轉的期限一次性支付租金，這些因素均對經(jīng)營權的價值產(chǎn)生非常大的影響。加之土地經(jīng)營權評估的公益強、收益低、要求高，一般的專業(yè)評估機構和人員大多不愿意介入此領域，造成評估機構和人員的缺乏，從而影響土地經(jīng)營權抵押貸款的實施。

當?shù)盅喝说狡诓荒軞w還貸款而發(fā)生抵押物處置情況時，應該如何處置變現(xiàn)土地經(jīng)營權也是實踐操作中的難題。抵押人在用土地經(jīng)營權向金融機構申請貸款時，金融機構獲得的只是土地一定期限的經(jīng)營權，由于金融機構不具備農(nóng)地生產(chǎn)經(jīng)營的技能，一旦出現(xiàn)抵押違約情況時，只能通過經(jīng)營權的再流轉進行變現(xiàn)清償貸款。抵押擔保資產(chǎn)的共同特征就是易于流通變現(xiàn)，農(nóng)地經(jīng)營權作為抵押擔保物也應當符合這個特征。然而，目前的現(xiàn)實情況是，我國并沒有建立起完善的土地產(chǎn)權流轉交易市場，金融機構在進行土地經(jīng)營權變現(xiàn)時需要花費大量的時間和精力去尋找流轉對象，并且在短期內還很難找到與之匹配的農(nóng)戶或者經(jīng)營主體，無疑使金融機構處置抵押物的成本極高。另一方面，土地經(jīng)營權的再流轉或變現(xiàn)還涉及與承包農(nóng)戶的關系，如果承包農(nóng)戶有不同意見，處理起來難度更大。由于這些操作上的難點，目前金融機構參與土地經(jīng)營權抵押的積極性并不高。

6.經(jīng)濟風險：鼓勵土地經(jīng)營權流轉抵押與可能出現(xiàn)的新問題

在“三權分置”中，與土地承包權的獲得有嚴格的資格審核、只有集體經(jīng)濟組織內部的成員才有資格獲得不一樣，土地經(jīng)營權人具有開放性和多元性，可以是集體經(jīng)濟組織內部的成員，也可以是集體經(jīng)濟組織以外的單位或個人，只要有耕種農(nóng)地的意愿，遵守土地的農(nóng)業(yè)用途性質，就可以通過各種土地流轉方式獲得土地經(jīng)營權，因而在“三權分置”下土地經(jīng)營權人可以不是農(nóng)民身份的城市人、工商資本、外來業(yè)主等。但是，工商資本、外來業(yè)主進入農(nóng)村流轉土地的現(xiàn)象越來越多，更容易導致農(nóng)地非農(nóng)化和非糧化乃至不開發(fā)閑置、“囤地”，利用土地經(jīng)營權證投機、騙貸、套利等行為。據(jù)央視近期報道，云南、四川等地已發(fā)生大面積收購林農(nóng)林權證套取銀行抵押貸款的案例。福建、浙江等地商人在鶴慶縣注冊公司（如鶴慶縣森工林業(yè)有限公司），打著發(fā)展林業(yè)的幌子，采取給予中間人每畝林地20元的好處費，并在宣傳上欺騙農(nóng)民只需把林權證轉讓出來，“林子還是自己的，還可以繼續(xù)打柴”等方式，將林農(nóng)林權證大量收集在手中，使數(shù)千林農(nóng)的林權證以每畝每年3―5元的低價把30年承包期一次性出租給福建客商，造成既成事實，通過地方政府辦理流轉手續(xù)，然后拿林權證到福建當?shù)劂y行套取抵押貸款，貸款后到期不能歸還，從而出現(xiàn)了福建銀行公告拍賣這批林權證以收回貸款的現(xiàn)象。在這個過程中，所有手續(xù)都符合現(xiàn)有政策和法律規(guī)定，正如所在鄉(xiāng)的一位林業(yè)站站長說“上面有政策，我們卡住不準流轉給他們，我們沒有依據(jù)”，但實際存在著將林權證倒來倒去，林農(nóng)的林地實際得不到開發(fā)、當?shù)亓洲r(nóng)利益受損的情況。雖然這是林權證流轉和抵押出現(xiàn)的問題，但農(nóng)地經(jīng)營權證也可能出現(xiàn)類似的問題。

三、農(nóng)村土地產(chǎn)權“三權分置”難題的 破解路徑與制度設計 1.科學合理界定承包權和經(jīng)營權權能

“三權分置”的最大特色是承包權與經(jīng)營權的分離，因而處理這二者的權利關系是“三權分置”的核心和關鍵。經(jīng)營權從承包經(jīng)營權分離后，承包權主體與集體經(jīng)濟組織的關系沒有發(fā)生變化，仍然享有作為集體經(jīng)濟組織成員獲得承包地的權利，承包地的經(jīng)營權在流轉過程中可以獲得租金等收益，并對經(jīng)營權主體在生產(chǎn)經(jīng)營過程中的行為進行有效監(jiān)督，根據(jù)土地流轉期限的多少到期收回承包地并重新轉包給新的經(jīng)營者。當土地被政府征收時，承包權人有權獲得承包土地的補償；當承包人去世時，其子女等繼承人可以對承包土地進行繼承；當承包權主體選擇到城市生活時，既有權繼續(xù)保留承包地、帶著土地財產(chǎn)權進城，也有權退出承包權，但這種退出必須是自愿和有償?shù)?。因此，“三權分置”下土地承包權的權能包括承包地位維持權、經(jīng)營權分離時的對價請求權、土地征收補償獲取權、監(jiān)督流轉土地使用權、到期收回承包地、再次轉包權、繼承權、有償退出權等，是一種物權。

“三權分置”下的土地經(jīng)營權的性質是債權還是物權，要根據(jù)農(nóng)地流轉方式來確定。但是，當土地經(jīng)營權是一種債權性質時，對抗土地所有者的效力較弱、占有的期限可能較短且具有不穩(wěn)定性。在許多國家，為了對抗土地所有者對土地租賃者權利的侵害，推進土地經(jīng)營權的物權化是通行做法。我國農(nóng)村土地制度雖然與國外不一樣，但為了農(nóng)地經(jīng)營者對土地進行長期投資和適度規(guī)模經(jīng)營，應當推進土地經(jīng)營權的物權化。在物權化的條件下，農(nóng)地經(jīng)營權人對農(nóng)戶承包土地不僅享有繼受間接占有、自主有償使用、全額農(nóng)作物處置收益、享受相關農(nóng)業(yè)政策補貼、土地征收地上物補償?shù)葯嗬覍r(nóng)地具有在承包方同意下的再流轉與抵押擔保權。應當指出的是，經(jīng)營權只有在土地流轉并且承包權與經(jīng)營權分離的情況下，才能獨立發(fā)揮作用。

2.適時修改相關法律

為保障分離后承包權與經(jīng)營權各自發(fā)揮功能，需要適時修改《物權法》《擔保法》《土地管理法》《農(nóng)村土地承包法》等相關法律法規(guī)，明確承包權和經(jīng)營權的屬性和法律地位，規(guī)定“三權”在占有、使用、收益和處置方面的權利邊界、權利內容和應承擔的責任；增加承包權與經(jīng)營權為新的權利種類，對承包權與經(jīng)營權的取得、權利內容、行使權利的條件、權利喪失和保護等進行法律設計。制定專門的《土地經(jīng)營權法》，規(guī)定土地經(jīng)營權的性質、權能，土地經(jīng)營權確權方式和登記，土地經(jīng)營者的范圍和條件、權利和義務，土地經(jīng)營權的流轉方式，土地經(jīng)營權的價值評估、抵押與處置，土地經(jīng)營權的監(jiān)管和管理等。同時，對于工商資本獲得土地經(jīng)營權的資格、條件、流轉土地的面積和規(guī)模、土地經(jīng)營的用途、再次流轉的最低期限和最高期限等做出專門規(guī)定。在當前修改相關法律還需要一定時間的情況下，要允許農(nóng)村綜合改革試點地區(qū)在權力機關授權的情況下，突破現(xiàn)有法律進行相關試驗，盡快取得實踐經(jīng)驗，為修訂相關法律提供依據(jù)。

3.調整農(nóng)業(yè)補貼和土地征收等政策

調整現(xiàn)行農(nóng)業(yè)補貼政策和土地征收等政策，平衡土地承包人和第三方經(jīng)營者的利益關系。國家農(nóng)業(yè)補貼項目應進行明確分類，對于農(nóng)業(yè)綜合補貼等與農(nóng)地經(jīng)營直接相關的補貼項目，應逐步落實到實際經(jīng)營者身上，確保補貼政策最大程度地發(fā)揮激勵作用；調整現(xiàn)行耕地征收補償政策，將補償項目進行明確分類，涉及被征收土地本身、造成承包權喪失的補償項目，應落實到承包權主體；涉及征收土地地上附著物的補償，應落實到農(nóng)地經(jīng)營權主體，確保征地補償?shù)暮侠砉?。農(nóng)民的態(tài)度和意愿對土地流轉、土地經(jīng)營權抵押融資起著決定性的作用，只有逐步淡化農(nóng)村土地的社會保障性功能，才能提高農(nóng)民流轉土地的意愿。為促進土地經(jīng)營權在更大范圍內流轉和抵押融資，應站在城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化的角度，完善農(nóng)村社會保障體系，盡快實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌接軌，以健全的農(nóng)村社會保障體系來替代土地的基本生活保障功能。同時，要制定農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權有償退出的機制和補償政策，鼓勵在城鎮(zhèn)有穩(wěn)定就業(yè)和收入的農(nóng)民退出承包經(jīng)營權。從長遠來看，逐步減少享有承包權的農(nóng)戶，這是破解“三權分置”實施過程中許多難題的最終解決辦法。

4.大力發(fā)展土地股份合作社

在我國農(nóng)地細碎化、使用權高度分散而土地產(chǎn)權市場極不完善的現(xiàn)實下，通過農(nóng)戶直接的出租、轉包等自發(fā)交易，都會導致農(nóng)地流轉的交易成本太高，不僅導致農(nóng)地使用權難以集中連片，而且這種轉包、出租的債權式流轉方式，也對農(nóng)地抵押功能的實現(xiàn)產(chǎn)生了不利影響。根據(jù)契約理論，引入一個交易的中間組織，以要素契約的間接定價費用可以有效取代并降低商品契約的直接定價費用。由此出發(fā)，通過承包農(nóng)戶的土地經(jīng)營權入股而建立的土地股份合作社，是一種典型的中間組織，可以有效降低農(nóng)地使用權集中與整理的交易成本，促進農(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)業(yè)化發(fā)展。同時，土地股份合作社既沒有改變承包農(nóng)戶與集體經(jīng)濟組織的承包關系，又能夠實現(xiàn)承包權與經(jīng)營權的有效分離，還是一種物權性的流轉，可以有效解決土地流轉方式與抵押的相容問題，是“三權分置”的有效實現(xiàn)形式。雖然目前通過土地入股而實現(xiàn)土地流轉的比重還比較低，但在我國一些地方建立的土地股份合作社已經(jīng)展示出這一經(jīng)濟組織治理的有效性。隨著各項制度的不斷完善，土地股份合作社具有較大的發(fā)展前景，應在政策上大力支持其發(fā)展，并規(guī)范其內部治理機制，有效維護股東權益。

5.破解土地經(jīng)營權抵押評估和處置難題

土地經(jīng)營權的可抵押性，是農(nóng)戶承包權與經(jīng)營權分離之后經(jīng)營權的一項重要權能，但需要破解經(jīng)營權抵押的難題：一是建立土地經(jīng)營權抵押價值評估機制。由政府給予一定支持，建立專業(yè)的土地經(jīng)營權價值評估機構。構建土地經(jīng)營權的價值評估方法，可根據(jù)土地承包經(jīng)營權流轉類型、租金繳納方式、流轉市場發(fā)育等情況，選用適當?shù)脑u估方法進行評估測算。為了使操作簡化，對于貸款金額大的由專業(yè)的評估機構確定抵押物的價值，對于貸款金額較小的貸款，可由抵押雙方相互協(xié)商確定抵押物的價值。二是建立土地經(jīng)營抵押權的處置機制。實現(xiàn)抵押權或者說行使優(yōu)先受償權是抵押權人的主要權利，在債務人債務履行期限屆滿不履行債務或符合法律規(guī)定的提前實現(xiàn)抵押權的情形，應該通過處置抵押權，保護債權人的利益?；谖覈恋禺a(chǎn)權交易市場發(fā)育的不成熟性，比較現(xiàn)實的做法是抵押雙方經(jīng)協(xié)商達成一致意見后，優(yōu)先收取土地經(jīng)營權上的地上附著物的收益權，再通過對抵押的土地進行再流轉以土地租金清償貸款；或者由當?shù)丶w經(jīng)濟組織、農(nóng)村產(chǎn)權抵押融資風險基金按基準價格對抵押的土地進行收購以清償貸款。如果抵押雙方?jīng)]有達成一致協(xié)商意見，可根據(jù)抵押合同約定，向仲裁機構或人民法院提起訴訟。處置抵押的土地經(jīng)營權所得價款，抵押權人優(yōu)先受償，超過債權數(shù)額部分歸抵押人所有，不足部分由借款人繼續(xù)清償。土地經(jīng)營權抵押權的轉讓應當尊重市場經(jīng)濟原則，通過加強土地產(chǎn)權交易市場的建設，擴大經(jīng)營權受讓范圍，讓農(nóng)地經(jīng)營權真正作為交易財產(chǎn)進入市場按照市場價格自由轉讓。

6.構建土地經(jīng)營權流轉抵押的風險防范機制

放活土地經(jīng)營權、允許土地經(jīng)營權抵押是“三權分置”改革的重要目的，但越是放活土地經(jīng)營權流轉和允許抵押，越要加強規(guī)范和監(jiān)管，防止出現(xiàn)風險。一要健全程序規(guī)范、便民高效的農(nóng)地使用監(jiān)管體系。加強土地承包經(jīng)營權的確權頒證登記，規(guī)范土地經(jīng)營權流轉程序，嚴格土地經(jīng)營權的流轉價格、期限、規(guī)模、用途監(jiān)管和程序監(jiān)管，加強甄別和警惕，堵住風險隱患。二要建立工商資本租賃農(nóng)地上限控制、分級備案、審查審核、風險保障金、事中事后監(jiān)管等制度，對工商資本流轉土地后閑置浪費影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、惡意囤積農(nóng)地和擅自改變農(nóng)地用途行為要堅決制止，情節(jié)嚴重的要追究法律責任；對“炒地”和惡意囤積農(nóng)地的行為，在具體操作中要做出明確的界定。三要選擇好土地經(jīng)營權抵押的試點地區(qū)。要選擇已經(jīng)完成土地確權頒證、經(jīng)濟條件相對較好、制度較為完善的地區(qū)作為土地經(jīng)營權抵押的試點地區(qū)，減少土地抵押的區(qū)域性風險。四要對借款人的融資資格進行嚴格把關，防止利用土地經(jīng)營權進行投機套利。需要把關的情形主要包括：借款人信用狀況，是否擁有土地流轉合同和土地經(jīng)營權及權屬證明，相關土地經(jīng)營權的權屬關系是否清晰，是否具有一定的種養(yǎng)經(jīng)驗和從事農(nóng)業(yè)種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的一定時間，是否具有一定的自有資金等。五要構筑土地經(jīng)營權抵押擔保的風險緩釋及補償機制。通過建立土地經(jīng)營權抵押擔保風險基金、發(fā)展政府支持的擔保公司、利用農(nóng)村土地產(chǎn)權交易平臺提供擔保、推進抵押擔保模式多元化等途徑，分散貸款風險。同時，進一步完善農(nóng)業(yè)保險制度，大力推進農(nóng)業(yè)保險工作，努力擴大農(nóng)業(yè)政策性保險范圍，支持商業(yè)性保險機構開展農(nóng)業(yè)保險，充分發(fā)揮保險的風險保障作用。

第五篇：宅基地“三權分置”面臨的問題和對策

宅基地“三權分置”是繼農(nóng)村承包土地“三權分置”后，我國農(nóng)村土地制度的又一次重大理論和制度創(chuàng)新，將對農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展產(chǎn)生深遠影響。那么，農(nóng)村承包地和宅基地“三權分置”有什么區(qū)別與聯(lián)系？宅基地“三權分置”改革目前面臨怎樣的挑戰(zhàn)？應該如何健全宅基地“三權分置”制度？詳情見下文。

一、農(nóng)村承包地和宅基地“三權分置”的異同

農(nóng)村承包地和農(nóng)村宅基地在所有權層面上，均屬于公有制中的集體所有。但在使用管理上承包地為農(nóng)用地，而宅基地則是建設用地，不同用途的土地管制辦法也不相同。因此，承包地與宅基地的“三權分置”相比，既有共性，也有個性。

1、要求不同

農(nóng)村承包地的“三權分置”是在集體所有權的基礎上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權、放活土地經(jīng)營權；農(nóng)村宅基地“三權分置”要求探索宅基地所有權、資格權、使用權的“分置”，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農(nóng)戶資格權和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權。

2、問題針對性不同

農(nóng)村承包地“三權分置”是在分田到戶解決農(nóng)民吃飯問題后，再解決農(nóng)民如何致富的問題；宅基地“三權分置”是要解決城鄉(xiāng)建設用地“雙增長”和農(nóng)村大量住宅用地閑置的問題，以及有效顯化宅基地財產(chǎn)價值。

3、實施難易程度不同

農(nóng)村承包地改革早、實踐基礎好、制度形成較為規(guī)范。隨著國家經(jīng)濟的快速發(fā)展，農(nóng)村人地關系發(fā)生了變化，原承包經(jīng)營農(nóng)戶對土地經(jīng)營的收益和就業(yè)依賴度逐步減弱，出現(xiàn)既不愿喪失承包經(jīng)營權、又不愿自己耕種的兩難困境，影響了農(nóng)地市場發(fā)展和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)競爭，甚至自發(fā)出現(xiàn)了經(jīng)營主體多元化現(xiàn)象。實施承包地“三權分置”，可讓承包者安心流轉，讓經(jīng)營者安心經(jīng)營。這有利于建立適應農(nóng)村勞動力向城市轉移、人地分離，為城鄉(xiāng)融合和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提供可持續(xù)的制度基礎。

農(nóng)村宅基地“三權分置”提出的時間較晚，且演進過程較為復雜，制度政策變化多。改革開放以來，農(nóng)村的房地捆綁模式一直沒有突破，社會各方面的認知始終不清晰，就連《物權法》中確定的宅基地用益物權，也只規(guī)定具有占有、使用權，與建設用地使用權和承包經(jīng)營權相比也少了收益權，更沒有明確出租、轉用權，且規(guī)定宅基地使用權不得抵押等，這些限制無疑制約了農(nóng)民土地財產(chǎn)權益的實現(xiàn)。

4、權利關系不同

在兩個“三權分置”中，對農(nóng)村承包地的要求是“堅持農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有”，即集體對承包土地有發(fā)包權、處置權、收益權；但在對農(nóng)村宅基地的要求則是“落實宅基地集體所有權”,目的是防止農(nóng)戶宅基地使用權成為事實上的私有權，并在此基礎上進一步明確處分權和收益權。

二、宅基地“三權分置”面臨的挑戰(zhàn)

宅基地“三權分置”作為我國農(nóng)村土地制度的重大制度創(chuàng)新，雖然目前宅基地制度改革試點取得了一定的進展，但在實踐中還面臨一些困惑，須進一步對政策供給予以明確。

1、如何落實集體的土地所有權

農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有制是一種比較特殊的土地所有制，從宅基地來看，享有無償取得宅基地是集體成員的重要資格權之一，宅基地使用權流轉后，集體是否分享收益，還是全部歸農(nóng)民享有，也是實踐中的新問題。

2、如何界定農(nóng)民資格權

在現(xiàn)實條件下，確定集體成員資格，可能涉及農(nóng)民的家庭關系、戶口關系、出生死亡關系、男女性別關系、婚姻嫁娶關系等。這些權利什么情況下取得、什么情況下滅失、什么情況下恢復、能否繼承可否轉讓等，所有這些關系的厘清和界定，都是落實“三權分置”的關鍵環(huán)節(jié)。

3、如何建構“一地三權”之間關系

宅基地“三權分置”后，農(nóng)村宅基地使用主體將不再限定在集體范圍內，使用主體將多元化和復雜化，如何在法律和政策上劃定所有權、資格權、使用權的權利邊界，如何落實所有權對資格權，尤其是使用權的監(jiān)管，農(nóng)民的宅基地抵押融資權與土地使用者的土地抵押融資權怎樣區(qū)分，抵押權怎樣實現(xiàn)，權利之間能否讓渡等，這些還都需要相關法律進行調整和進一步明確。

4、如何規(guī)定宅基地使用權年限

除土地所有權外，宅基地使用權的最高年限與資格權的關系是一個重要問題。國家對宅基地沒有規(guī)定使用年限，由于房屋所有權可以繼承，實際上存在著隨同房屋繼承而發(fā)生的宅基地繼承。

5、如何完善不動產(chǎn)登記制度

隨著農(nóng)村土地“三權分置”改革的推進，不動產(chǎn)登記制度需要積極跟進，如產(chǎn)權證的式樣和內容需要相應的增加和變化，特別是土地的權屬、權益、年限等要適應土地產(chǎn)權的不同而進行全面的登記。

三、健全宅基地“三權分置”制度對策

1加強農(nóng)村土地“三權分置”制度供給

圍繞農(nóng)村土地制度的創(chuàng)新，加快《物權法》《土地管理法》《擔保法》《合同法》等法律法規(guī)的修訂，對相關配套法規(guī)進行“立、改、廢”，形成相對完整的制度體系。特別是資格權的設定，可考慮建立政府相關部門備案審查制度，強化對農(nóng)民利益的保護和宅基地流轉秩序的維護。

2做好土地確權工作

堅持確權之后再“分權”原則，確權要準確把握法律法規(guī)政策規(guī)定，查清權利來源，不能讓違法違規(guī)者通過“三權分置”獲取超額利益，侵害合法權利人的權益。

3處理好利益平衡和權利保障問題

不論是承包地還是宅基地，在處理流轉農(nóng)戶利益時，不僅要考慮流轉時的利益分享，更要關注其利益的動態(tài)調整和持續(xù)保障。

具體包括：宅基地資格權的合理界定、宅基地資格權的權能問題、宅基地使用權的年限確定、確定宅基地使用權流轉范圍以及宅基地使用權的權能問題。

4進一步夯實農(nóng)村村民自治基礎

從全國土地確權和農(nóng)村土地制度改革試點實踐來看，與包括“三權分置”在內的農(nóng)村系列改革相適應的基層治理體系還有待完善。當務之急，是在國家立法劃定底線的基礎上，建立完善村民自治體系，做實做強集體經(jīng)濟組織，真正發(fā)揮村民自治組織作用。