第一篇：我國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度分析（本站推薦）

1.引言 政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是指一個(gè)國家中央政府與地方政府或上級(jí)政府與下級(jí)政府之間在既定的職責(zé)、支出責(zé)任和稅收劃分框架下財(cái)政資金的無償轉(zhuǎn)移。我國現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度是自分稅制改革以來，伴隨一系列財(cái)政稅收領(lǐng)域改革的實(shí)施逐步形成的。轉(zhuǎn)移支付制度目標(biāo)不清晰，結(jié)構(gòu)不合理，發(fā)揮財(cái)力均等化功能的一般性轉(zhuǎn)移支付占比小，加劇地區(qū)間財(cái)力不平衡的稅收返還等比重則仍然很大，轉(zhuǎn)移支付功能不健全，因此改革完善轉(zhuǎn)移支付制度，對(duì)于推進(jìn)公共服務(wù)均等化、促進(jìn)社會(huì)和諧具有重要意義。2.我國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度存在的問題及原因分析 2.1稅收返還。稅收返還是我國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的主要形式，是地方財(cái)政收入的重要來源。因此，稅收返還的設(shè)計(jì)合理與否決定了整個(gè)制度的合理程度。但是，我國的稅收返還仍以維護(hù)地方既得利益的基數(shù)法進(jìn)行分配，體現(xiàn)了對(duì)收入能力較強(qiáng)地區(qū)的傾斜原則，維護(hù)了較富裕地區(qū)的既得利益，與縮小地區(qū)間差距的主旨背道而馳。并且，稅收返還雖然在名義上是中央財(cái)政收入，但實(shí)際上，地方財(cái)政對(duì)這部分資金具有最終決定權(quán)。2.2財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付。財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付是為彌補(bǔ)財(cái)政實(shí)力薄弱地區(qū)的財(cái)力缺口，由中央財(cái)政安排給地方財(cái)政的補(bǔ)助支出。財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付是縮小地區(qū)財(cái)政差距的重要手段，應(yīng)是財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的主要組成部分。盡管2006年中央對(duì)地方財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付提高了，但實(shí)際比重仍然較低。這主要是因?yàn)槲覈呢?cái)力性轉(zhuǎn)移支付中有相當(dāng)一部分具有專項(xiàng)用途，易與專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付混淆，也與其本身的均等化作用相悖。2.3專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付是中央財(cái)政為實(shí)現(xiàn)特定的宏觀政策及事業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)而設(shè)立的補(bǔ)助資金，重點(diǎn)用于各類事關(guān)民生的公共服務(wù)領(lǐng)域。地方財(cái)政需按規(guī)定用途使用資金。在三種轉(zhuǎn)移支付中，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的問題是最多的。首先最突出的問題是其分配方式的不規(guī)范。現(xiàn)行專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付分配方法沒有按照因素和公式來 計(jì)算 撥款額和配套率，而是憑主觀臆斷或地方配套資金的高低來確定補(bǔ)助地區(qū)和撥款額，直接造成款項(xiàng)的分配過程不透明、項(xiàng)目設(shè)置交叉重復(fù)、資金投入零星分散，多頭申請(qǐng)、重復(fù)要錢的狀況時(shí)有發(fā)生。其次是資金使用效率低下。除了扶貧款、救災(zāi)款等少數(shù)幾項(xiàng)之外，拖延、截留、挪用、擠占資金的現(xiàn)象非常普遍。產(chǎn)生上述問題的最根本原因在于我國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度缺乏 法律 保障和有效的約束、監(jiān)督機(jī)制。法制化是財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的重要基礎(chǔ)，健全的法規(guī)是規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度的有力保證。世界上許多國家普遍以法律形式、甚至通過憲法對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度作出明確規(guī)定。相較之下，我國現(xiàn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的立法層次較低。從1995年財(cái)政部制訂了《過渡期財(cái)政轉(zhuǎn)移支付辦法》，直到2002年改為《一般性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付辦法》以來，我國現(xiàn)行的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度依據(jù)的主要是政府規(guī)章，并沒有專門的或者相關(guān)的法律，不僅如此，我國沒有專門機(jī)構(gòu)對(duì)轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行統(tǒng)一安排和管理，人大和審計(jì)部門對(duì)轉(zhuǎn)移支付也缺乏有效的監(jiān)督、審計(jì)、績效評(píng)價(jià)機(jī)制，影響了制度的權(quán)威性。

第二篇：我國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度

我國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度存在的問題及對(duì)策分析

內(nèi)容摘要：黨的十七大將完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度作為深化體制改革的重要內(nèi)容。十七大報(bào)告指出，要健全中央和地方財(cái)力與事權(quán)相匹配的體制，加快形成統(tǒng)一規(guī)范透明的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，提高一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例，加大公共服務(wù)領(lǐng)域投入。這就為完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度指明了方向。本文從理論與實(shí)踐相結(jié)合的角度，闡述了財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的現(xiàn)狀、面臨的問題，并提出完善我國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的政策建議，以為我國宏觀決策提供參考依據(jù)。關(guān)鍵詞：財(cái)政轉(zhuǎn)移支付 稅收返還 財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付 專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付

在我國，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度是以各級(jí)政府之間所存在的財(cái)政能力差異為基礎(chǔ)，以實(shí)現(xiàn)各地公共服務(wù)水平均等化為主旨而實(shí)行的一種財(cái)政資金轉(zhuǎn)移或財(cái)政平衡制度。向居民提供均等化的基本公共物品與服務(wù)，不僅是現(xiàn)代國家主權(quán)在民理念的重要體現(xiàn)，而且是國家政權(quán)及其財(cái)政合法性的基礎(chǔ)和來源。因此，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度具有穩(wěn)定器的功能，是處理中央政府和地方政府間關(guān)系、實(shí)現(xiàn)各地財(cái)力均衡和公共服務(wù)均等化、促進(jìn)社會(huì)和諧的重要制度安排?，F(xiàn)階段我國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付具有三個(gè)特征：一是總量持續(xù)增長。1995年中央的各類轉(zhuǎn)移支付額為2530億元，到2005年已增長到11483億元，為1995年的4．5倍。二是結(jié)構(gòu)趨于優(yōu)化。從轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)看，體制性轉(zhuǎn)移支付的比重下降，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和一般性轉(zhuǎn)移支付比重上升，整個(gè)中央轉(zhuǎn)移支付的格局已由體制性轉(zhuǎn)移支付占絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，調(diào)整為各占三分之一左右，這標(biāo)志著我國的轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)向著合理化的方向發(fā)展。三是作用日益凸現(xiàn)。主要表現(xiàn)在：彌補(bǔ)了地方財(cái)力的不足；支持了重大經(jīng)濟(jì)改革；促進(jìn)了地方相對(duì)均衡發(fā)展。我國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度存在的問題及原因分析 我國的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度是在 1994 年分稅制的基礎(chǔ)上建立起來的，是一套由稅收返還、財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付 3 部分構(gòu)成的、以中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付為主的且具有中國特色的轉(zhuǎn)移支付制度。近年 來，隨著制度的不斷發(fā)展，轉(zhuǎn)移支付的功能得到進(jìn) 1 步發(fā)揮。但是，由于受到一些因素影響，我國財(cái)政轉(zhuǎn) 移支付制度仍存在一些問題，特別是轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)本身制約了制度的發(fā)展。

（1）稅收返還 稅收返還是我國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的主要形式，是地方財(cái)政收入的重要來源。因此，稅收返還的設(shè)計(jì)合理 與否決定了整個(gè)制度的合理程度。但是，我國的稅收返還仍以維護(hù)地方既得利益的基數(shù)法進(jìn)行分配，體現(xiàn) 了對(duì)收入能力較強(qiáng)地區(qū)的傾斜原則，維護(hù)了較富裕地區(qū)的既得利益，與縮小地區(qū)間差距的主旨背道而馳。并且，稅收返還雖然在名義上是中央財(cái)政收入，但實(shí)際上，地方財(cái)政對(duì)這部分資金具有最終決定權(quán)。（2）財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付 財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付是為彌補(bǔ)財(cái)政實(shí)力薄弱地區(qū)的財(cái)力缺口，由中央財(cái)政安排給地方財(cái)政的補(bǔ)助支出。財(cái) 力性轉(zhuǎn)移支付是縮小地區(qū)財(cái)政差距的重要手段，應(yīng)是財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的主要組成部分。盡管 2006 年中央對(duì)地 方財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付由 1994 年的 99。38 億元提高到 4731。97 億元，占轉(zhuǎn)移支付總額的比重由 21。6%提高 到 51。8%，但實(shí)際比重仍然較低。這主要是因?yàn)椋何覈呢?cái)力性轉(zhuǎn)移支付中有相當(dāng) 1 部分具有專項(xiàng)用途，易與專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付混淆，也與其本身的均等化作用相悖。（3）專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付 專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付是中央財(cái)政為實(shí)現(xiàn)特定的宏觀政策及事業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)而設(shè)立的補(bǔ)助資金，重點(diǎn)用于各 類事關(guān)民生的公共服務(wù)領(lǐng)域。地方財(cái)政需按規(guī)定用途使用資金。2006 年，中央對(duì)地方專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付已由 1994 年的 36137 億元增加到 441158 億元，年均增長 23。2%。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的總量呈上升趨勢(shì)并非好事，因?yàn)椋?3種轉(zhuǎn)移支付中，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的問題是最多的。首先最突出的問題是其分配方式的不規(guī)范?，F(xiàn)行專項(xiàng) 轉(zhuǎn)移支付分配方法沒有按照因素和公式來計(jì)算撥款額和配套率，而是憑主觀臆斷或地方配套資金的高低來 確定補(bǔ)助地區(qū)和撥款額，直接造成款項(xiàng)的分配過程不透明、項(xiàng)目設(shè)置交叉重復(fù)、資金投入零星分散，多頭 申請(qǐng)、重復(fù)要錢的狀況時(shí)有發(fā)生。其次是資金使用效率低下。除了扶貧款、救災(zāi)款等少數(shù)幾項(xiàng)之外，拖延、截留、挪用、擠占資金的現(xiàn)象非常普遍。筆者認(rèn)為，產(chǎn)生上述問題的最根本原因在于我國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度缺乏法律保障和有效的約束、監(jiān)督 機(jī)制。法制化是財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的重要基礎(chǔ)，健全的法規(guī)是規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度的有力保證。世界上許多 國家普遍以法律形式、甚至通過憲法對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度作出明確規(guī)定。相較之下，我國現(xiàn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的立法層次較低。近期目標(biāo)應(yīng)是逐步規(guī)范地方政府縱向轉(zhuǎn)移支付方式，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)；遠(yuǎn)期目標(biāo)應(yīng)是在分稅財(cái)政體制趨 于完善的情況下，抑制各地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的均等化。

三、完善我國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的若干建議

1.壓縮稅收增量返還，擴(kuò)大一般性轉(zhuǎn)移支付。在我國目前地區(qū)差異較大的情況下，中央轉(zhuǎn)移支付應(yīng)以實(shí)現(xiàn)財(cái)力均等化為主要目標(biāo)，轉(zhuǎn)移支付也主要是一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移，但體制性轉(zhuǎn)移支付占比較大，完全取消并納入一般性轉(zhuǎn)移支付將不利于改革的順利實(shí)施，建議分兩步調(diào)整轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)。第一步，逐步壓縮稅收返還增量并作為擴(kuò)大一般性轉(zhuǎn)移支付的資金來源，同時(shí)著力完善一般性轉(zhuǎn)移支付制度。一是逐步壓縮稅收增量返回。在五年內(nèi)，分逐步減少稅收增量返回直至完全取消。二是擴(kuò)大一般性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模，除壓縮的稅收返回增量用于一般性轉(zhuǎn)移支付外，應(yīng)確保財(cái)政收入增量用于一般性轉(zhuǎn)移支付的比例，具體比例可采取三至五年一定的方式。三是規(guī)范一般性轉(zhuǎn)移支付分配辦法。應(yīng)根據(jù)不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和收入差距，以及影響財(cái)政收支的客觀因素，核定各地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)化收入和標(biāo)準(zhǔn)化支出，以因素法取代基數(shù)法，據(jù)此合理確定對(duì)各地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，同時(shí)公開一般性轉(zhuǎn)移支付的分配辦法、分配因素的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和分配結(jié)果。第二步，在今后一定時(shí)期內(nèi)，隨著體制性轉(zhuǎn)移支付比重不斷減少，應(yīng)取消體制性轉(zhuǎn)移支付，全部納入一般性轉(zhuǎn)移支付，按照規(guī)范的因素法分配。對(duì)調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付等財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付也應(yīng)逐步取消并納入一般性轉(zhuǎn)移支付。

2.清理整合專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，增強(qiáng)分配的規(guī)范性、公平性和透明度。一是對(duì)現(xiàn)有的?？钜J(rèn)真進(jìn)行清理，對(duì)情況已經(jīng)發(fā)生變化，名不副實(shí)的專款和無法體現(xiàn)政策作用的?？顟?yīng)當(dāng)堅(jiān)決予以清理。清理出的資金原則上應(yīng)用于一般性轉(zhuǎn)移支付。今后設(shè)立新的?？顟?yīng)限于中央事權(quán)事項(xiàng)或雖不屬于中央事權(quán)但帶有全局性以及外部溢出效應(yīng)的事項(xiàng)。二是整合重復(fù)交叉的?？铐?xiàng)目。在目前的情況下，要加強(qiáng)各部委之間的聯(lián)系溝通，統(tǒng)籌安排中央專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金，避免各自為政。三是以規(guī)劃為引導(dǎo)，以因素法為主規(guī)范?？罘峙?。四是增強(qiáng)?？罘峙涞耐该鞫?，對(duì)于采用因素法分配的，應(yīng)公開分配資金至各省所采用的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，對(duì)于按項(xiàng)目分配的，應(yīng)公開確定項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)，分配的結(jié)果也應(yīng)向各省公開。

3.研究解決轉(zhuǎn)移支付在地方預(yù)算決算的編報(bào)問題。一是關(guān)于地方（省級(jí)）預(yù)算報(bào)告的編報(bào)問題。鑒于中央對(duì)地方的各項(xiàng)財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付制度都有明確的規(guī)定和計(jì)算辦法，因此，將財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付全額列入地方預(yù)算是合理的要求，不應(yīng)存在技術(shù)上的問題。關(guān)于中央對(duì)地方的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支

付，確實(shí)存在政策變化和變化的問題，但從實(shí)際看，各個(gè)地方得到的中央專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付每年都在增長，因此，建議可按上年專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付基數(shù)列入預(yù)算，以適當(dāng)留有余地。二是關(guān)于地方（省級(jí)）決算報(bào)告的編報(bào)問題。應(yīng)該盡快出臺(tái)新的制度，明確要求將各類中央轉(zhuǎn)移支付包括中央對(duì)口部門下達(dá)的資金全部列入決算，改變各地各行其是、編報(bào)不完整的現(xiàn)狀。三是關(guān)于市、縣級(jí)預(yù)決算的編報(bào)問題。要從決算報(bào)告起步，將上級(jí)的所有轉(zhuǎn)移支付包括從專戶下達(dá)的資金全部列入市、縣本級(jí)的決算報(bào)告；另外，市、縣級(jí)的預(yù)算報(bào)告可考慮將財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付先列入預(yù)算，但專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付較為復(fù)雜，暫先不列入預(yù)算。

4.建立專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的績效評(píng)價(jià)制度，強(qiáng)化激勵(lì)約束機(jī)制?？冃гu(píng)價(jià)制度應(yīng)體現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付資金的政策目標(biāo)，以量化指標(biāo)為主。建議從投資性項(xiàng)目的評(píng)價(jià)起步，這些項(xiàng)目投資大，對(duì)國家和地方的影響大，既有社會(huì)效益，又有經(jīng)濟(jì)效益，納入績效評(píng)價(jià)的技術(shù)性難度較小。同時(shí)，對(duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的公益類支出也要逐步納入評(píng)價(jià)范圍。公益類支出范圍很寬，如養(yǎng)老補(bǔ)助、失業(yè)補(bǔ)助、再就業(yè)補(bǔ)助、環(huán)保、節(jié)能等。這類支出社會(huì)效益顯著，經(jīng)濟(jì)效益較差，績效評(píng)價(jià)的難度也相對(duì)較大。建議選擇某類公益性支出作為績效評(píng)價(jià)試點(diǎn)，摸索經(jīng)驗(yàn)，逐步擴(kuò)大。而中央財(cái)政在分配專項(xiàng)轉(zhuǎn)移資金時(shí)，應(yīng)結(jié)合上一年對(duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的績效評(píng)價(jià)結(jié)果，對(duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金支出效益較好的地區(qū)適當(dāng)加大投入力度，對(duì)支出效益不高的地區(qū)，要相應(yīng)調(diào)減部分專項(xiàng)資金，以促進(jìn)地方政府加強(qiáng)對(duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的管理。同時(shí)，人大、政府、財(cái)政都應(yīng)采取相應(yīng)的措施加強(qiáng)對(duì)中央轉(zhuǎn)移支付資金的監(jiān)督，提高中央轉(zhuǎn)移支付資金的使用效益，審計(jì)部門也應(yīng)當(dāng)加大力度，開展對(duì)中央轉(zhuǎn)移支付資金的效益審計(jì)，并及時(shí)向本級(jí)政府報(bào)告審計(jì)結(jié)果。

5.完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的法律制度。目前我國的政府間轉(zhuǎn)移支付制度依據(jù)的主要是1993年國務(wù)院關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定和1995年財(cái)政部制定的過渡期財(cái)政轉(zhuǎn)移支付辦法等。上述決定和辦法屬于行政規(guī)章的層次，立法層次較低，缺乏權(quán)威性，制約了財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的完善以及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)。

參考文獻(xiàn)： 參考文獻(xiàn)： 1。張恒龍，陳憲。政府間轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方財(cái)政努力與財(cái)政均等的影響[J]。經(jīng)濟(jì)科學(xué)，2007 1.寇鐵軍 完善我國政府間轉(zhuǎn)移支付制度的若干思考[期刊論文]-財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì) 2004(5)2.郭平.廖群鋒 湖南省分稅制運(yùn)行中存在的問題及對(duì)策[期刊論文]-地方財(cái)政研究 2005(9)3.馬昊 當(dāng)代中國縣級(jí)公共財(cái)政制度研究 20084蘇明 王常松我國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的現(xiàn)狀分析與對(duì)策。中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)。2007年12月

第三篇：財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度

關(guān)于省以下財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，邱益中（2009）認(rèn)為是現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家處理中央與地方(各級(jí)政府)之間財(cái)政關(guān)系及實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化和特定政策目標(biāo)時(shí),所普遍采用一種財(cái)政再分配制度。上海財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)是伴隨著上海財(cái)稅體制改革實(shí)踐同步進(jìn)行的。張憲法（2005）認(rèn)為對(duì)于轉(zhuǎn)移支付中的若干內(nèi)容，包括政府支出責(zé)任、收入劃分、轉(zhuǎn)移支付規(guī)模、估算辦法等均以法律條文的形式加以規(guī)定，甚至計(jì)算轉(zhuǎn)移支付的一些技術(shù)性比例也用法律形式加以明確規(guī)定，而在我國對(duì)于轉(zhuǎn)移支付資金的管理沒有一套比較完善的制度安排，存在許多的問題和漏洞，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付缺乏法律的支撐和保障，法律約束、監(jiān)督機(jī)制不夠健全。田發(fā)、黃燕（2010）提出了轉(zhuǎn)移支付對(duì)控制行政成本的軟約束，以及資金下達(dá)存在時(shí)間滯后問題，目前，市對(duì)區(qū)縣轉(zhuǎn)移支付資金一般要在當(dāng)年的11~ 12 月份才能確定，影響預(yù)算安排的嚴(yán)肅性，造成區(qū)縣財(cái)政在安排年初預(yù)算時(shí)，只能將估算的金額納入預(yù)算進(jìn)行統(tǒng)籌安排；區(qū)縣財(cái)政需要隔年才能計(jì)算出區(qū)縣準(zhǔn)確的轉(zhuǎn)移支付資金金額，影響全區(qū)的財(cái)力預(yù)測(cè)和區(qū)縣財(cái)政調(diào)整預(yù)算的安排，削弱了預(yù)算編制的準(zhǔn)確性和預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性。楊聰杰（2006）認(rèn)為分稅制最突出的弊端就是導(dǎo)致了基層財(cái)政困難和地區(qū)間差距的日益擴(kuò)大。其中轉(zhuǎn)移支付制度的薄弱和不規(guī)范則是導(dǎo)致地區(qū)間差距拉大的因素之一。轉(zhuǎn)移支付是為了實(shí)現(xiàn)均等化目標(biāo),而我國的轉(zhuǎn)移支付制度推行的結(jié)果卻與均等化的目標(biāo)形成了沖突。我們必須借助國家財(cái)政的二次分配職能,建立科學(xué)規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度并加大規(guī)模和力度，盡量縮小區(qū)域財(cái)力差距,為新一輪的財(cái)稅改革做好先決條件。統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展。上海市青浦區(qū)財(cái)政局（2007）認(rèn)為“十二五”規(guī)劃中提出適當(dāng)賦予地方稅收管理權(quán)限、調(diào)整財(cái)政體制和加大一般性轉(zhuǎn)移支付力度，正是為地方擺脫土地財(cái)政而提出的解決路徑。上海財(cái)政局（2007）近日發(fā)布的《上海市財(cái)政改革和發(fā)展“十二五”規(guī)劃》中提出，要適當(dāng)提高與服務(wù)業(yè)和制造業(yè)發(fā)展密切相關(guān)的稅種收入中區(qū)縣財(cái)政的分享比例，適當(dāng)降低與土地、房產(chǎn)直接相關(guān)的稅種收入中區(qū)縣財(cái)政的分享比例；調(diào)整優(yōu)化土地出讓金收入和農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金分配辦法。上海財(cái)政局（2007）在《上海深化市區(qū)（縣）兩級(jí)公共財(cái)政體制改革研究》中則指出，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下一些財(cái)政介入的一般性、經(jīng)營性領(lǐng)域的事項(xiàng)患有嚴(yán)重的“政府依賴癥”，目前仍然處于政府財(cái)政的給養(yǎng)之下；一些對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有戰(zhàn)略性、前瞻性的產(chǎn)業(yè)或企業(yè)，財(cái)政在其發(fā)展初期給予適當(dāng)?shù)妮斞峭耆匾?，但?dāng)其造血機(jī)制形成后，政府財(cái)政支出退出的步伐則相對(duì)緩慢；再加上一些原由財(cái)政全額承擔(dān)的社會(huì)事業(yè)項(xiàng)目，在市場(chǎng)化過程中已有部分轉(zhuǎn)化為準(zhǔn)公共品或完全轉(zhuǎn)化為盈利性商品，但政府財(cái)政支出尚未及時(shí)退出。上述情況使得兩級(jí)政府在競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的公共支出規(guī)模仍然居高不下，中短期內(nèi)公共支出“越位”現(xiàn)象難以消除。李小春、朱友國（2010）認(rèn)為中國在五級(jí)政府的行政架構(gòu)下，通過牢牢控制資金配置權(quán)，上級(jí)政府確保了下級(jí)政府的“聽話”和政令的暢通。但由于層層委托代理關(guān)系導(dǎo)致信息嚴(yán)重流失，其代價(jià)必然是資金使用效益的下降。政府是由具體的部門和行政官員組成的。應(yīng)當(dāng)看到，政府官員也是追求個(gè)人效用的理性人。就官員個(gè)人而言，主管領(lǐng)域社會(huì)事業(yè)發(fā)展、審批決策、職務(wù)晉升等帶來的成就感、職務(wù)消費(fèi)乃至灰色收入等，都是其個(gè)人效用的來源。在存在多級(jí)政府、由行政主導(dǎo)政府間事權(quán)財(cái)權(quán)劃分格局的背景下，必然會(huì)出現(xiàn)“財(cái)力逐級(jí)集中、支出義務(wù)逐級(jí)下放”的局面。

第四篇：財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度

我國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付問題研究

----我國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的基本構(gòu)成、弊端及其建議

【摘要】：我國現(xiàn)行的政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度是在1994年實(shí)行的分稅制財(cái)政體制基礎(chǔ)上建立起來的,該制度是我國財(cái)政法體系中的重要內(nèi)容。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是指一個(gè)國家的財(cái)政資金在各級(jí)政府之間的無償轉(zhuǎn)移。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度是國家財(cái)政管理體制的重要組成部分,是世界上普遍推行的財(cái)政管理方式,其目的在于解決一個(gè)國家各級(jí)政府之間、不同地區(qū)之間的財(cái)政收入和財(cái)政支出之間的結(jié)構(gòu)性失衡。該制度自實(shí)施以來也取得了很大成果,但不可否認(rèn)的是,該制度至今仍存在著很多缺陷。正確認(rèn)識(shí),評(píng)價(jià)該制度,有利于我們將稅收等國家財(cái)產(chǎn)取之于民,用之于民。

【關(guān)鍵詞】： 財(cái)政 轉(zhuǎn)移支付 制度

一、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度

財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度是由于中央和地方財(cái)政之間的縱向不平衡和各區(qū)域之間的橫向不平衡而產(chǎn)生和發(fā)展的，是國家為了實(shí)現(xiàn)區(qū)域間各項(xiàng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)事業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展而采取的財(cái)政政策。它是最主要的區(qū)域補(bǔ)償政策，也是世界縮小區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距實(shí)踐中最普遍使用的一種政策工具。它在促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展上能夠轉(zhuǎn)移和調(diào)節(jié)區(qū)域收入，從而直接調(diào)整區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不協(xié)調(diào)、不平衡狀況。轉(zhuǎn)移支付是政府把以稅收形式籌集上來的一部分財(cái)政資金轉(zhuǎn)移到社會(huì)福利和財(cái)政補(bǔ)貼等費(fèi)用的支付上，以便縮小區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距。

二、我國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的基本構(gòu)成1.稅收返還。其計(jì)算公式為：Tt=Tt-1（1+0.3R）。其中T為第T年的稅收返還額，R為增值稅和消費(fèi)稅的增長率。中央政府以1993年為基期年，以地方凈上劃收入額，即消費(fèi)稅的100%加上增值稅的75%減去中央下劃收入，作為中央對(duì)地方的稅收返還基數(shù)，以確保地方政府財(cái)政收入不低于1993年的收入水平。1994年以后，稅收返還額在1993年基數(shù)上逐年遞增，遞增率按各地增值稅和消費(fèi)稅平均增長率的1：0.3系數(shù)確定，即“兩稅”每增長1%，中央對(duì)地方的稅收返還增長0.3%.并以環(huán)比方式逐年遞增，也就是在新增“兩稅”收入中，中央政府分享70%，地方政府分享30%.如果地方上劃中央收入達(dá)不到核定基數(shù)，中央按實(shí)際收入數(shù)返還。

2.體制補(bǔ)助和上解。分稅制改革后規(guī)定，原財(cái)政包干體制下中央政府對(duì)部分省、自治區(qū)的定額補(bǔ)助和部分省市向中央上解收入的辦法繼續(xù)實(shí)行。接受中央補(bǔ)助的地區(qū)繼續(xù)獲得補(bǔ)助，上解中央的地區(qū)，繼續(xù)實(shí)行定額上解。體制補(bǔ)助和上解是上下級(jí)政府之間的雙向財(cái)力轉(zhuǎn)移。

3.專項(xiàng)補(bǔ)助。指不包含在地方財(cái)政體制規(guī)定的正常支出范圍內(nèi)，根據(jù)地方特殊情況，由中央財(cái)政撥付給地方。按規(guī)定用途使用的資金。專項(xiàng)補(bǔ)助范圍較大，除包括防治自然災(zāi)害支出外，還有支援農(nóng)業(yè)支出、基本建設(shè)支出、支援不發(fā)達(dá)地區(qū)和民族地區(qū)發(fā)展資金支出等，而且撥款額呈不斷上升趨勢(shì)。

4.一般轉(zhuǎn)移支付。作為分稅制改革的配套措施，1995年開始實(shí)行過渡期轉(zhuǎn)移支付，即從中央財(cái)政收入增量中拿出一部分用于轉(zhuǎn)移支付，緩解地方財(cái)政運(yùn)行中的突出矛盾，體現(xiàn)對(duì)民族地區(qū)適度傾斜的政策，撥款金額和調(diào)節(jié)的范圍和力度都有限。2002年進(jìn)行所得稅分享改革后，過渡期轉(zhuǎn)移支付改稱一般轉(zhuǎn)移支付。中央財(cái)政把所得稅分享改革增加的收入全部用于一般轉(zhuǎn)移支付，使其轉(zhuǎn)移支付額大大增加。目前接受一般轉(zhuǎn)移支付的省已達(dá)25個(gè)。一般轉(zhuǎn)移支付額主要按照各地標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收入和標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政支出差額以及轉(zhuǎn)移支付系數(shù)計(jì)算確定，凡標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收入大于或等于標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政支出的地區(qū)，不納入轉(zhuǎn)移支付范圍，轉(zhuǎn)移支付系數(shù)參照當(dāng)年中央對(duì)地方一般轉(zhuǎn)移支付總額、各地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)收支差額以及各地區(qū)財(cái)政困難程度確定。

5.年終結(jié)算補(bǔ)助或上解。中央財(cái)政在每個(gè)財(cái)政終了后要與地方財(cái)政就上一個(gè)財(cái)政在財(cái)政體制之外發(fā)生的某些事項(xiàng)進(jìn)行結(jié)算，如企事業(yè)單位隸屬關(guān)系在中央與地方之間發(fā)生改變、中央實(shí)施某項(xiàng)宏觀調(diào)控政策對(duì)地方財(cái)政收支帶來影響，都需要對(duì)由此產(chǎn)生的差額進(jìn)行調(diào)節(jié)，這種調(diào)節(jié)既有中央對(duì)地方的補(bǔ)助又有地方對(duì)中央的上解，它也是上下級(jí)政府之間的雙向財(cái)力轉(zhuǎn)移。

三、我國現(xiàn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付存在的弊端

（一）政府財(cái)權(quán)、事權(quán)劃分不對(duì)稱

中央和地方實(shí)行“分灶吃飯”的分稅制財(cái)政體制以來，對(duì)財(cái)權(quán)的劃分還比較明確，而對(duì)事權(quán)的劃分界定不清晰。財(cái)權(quán)與事權(quán)的不對(duì)稱直接導(dǎo)致了各級(jí)政府之間對(duì)事權(quán)和財(cái)權(quán)支出范圍的隨意和盲目劃分，撥付出去的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金的運(yùn)用隨意性很大，產(chǎn)生上下級(jí)政府對(duì)同一項(xiàng)公共服務(wù)重復(fù)提供或?qū)δ承┑貐^(qū)急需的公共服務(wù)因上下級(jí)政府推諉責(zé)任而無人提供的現(xiàn)象，而且事權(quán)劃分的模糊和財(cái)政支出范圍劃分的混亂導(dǎo)致許多政府機(jī)關(guān)人浮于事，也很難對(duì)其進(jìn)行績效審計(jì)和考核，很難快速和明確地界定當(dāng)事人之間的責(zé)任分配，由此導(dǎo)致財(cái)政支出整體效益的低下。

（二）財(cái)政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模尚小

西方發(fā)達(dá)國家地方政府一級(jí)的財(cái)政收入有將近30%—40%來源于聯(lián)邦和州政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，有的基層組織如美國的學(xué)區(qū)有近60%來源于上級(jí)政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付?，F(xiàn)階段，我國的中央財(cái)政仍十分困難，使財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度缺乏充足的財(cái)力支持。1993年，中央財(cái)政收入占財(cái)政收入的比重為22%，到2003年已上升為54.6%.如果計(jì)入預(yù)算外收入部分，這一比例約45%.稅收返還是中央政府的法定義務(wù)，其目的不是為了扶危濟(jì)困，更不是為了實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化，應(yīng)把稅收返還看作是地方對(duì)共享稅收入的分享。如果把稅收返還約4000億元計(jì)入地方收入，中央財(cái)政占財(cái)政收入的真實(shí)比重應(yīng)該在30%左右。和國際水平相比這一比例是明顯偏低的。

（三）財(cái)政轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不合理

在我國的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付構(gòu)成中，用于稅收返還及補(bǔ)助的數(shù)額偏大，而用于縮小地區(qū)差距的數(shù)額又偏小。如2003年中央財(cái)政總支出預(yù)算為15138億元，中央本級(jí)支出7201億元，對(duì)地方稅收返還和補(bǔ)助支出7937億元。其中，稅收返還3404億元，體制性補(bǔ)助326億元，對(duì)地方的其他財(cái)政轉(zhuǎn)移支付4207億元。稅收返還占中央對(duì)地方全部財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的43%.而稅收返還是以保證地方既得利益為依據(jù)的，實(shí)際上是對(duì)收入能力強(qiáng)的地區(qū)傾斜，與公共服務(wù)均等化的目標(biāo)毫無聯(lián)系，致使西部許多地區(qū)由于財(cái)政均等能力不足長期無法實(shí)現(xiàn)財(cái)政平衡。稅收返還延續(xù)和固化了原有的不合理的利益分配格局，逐步拉大了地區(qū)差距。財(cái)政補(bǔ)助由于缺乏科學(xué)依據(jù)，透明度不高，隨意性很大，常常出現(xiàn)上下級(jí)政府討價(jià)還價(jià)的問題，明顯有失公平。專項(xiàng)撥款也由于缺乏完善的法律依據(jù)和有效監(jiān)督，運(yùn)作不規(guī)范，經(jīng)常成為地方政府平衡地方財(cái)政的工具。

（四）財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金安排缺乏監(jiān)督

長期以來人們對(duì)財(cái)政部門只管撥款。不問資金使用方向的現(xiàn)象已是見怪不怪了。我國較大比例的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金在撥付到各部門之后就進(jìn)入失控狀態(tài)。目前屢有項(xiàng)目重復(fù)設(shè)置、多頭審批、利用職權(quán)對(duì)本系統(tǒng)資金安排予以“照顧”的案例。這些違規(guī)做法使財(cái)政資金難以統(tǒng)籌安排、合理配置，甚至還滋長了政府中狹隘小團(tuán)體主義和地方保護(hù)主義的毒瘤，嚴(yán)重違背了財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金撥付的目標(biāo)和降低了資源配置的效率。

（五）財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金安排隨意性大

在分稅制國家里，有條件撥款（專項(xiàng)補(bǔ)助）的范圍一般都限定在具有明顯的外溢性、需要兩級(jí)或多級(jí)政府共同分?jǐn)偲涑杀举M(fèi)用的某些基礎(chǔ)性項(xiàng)目和公益事業(yè)項(xiàng)目內(nèi)，專項(xiàng)補(bǔ)助資金的分配使用一般都有基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)法規(guī)或單項(xiàng)事業(yè)發(fā)展法規(guī)作依據(jù)。與之相比，我國目前的專項(xiàng)撥款范圍太寬，幾乎覆蓋了所有的預(yù)算支出科目，并且補(bǔ)助對(duì)象涉及到各行各業(yè)，到處“撤胡椒粉”：同時(shí)，不少專項(xiàng)資金的分配使用缺乏事權(quán)依據(jù)，亦無相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)法規(guī)和單項(xiàng)事業(yè)法規(guī)可依，費(fèi)用分?jǐn)倶?biāo)準(zhǔn)和專項(xiàng)資金在各地區(qū)之間的分配方法都缺乏嚴(yán)格的制度約束，隨意性大，客觀性差，難免出現(xiàn)資金使用的分散、浪費(fèi)和低效率。

（六）財(cái)政轉(zhuǎn)移支付標(biāo)準(zhǔn)不規(guī)范

在我國現(xiàn)行的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的法律形式中，并沒有建立一套科學(xué)而完善的計(jì)算公式和測(cè)算方法，資金的分配缺乏科學(xué)的依據(jù)。目前，仍然堅(jiān)持“存量不動(dòng)。增量調(diào)節(jié)”的原則，并在此基礎(chǔ)上采取“基數(shù)法”計(jì)算財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的資金數(shù)額。另外還有一些財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金干脆就根據(jù)撥付者的主觀判斷，而不是根據(jù)一套規(guī)范的計(jì)算程序和公式來分配，這樣勢(shì)必造成財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的盲目性和隨意性，使財(cái)政轉(zhuǎn)移支付演變?yōu)橹醒肱c地方之間的博弈行為，影響公正性，降低了轉(zhuǎn)移支付的效率。這樣的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付標(biāo)準(zhǔn)不僅不能適當(dāng)?shù)慕鉀Q我國嚴(yán)重的地區(qū)間財(cái)政收入上的差異，而且加劇了這些地區(qū)間的公共服務(wù)水平上的差異。

（七）財(cái)政轉(zhuǎn)移支付立法不完善

我國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度缺乏法律的支撐和保障，法律約束和監(jiān)督機(jī)制不健全，主要表現(xiàn)在如下四方面：一是相關(guān)的法律法規(guī)體系的建設(shè)滯后，我國現(xiàn)行的政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度依據(jù)的主要是政府規(guī)章，還沒有專門的或者相關(guān)的規(guī)定財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的法律。缺乏法律權(quán)威性和統(tǒng)一性，客觀上降低了財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度決策和運(yùn)作的民主性和規(guī)范性。二是沒有專門機(jī)構(gòu)對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行統(tǒng)一安排和管理，使來自于不同口徑不同名目的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付之間目標(biāo)不統(tǒng)一，標(biāo)準(zhǔn)不合理，政策功能相互沖突，政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)難以保證。三是財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的決定與支付缺乏明確的程序規(guī)范。使支付對(duì)象、資金數(shù)額、支付時(shí)間、支付方式等方面都帶有隨意性和人為因素，四是對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付違規(guī)違法行為責(zé)任的認(rèn)定和處罰缺少全面、明確的規(guī)定，很多違法行為都以“內(nèi)部處理”了事，造成了一些單位和個(gè)人對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的有關(guān)規(guī)定視而不見。影響了財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的權(quán)威性。另外，審計(jì)部門對(duì)我國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金的使用也監(jiān)督不夠。

四、完善我國政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的建議

（一）進(jìn)一步完善我國的分稅制財(cái)政體制，明確劃分中央政府和地方政府之間的事權(quán)、財(cái)權(quán)的范圍

財(cái)政轉(zhuǎn)移支付手段應(yīng)當(dāng)以事權(quán)和財(cái)權(quán)的明確合理劃分為基礎(chǔ)。我國憲法對(duì)中央政府和地方政府的職權(quán)進(jìn)行了規(guī)定。政府間的事權(quán)劃分應(yīng)當(dāng)以成本效益分析為標(biāo)準(zhǔn)，將政府間相互交叉的事權(quán)徹底分開，明確各級(jí)政府的開支責(zé)任，對(duì)政府間的共同事務(wù)，應(yīng)當(dāng)按照支出責(zé)任和收益程度的大小確定負(fù)擔(dān)的比例，并以財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的方式將資金歸集到具體事務(wù)的承擔(dān)政府。

（二）進(jìn)一步提高兩個(gè)比重，擴(kuò)大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模

縱觀發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，無一不是以中央擁有較大財(cái)力為基礎(chǔ)的。如美國聯(lián)邦政府掌握了全國財(cái)力的60%，日本中央政府集中了63%：澳大利亞聯(lián)邦政府掌握了70%，加拿大和德國中央政府也集中了約50%的財(cái)力。我國自1994年分稅制改革以后，名義上中央財(cái)政收入占全國財(cái)政收入的比重已經(jīng)上升到50%以上，但由于大量的稅收返還，中央財(cái)政實(shí)際可支配財(cái)力增量打了折扣。如果把稅收返還約計(jì)人地方收入，中央財(cái)政占財(cái)政收入的真實(shí)比重應(yīng)該在30%左右。和國際水平相比這一比例是明顯偏低的。另外，我國財(cái)政收入總額占GDP的比重雖有所上升，但總體上還是偏低。所以，提高“兩個(gè)比重”在很大程度上制約著財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的完善。另外。我國國土遼闊，地區(qū)差異大，并且處在由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變、由二元經(jīng)濟(jì)向現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變、快速融入世界經(jīng)濟(jì)體系、快速城市化的社會(huì)變遷過程之中，社會(huì)矛盾錯(cuò)綜復(fù)雜，政府更需要擁有較為雄厚的財(cái)力。惟有如此，才能有效控制

社會(huì)秩序，有序解決社會(huì)矛盾，平穩(wěn)推進(jìn)社會(huì)轉(zhuǎn)型。當(dāng)前。許多問題（如農(nóng)村義務(wù)教育、農(nóng)民醫(yī)療和養(yǎng)老保障等）的有效解決，也都有政府財(cái)力不足的制約。

（三）大力優(yōu)化財(cái)政轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)

世界各國的政府間轉(zhuǎn)移支付，大都采取復(fù)合型，即多種轉(zhuǎn)移支付手法綜合地運(yùn)用。一般說來，這些形式大致可分為一般性轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和分類轉(zhuǎn)移支付三類。一般性轉(zhuǎn)移支付是不附帶使用條件或無指定用途的轉(zhuǎn)移支付，其目標(biāo)是重點(diǎn)解決各級(jí)政府之間財(cái)政收入能力與支出責(zé)任的不對(duì)稱問題，使接受轉(zhuǎn)移支付的地區(qū)能有足夠的財(cái)力履行政府的基本職能，提供與其他地區(qū)大致相等的公共服務(wù)。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付大多帶有定向支援、定向加強(qiáng)和委托辦理的性質(zhì)和特點(diǎn)。分類轉(zhuǎn)移支付，一般只是指定轉(zhuǎn)移資金的大的使用方向，而不規(guī)定具體的使用項(xiàng)目，接受此種轉(zhuǎn)移支付的政府擁有一定的決策權(quán)。在選擇新的轉(zhuǎn)移支付形式時(shí)，上述三種當(dāng)然都應(yīng)加以考慮。但就我國近中期的實(shí)際情況看，當(dāng)轉(zhuǎn)移支付的模式確定后，似應(yīng)建立一種以一般性轉(zhuǎn)移支付為重點(diǎn)，以專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付相配合，以特殊性轉(zhuǎn)移支付作補(bǔ)充的復(fù)合型形態(tài)為宜。

（四）減少財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中間環(huán)節(jié)，加強(qiáng)對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金的監(jiān)督和管理

對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的監(jiān)督主要體現(xiàn)在：第一。加強(qiáng)法律上關(guān)于財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法律責(zé)任的規(guī)定；第二，制定一系列的制度來達(dá)到監(jiān)督財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的目的。這些制度包括，對(duì)項(xiàng)目實(shí)行執(zhí)行情況定期報(bào)告制度和對(duì)該項(xiàng)項(xiàng)目實(shí)行審計(jì)制度等：第三，加強(qiáng)和完善對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付行為的審計(jì)監(jiān)督。西方發(fā)達(dá)國家對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的審計(jì)監(jiān)督相當(dāng)發(fā)達(dá)，我們應(yīng)當(dāng)借鑒；第四，強(qiáng)調(diào)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金使用的事后監(jiān)督，特別對(duì)專項(xiàng)項(xiàng)目撥付，應(yīng)當(dāng)跟進(jìn)后續(xù)的監(jiān)督。使整個(gè)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付在法制軌道中運(yùn)行。

（五）成立專門的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付機(jī)構(gòu)

我國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的機(jī)構(gòu)建設(shè)可借鑒澳大利亞模式——政府機(jī)構(gòu)加咨詢委員會(huì)型，一是聯(lián)邦國庫部，二是聯(lián)邦撥款委員會(huì)。根據(jù)國外經(jīng)驗(yàn)和我國實(shí)際情況，可以成立一個(gè)專門機(jī)構(gòu)來進(jìn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方案的確定和支付資金的撥付，具有一定的行政職能而非純粹的咨詢機(jī)構(gòu)。該機(jī)構(gòu)還可負(fù)責(zé)對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的最終效果進(jìn)行調(diào)查、追蹤、反饋、監(jiān)督和考評(píng)，使其社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益盡可能統(tǒng)一，不斷提高財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金的使用效率。

（六）用“因素法”代替“基數(shù)法”計(jì)算財(cái)政轉(zhuǎn)移支付數(shù)額

因素法的基本特征是，選取一些不易受到人為控制的、能反映各地收入能力和支出需要的客觀性因素，如人口數(shù)量、城市化程度、人口密度等?？梢栽凇哆^渡期轉(zhuǎn)移支付辦法》的基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善，設(shè)計(jì)出一套科學(xué)的公式，對(duì)各地的標(biāo)準(zhǔn)化收入能力和標(biāo)準(zhǔn)化支出需要進(jìn)行測(cè)算，以此確定轉(zhuǎn)移支付的數(shù)額。在因素的選擇上，應(yīng)全面、客觀，用稅制因素、人口因素、自然環(huán)境因素、經(jīng)濟(jì)實(shí)力因素、社會(huì)發(fā)展因素和特殊因素等確定各地的需求水平。既要考慮各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的高低、財(cái)政能力的強(qiáng)弱，又要考慮到各地公共商品和服務(wù)支出成本的差異。改革過程中，可以先選取一些最主要的和數(shù)據(jù)取得相對(duì)容易的因素，逐步擴(kuò)大采用“因素法”核定的范圍，完善評(píng)估體系和公式設(shè)計(jì)。

（七）加強(qiáng)財(cái)政立法，制定中央級(jí)《財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法》

世界上一些發(fā)達(dá)國家紛紛用法律來約束財(cái)政轉(zhuǎn)移支付行為。在德國，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的系數(shù)要由立法機(jī)構(gòu)討論確定，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)、范圍等也被寫入法律，據(jù)以計(jì)算均等化撥款的稅收能力和標(biāo)準(zhǔn)稅收需求。其他一些技術(shù)性的比例，也用法律的形式加以明確規(guī)定：在日本，各級(jí)政府之間的財(cái)政收支劃分以及財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的三種形式都有相應(yīng)的立法：美國的主要專項(xiàng)撥款由國會(huì)法案確定等。他們對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中的若干內(nèi)容，包括政府支出責(zé)任、收入劃分、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模、結(jié)算辦法等，均以法的形式加以規(guī)定。因此，建議有關(guān)部門借鑒發(fā)達(dá)國家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付經(jīng)驗(yàn)。對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的內(nèi)容、具體用途、監(jiān)督形式、處罰規(guī)則等，以立法的形式明確下來。

第五篇：我國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付若干問題探討

我國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付若干問題探討

[摘要]我國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付最主要的目標(biāo)是基本公共服務(wù)均等化，均等化的基本公共服務(wù)范圍和服務(wù)水平應(yīng)與我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，影響人們生存和發(fā)展的公共服務(wù)應(yīng)優(yōu)先提供，影響人們起點(diǎn)公平的公共服務(wù)應(yīng)達(dá)到較高水平。我國應(yīng)建立以縱向?yàn)橹?、縱橫交錯(cuò)的轉(zhuǎn)移支付模式，轉(zhuǎn)移支付方式要根據(jù)轉(zhuǎn)移支付目標(biāo)而定。我國目前轉(zhuǎn)移支付效果不太理想，改革的方向是：以一般性轉(zhuǎn)移支付為主，完善標(biāo)準(zhǔn)支出計(jì)算指標(biāo)體系；制定專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付分配指標(biāo)體系；取消稅收返還。

[關(guān)鍵詞]基本公共服務(wù)；均等化；一般性轉(zhuǎn)移支付；標(biāo)準(zhǔn)支出；縱向轉(zhuǎn)移支付模式

我國實(shí)行分稅制改革以來，中央對(duì)地方的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付總額增長很快，1994年為2389.09億元，2008年增長到2.294561萬億元。在這10多年里，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度一直是我國學(xué)者理論探討的熱點(diǎn)問題。筆者查閱了大量文獻(xiàn)，發(fā)現(xiàn)國內(nèi)學(xué)者的研究主要集中在我國轉(zhuǎn)移支付目標(biāo)、轉(zhuǎn)移支付模式和方式、轉(zhuǎn)移支付效果實(shí)證檢驗(yàn)以及轉(zhuǎn)移支付方案設(shè)計(jì)等四個(gè)方面。本文將在理清已有文獻(xiàn)思路的基礎(chǔ)上，對(duì)這些問題作進(jìn)一步探討。

一、基本公共服務(wù)均等化問題

中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)主要有四個(gè)：均等化、矯正轄區(qū)間外溢效應(yīng)、增強(qiáng)國家政治控制力和完成中央委托地方事務(wù)(王元，2009)。其中均等化目標(biāo)是最主要的，也是國內(nèi)學(xué)者探討的重點(diǎn)。均等化準(zhǔn)確地說應(yīng)是公共服務(wù)均等化，主要有兩個(gè)方面需要明確：一是確定需要均等化的公共服務(wù)范圍；二是確定均等化程度。

關(guān)于需要均等化的公共服務(wù)范圍，存在兩種可能：一是將政府提供的全部公共服務(wù)納入；二是只將基本公共服務(wù)納入。李金珊等(2008)認(rèn)為，公共服務(wù)均等化是一個(gè)動(dòng)態(tài)概念，會(huì)隨著時(shí)間、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展變化而不斷調(diào)整，由“基本公共服務(wù)均等化”過渡到“一般公共服務(wù)均等化”，最后進(jìn)入“最終公共服務(wù)均等化”。國內(nèi)學(xué)者在早期提出“公共服務(wù)均等化”目標(biāo)(劉溶滄，1996)，但對(duì)公共服務(wù)的范圍并未強(qiáng)調(diào)，隨著探討的深入，逐步認(rèn)識(shí)到公共服務(wù)的范圍應(yīng)該有所限定，所以之后的文獻(xiàn)主要是提出“基本公共服務(wù)均等化”(朱玲，1997)，在黨的十六屆六中全會(huì)上也正式確定了“逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化”的目標(biāo)。因此，國內(nèi)學(xué)術(shù)探討的重點(diǎn)落在了基本公共服務(wù)應(yīng)包括的具體范圍上。

國內(nèi)學(xué)者對(duì)基本公共服務(wù)應(yīng)包括的具體范圍存在爭(zhēng)議。劉尚希(2007)認(rèn)為，基本公共服務(wù)可從兩個(gè)角度理解：一是與低層次消費(fèi)需要有直接關(guān)聯(lián)的；二是人們無差異的消費(fèi)需求。基本公共服務(wù)范圍隨時(shí)間、地點(diǎn)變化，當(dāng)前主要為教育、醫(yī)療和住房。馬國賢(2007)認(rèn)為，基本公共服務(wù)是指那些與人的生存和發(fā)展權(quán)利相關(guān)的，由政府提供，并由政府財(cái)力切實(shí)加以保障的公共服務(wù)，是公共服務(wù)諸項(xiàng)目中處于基礎(chǔ)地位，具有重要經(jīng)濟(jì)和社會(huì)意義的公共服務(wù)。安體富等(2007)將國內(nèi)有關(guān)基本公共服務(wù)范圍的表述總結(jié)為三種觀點(diǎn)：一是指直接與民生問題密切相關(guān)的公共服務(wù)；二是指純公共服務(wù)；三是指一定發(fā)展階段上最低范圍的公共服務(wù)。但他本人并不認(rèn)同其中的任何一種觀點(diǎn)，而提出基本公共服務(wù)應(yīng)該是指與民生密切相關(guān)的純公共服務(wù)。許多文獻(xiàn)還用例舉的方式表達(dá)了我國當(dāng)前基本公共服務(wù)的范圍。

關(guān)于均等化程度，馬國賢(2007)將各國的做法總結(jié)為人均財(cái)力均等化、公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化和基本公共服務(wù)的最低公平等三種基本模式。中國財(cái)政學(xué)會(huì)課題組(2007)認(rèn)為，均等化目標(biāo)初級(jí)階段是實(shí)現(xiàn)區(qū)域公共服務(wù)均等化，中級(jí)階段是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化，高級(jí)階段是實(shí)現(xiàn)全民公共服務(wù)均等化，并提出了五種運(yùn)行模式：財(cái)政收入能力均等化模式、財(cái)政支出均等化模式、人口均等化模式、財(cái)政收支均等化模式、有限的財(cái)政收入能力一支出需求均衡模式。安體富等(2007)則將其總結(jié)為三種標(biāo)準(zhǔn)：最低標(biāo)準(zhǔn)、平均標(biāo)準(zhǔn)、結(jié)果均等，并認(rèn)為這三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)是一個(gè)動(dòng)態(tài)過程，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)力水平還不夠高的情況下，一開始首先是低水平的保底，然后提高到中等水平，最后的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)結(jié)果均等。

筆者認(rèn)為，基本公共服務(wù)范圍和均等化程度的確定是一個(gè)動(dòng)態(tài)過程，應(yīng)與一個(gè)國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低時(shí)，基本公共服務(wù)應(yīng)只包括那些影響人們生存和發(fā)展的基礎(chǔ)性項(xiàng)目，并采納較低標(biāo)準(zhǔn)；隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，基本公共服務(wù)范圍不斷拓寬，標(biāo)準(zhǔn)也不斷提高；當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平很高時(shí)，基本公共服務(wù)最終可拓展為包括所有公共服務(wù)，并采納結(jié)果平均標(biāo)準(zhǔn)。在特定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平上，基本公共服務(wù)各個(gè)項(xiàng)目可以采

用不同的標(biāo)準(zhǔn)，即在同一時(shí)點(diǎn)上，有的項(xiàng)目采用最低標(biāo)準(zhǔn)，而另外一些項(xiàng)目可能采用結(jié)果公平。

我國地域廣闊，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異很大，在當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展整體水平不高、國家可控制財(cái)力有限的情況下，將全部公共服務(wù)納入均等化范圍的條件還不具備，所以，均等化的公共服務(wù)范圍應(yīng)該有所限制，并且不同的公共服務(wù)項(xiàng)目均等化程度應(yīng)該有所差異。當(dāng)前我國真正意義上以均等化為目標(biāo)的只有一般性轉(zhuǎn)移支付，因此，我們可以從《2008中央對(duì)地方一般性轉(zhuǎn)移支付辦法》找出我國在實(shí)踐中執(zhí)行的基本公共服務(wù)范圍和均等化程度。在計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)支出時(shí)，該《辦法》選取的項(xiàng)目主要有：行政、公檢法、教育、文體廣、衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、城市維護(hù)、基本建設(shè)、離退休、村級(jí)管理和其它支出，這可理解為均等化目標(biāo)下的基本公共服務(wù)范圍。在計(jì)算每個(gè)項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，采用的是全國平均支出水平標(biāo)準(zhǔn)，這正是均等化目標(biāo)下的均等化程度。筆者認(rèn)為，我國實(shí)踐中的做法雖然簡(jiǎn)便易行，但也存在不少問題，比如，將林業(yè)、離退休作為單獨(dú)項(xiàng)目列出，但環(huán)保、社會(huì)保障和科技等重要項(xiàng)目卻未單獨(dú)列出；所有項(xiàng)目都采用全國平均水平標(biāo)準(zhǔn)，沒有根據(jù)當(dāng)前我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平分項(xiàng)目確定等。筆者認(rèn)為，應(yīng)該根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度來確定基本公共服務(wù)的范圍和均等化程度。第一，明確中央政府可用于均等化目標(biāo)的轉(zhuǎn)移支付總額。從理論上講，公共品和私人品有一個(gè)最優(yōu)組合，據(jù)此可計(jì)算出政府應(yīng)控制的資源，然后按中央掌握財(cái)政收入的比重計(jì)算中央政府財(cái)政收入，再減去中央本級(jí)支出和其它目標(biāo)的轉(zhuǎn)移支付，剩下部分就是可用于均等化目標(biāo)的轉(zhuǎn)移支付總額。在實(shí)踐中可以利用GDP和宏觀稅率計(jì)算政府控制的資源。第二，在轉(zhuǎn)移支付總額約束下確定基本公共服務(wù)范圍和均等化程度。各項(xiàng)公共服務(wù)對(duì)人們的影響不同，對(duì)那些影響人們生存和發(fā)展的公共服務(wù)應(yīng)優(yōu)先提供，其次是影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展的，最后為影響人們享受需要的。從程度上講，影響人們起點(diǎn)公平的公共服務(wù)都應(yīng)達(dá)到較高水平，而其它方面的公共服務(wù)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低時(shí)可采用較低水平。

根據(jù)上面思路，筆者對(duì)我國當(dāng)前基本公共服務(wù)均等化作出判定。

二、我國轉(zhuǎn)移支付模式和方式的選擇問題

財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的基本模式只有兩種：縱向轉(zhuǎn)移支付和橫

向轉(zhuǎn)移支付。從理論上講，縱向轉(zhuǎn)移支付主要用于解決由于政府間事權(quán)與財(cái)權(quán)劃分的不對(duì)稱所造成的上下級(jí)政府之間存在的財(cái)政收入能力與支出責(zé)任不對(duì)稱的問題；橫向轉(zhuǎn)移支付主要用于解決由于各地區(qū)之間的財(cái)政收入能力差異以及提供相同的公共服務(wù)所存在的成本差異而造成的地區(qū)間公共服務(wù)水平的不均衡問題(劉溶滄等，2002)。由于中央和地方財(cái)權(quán)與事權(quán)劃分并沒有絕對(duì)的標(biāo)準(zhǔn)，財(cái)政能力強(qiáng)的地區(qū)既可能直接向財(cái)政能力弱的地區(qū)橫向轉(zhuǎn)移支付，也可能在財(cái)政收入初次分配時(shí)中央政府獲得較大部分，使得財(cái)政能力強(qiáng)的地區(qū)已通過中央政府的縱向轉(zhuǎn)移支付向財(cái)政能力弱的地區(qū)轉(zhuǎn)移支付。因此，實(shí)踐中世界上主要有兩種轉(zhuǎn)移支付模式：?jiǎn)我豢v向模式和縱橫交錯(cuò)模式。兩種模式各有優(yōu)缺點(diǎn)：?jiǎn)我豢v向模式在操作上比較簡(jiǎn)便易行，完全以上級(jí)政府作主導(dǎo)，但是，強(qiáng)制性色彩較濃，透明度或多或少地受到影響；縱橫交錯(cuò)模式在中央政府的主持下，對(duì)部分轉(zhuǎn)移支付的實(shí)施吸收地方政府直接參與，且由作出貢獻(xiàn)的地方政府按依法計(jì)算的結(jié)果向接受援助的地方政府直接劃撥財(cái)政資金，增加了地區(qū)之間相互支援的友誼色彩，使作出貢獻(xiàn)的地區(qū)產(chǎn)生一種榮譽(yù)感，對(duì)接受援助的地區(qū)也會(huì)產(chǎn)生鞭策效果(李杰剛，1995)。國內(nèi)學(xué)者對(duì)我國應(yīng)采納的模式意見不一，有的主張單一縱向模式(鐘曉敏，1997)，有的主張縱橫交錯(cuò)模式(劉溶滄，1996)，還有的主張縱向?yàn)橹鳌⒖v橫交錯(cuò)模式(安體富，2007)。

筆者認(rèn)為，我國1994年實(shí)行分稅制改革以來，中央政府擁有較大的財(cái)權(quán)(基本上在50％以上)，而事權(quán)主要由地方政府承擔(dān)(基本上在70％以上)，這就決定了我國的轉(zhuǎn)移支付模式應(yīng)以縱向?yàn)橹?。?dāng)然，現(xiàn)有轉(zhuǎn)移支付后，我國各地區(qū)財(cái)力還相當(dāng)懸殊，所以，富裕地區(qū)向貧困地區(qū)的橫向轉(zhuǎn)移支付也有必要，但應(yīng)以具體項(xiàng)目的幫扶為主。關(guān)于轉(zhuǎn)移支付的方式組合，劉溶滄(1996)將轉(zhuǎn)移支付分為一般性轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和分類轉(zhuǎn)移支付三類，并認(rèn)為我國應(yīng)以一般性轉(zhuǎn)移支付為重點(diǎn)，以專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付相配合，以特殊性轉(zhuǎn)移支付作補(bǔ)充。安體富(2007)將我國的轉(zhuǎn)移支付劃分為稅收返還、一般性轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和其它轉(zhuǎn)移支付四類，主張我國應(yīng)以一般性轉(zhuǎn)移支付為主，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付為輔。王元(2009)將我國的轉(zhuǎn)移支付劃分為稅收返還、財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，并認(rèn)為一般轉(zhuǎn)移支付用于實(shí)現(xiàn)均等化目標(biāo)，而矯正轄區(qū)間外溢效應(yīng)、增強(qiáng)國家政治控制力和完成中央委托地方事務(wù)等目標(biāo)則主要由專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付來完成，所以，我國應(yīng)采取一般性轉(zhuǎn)移支付與專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付并重。王雍君等(2002)

主張建立以均等化轉(zhuǎn)移支付為主，以專項(xiàng)撥款為輔的體系。

國內(nèi)學(xué)者對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付各種形式的統(tǒng)計(jì)分析是按大類展開的，從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn)，稅收返還等照顧地方既得利益的所占比重不斷下降，而財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付增長較快，所占比重不斷上升。如2007年各類形式的總額和所占比重分別為：兩稅返還3214.8億元(18.6％)，所得稅返還906.3億元(5.2％)，財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付7017.2億元(40.5％)，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付6186.9億元(35.7％)(孫開，2009)。但按大類統(tǒng)計(jì)并不能完全反映我國轉(zhuǎn)移支付實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)。王雍軍(2006)認(rèn)為，我國現(xiàn)有轉(zhuǎn)移支付形式中真正以均等化為目標(biāo)的只有一般性轉(zhuǎn)移支付；專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付由于需要地方配套和中央管理能力問題而具有逆向均等化效果；民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付、調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付有違均等化本意；農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付和“三獎(jiǎng)一補(bǔ)”轉(zhuǎn)移支付的均等化效果是不確定的。另外，中央政府對(duì)省級(jí)政府的一般轉(zhuǎn)移支付也不能保證地方政府用于提供本轄區(qū)的基本公共服務(wù)，所以有學(xué)者指出，轉(zhuǎn)移支付的重點(diǎn)對(duì)象應(yīng)是管轄鄉(xiāng)村行政的縣鄉(xiāng)政府和生活在鄉(xiāng)村的低收入人群(朱玲，1999)；均等化轉(zhuǎn)移支付的對(duì)象應(yīng)該明確規(guī)定為縣級(jí)轄區(qū)，至少應(yīng)該主要針對(duì)縣級(jí)轄區(qū)，尤其是貧困縣(王雍君等，2002)。筆者認(rèn)為，我國現(xiàn)有轉(zhuǎn)移支付方式中，稅收返還與轉(zhuǎn)移支付目標(biāo)并不相符，理應(yīng)取消。當(dāng)然，在改革中為減少阻力，可以在財(cái)權(quán)劃分中給予補(bǔ)償，比如共享稅給予地方更大比例、開征新的地方稅種等。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付應(yīng)完善度量指標(biāo)，減少資金分配自由度。一般性轉(zhuǎn)移支付最為正規(guī)，應(yīng)當(dāng)成為我國最主要的轉(zhuǎn)移支付方式。總之，轉(zhuǎn)移支付方式選擇應(yīng)根據(jù)轉(zhuǎn)移支付目標(biāo)而定。

三、我國轉(zhuǎn)移支付效果問題

我國轉(zhuǎn)移支付已有15年的實(shí)踐，國內(nèi)學(xué)者利用我國實(shí)際的轉(zhuǎn)移支付數(shù)據(jù)檢驗(yàn)了轉(zhuǎn)移支付與經(jīng)濟(jì)收斂、地方財(cái)政努力的關(guān)系以及轉(zhuǎn)移支付的均等化效果，具體檢驗(yàn)方法和結(jié)論如表4所示。

可見，大多數(shù)實(shí)證檢驗(yàn)表明我國的轉(zhuǎn)移支付效果并不理想，主要表現(xiàn)為：在我國現(xiàn)有轉(zhuǎn)移支付方式中，稅收返還和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付效果不佳；轉(zhuǎn)移支付考慮的因素不太合理等。

四、轉(zhuǎn)移支付方案設(shè)計(jì)問題

大多數(shù)學(xué)者主張根據(jù)各地區(qū)的財(cái)政缺口來分配轉(zhuǎn)移支付額，這里主要有三個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)。(1)確定可用于各目標(biāo)的轉(zhuǎn)移支付資金額。從已有文獻(xiàn)來看，很少有學(xué)者進(jìn)行詳細(xì)探討，筆者的主張已在上文中提出，在此不再重復(fù)。

(2)確定各地區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)收入。國內(nèi)學(xué)者提出的具體方案中，許多采用相關(guān)替代指標(biāo)來推算，但筆者贊同《2008中央對(duì)地方一般性轉(zhuǎn)移支付辦法》中的估算方法，即采用按稅種分別計(jì)算方法，這樣既準(zhǔn)確又切實(shí)可行。(3)確定各地區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)支出，這是最核心的問題。從已有文獻(xiàn)來看，國內(nèi)學(xué)者大多是將我國財(cái)政支出分成幾個(gè)類別，設(shè)定權(quán)數(shù)，再分類別選取指標(biāo)計(jì)算。筆者主張根據(jù)轉(zhuǎn)移支付目標(biāo)，接應(yīng)提供的公共服務(wù)項(xiàng)目及其應(yīng)達(dá)到的服務(wù)水平來計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)支出。具體為：對(duì)于均等化目標(biāo)的轉(zhuǎn)移支付，標(biāo)準(zhǔn)支出=∑(某項(xiàng)公共服務(wù)總量×該項(xiàng)公共服務(wù)單位成本)。其中公共服務(wù)總量不能簡(jiǎn)單地由人均公共服務(wù)數(shù)量與人口總量的乘積得到，因?yàn)榇蠖鄶?shù)公共服務(wù)在一定范圍內(nèi)具有非競(jìng)爭(zhēng)性，所以需要提供的公共服務(wù)總量與人口總量并不是簡(jiǎn)單的線性比例關(guān)系。公共服務(wù)總量不僅與人口總量相關(guān)，還受人口密度的影響；公共服務(wù)單位成本也受多個(gè)因素影響，如氣候、地貌等自然環(huán)境因素，國土面積，經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度等。對(duì)于矯正轄區(qū)間外溢效應(yīng)目標(biāo)的轉(zhuǎn)移支付，需要找出影響外溢效應(yīng)大小的因素，比如，農(nóng)林水事務(wù)可選取耕地面積、林地面積和糧食產(chǎn)量等指標(biāo)，科技可選取專利數(shù)量和科技人員等指標(biāo)。對(duì)于增強(qiáng)國家政治控制力目標(biāo)的轉(zhuǎn)移支付，則需要明確國家照顧的利益群體，如少數(shù)民族可選取人口、面積等指標(biāo)，落后地區(qū)可選取人口、人均收入等指標(biāo)。

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