第一篇：地方政府性債務管理意見和建議

地方政府性債務管理意見和建議

地方政府性債務管理，必須堅持“從嚴控制、規(guī)模適度、防范風險、注重效益”的原則，一方面，負債是政府主動經濟行為，要限制舉債行為，控制負債規(guī)模，防范債務風險；另一方面，負債是客觀存在和現(xiàn)實需要，要加強資金調度．重視資金效益．提升償債能力。簡單地說，就是嚴控新債，用好舊債，滾動發(fā)展，良性循環(huán)．使負債既不能壓垮政府，影響政府職能的發(fā)揮和有效運作．同時也不能讓地方政府因為資金短缺而束縛當地經濟社會事業(yè)的發(fā)展。因此，地方性政府債務的管理重點，就是控制和運作。

(一)控制

主要是控規(guī)模、控風險，措施有：

1．建立政府性債務舉債審批制度。整體把握政府性債務總額，分類控制債務規(guī)模。要著重把握項目的有效性．選擇能有效推動經濟發(fā)展、有效促進民生經濟、有效幫扶企業(yè)生產的政府主導性項目．堅決防止低水平重復投資，講求項目投資效率與資金使用效益。做到盡力而為、量力而行．整體把握債務的總體規(guī)模。新增項目舉債應遵循“舉債適度，講求效益，加強管理，規(guī)避風險”的原則．對舉債規(guī)模、還款期限、償債資金來源與債務償還能力進行事前評審論證。

2．建立政府性債務風險防范機制。一是要明確舉債原則、舉債范圍、債務資金的使用與監(jiān)管．規(guī)范舉債行為；二是定期地對債務分類結構實行動態(tài)分析，建立債務動態(tài)監(jiān)測評估機制；三是根據經濟發(fā)展、財政收支及政府債務的總額及分類結構．設定多項風險控制指標，確定還債能力與可用財力相適應的政府舉債規(guī)模。

3．建立舉債成本效益理念。要對融資成本進行核算，綜合項目建設資金需要的具體情況．確定融資結構及期限．拓展融資品種，降低財務費用。

4．建立政府性債務責任追究機制。防止和杜絕舉債的盲目性和隨意性，樹立債務的風險意識和責任意識，加強對項目及其資金進行全過程、全方位監(jiān)督與審計；對未按規(guī)定程序舉債、違規(guī)擔保、截留挪用債務資金以及造成項目資金嚴重浪費的行為，要追究有關責任人員的行政或法律責任。

5．設立政府性債務償債機制。一是建立項目建設硬平衡制度，針對建設項目，確定用土地資產或其他資產平衡建設資金，確保償債資金來源；二是建立項目收益歸集制度．堅持“收入一個籠子、預算一個盤子、支出一個口子”的原則．將政府性項目收益歸集到償債專戶，作為償債資金的來源保障；三是建立償債準備金管理制度，以有效防范和化解政府性債務風險。規(guī)范政府償債資金的籌集使用管理，增強政府對債務的承受能力。確保財政平穩(wěn)運行。

(二)運作 就是確?，F(xiàn)有債務資金的使用效益，確保此收益用于相應債務的還本付息。地方政府性負債既然已是客觀存在．就必須考慮逐步償還的問題。因此．債務資金的運作．首先要穩(wěn)字當頭，務求保值，在這個前提下，要注重效益，靈活運作，確保能夠到期如約還本付息。

1．注重項目選擇。經濟的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展需要拓展發(fā)展空間和基礎性項目的帶動，要盡快調研全縣必須建設的項目資金需求、年度用資概算，確定項目的舉債規(guī)模、舉債期限與方式、償債資金來源和項目平衡點分析．確保政府性債務資金的效益。舉債資金投入效益高、收益有保證的項目。

2．拓展融資渠道，尋求長期合作平臺。借助金融部門在“適度寬松”的金融政策下放寬政府性項目融資門檻的機遇。拓展融資渠道．降低舉債成本。

3．創(chuàng)新融資品種，降低資金成本。國有投融資平臺應盡力拓展融資品種，改善融資方式和籌資途徑．降低資金成本。

4．尋求合作開發(fā)空間，加快項目建設步伐。民間資金十分豐厚．政府可以利用優(yōu)勢項目積極尋求共同合作開發(fā)的空間。

第二篇：詳解《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》

詳解《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》

來源：興業(yè)證券 作者：張憶東 蔣仕卿

10月2日，國務院辦公廳下發(fā)《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》，通過仔細閱讀，我們認為這是一份極為重磅的規(guī)范地方政府性債務的管理文件，并會對未來的宏觀運行產生重大影響，因此，需要仔細對此進行解讀。

回顧從2011年以來的三次審計署對地方政府性債務的摸底統(tǒng)計來看，2008年之后，中國的地方政府性債務擴張較快。這種快速擴張，一方面保持了宏觀經濟增長的彈性和穩(wěn)定性，但另一方面，債務擴張使得也使得中國經濟增長背負的債務負擔越發(fā)沉重。地方政府無法主動進行陽光化舉債，因此繞道融資平臺公司的模式，導致政府和企業(yè)分別應承擔的責任劃分不清，融資風險表外化和難以控制，大量金融資源被無效部門占用導致資源配置低效率，腐敗頻發(fā)等問題。因此，如何規(guī)范和硬化地方政府財政紀律，是中國“去杠桿”的核心問題，也是十八屆三中全會決定提出的“讓市場在資源配置中起決定性作用”需要移除的一塊攔路石。

隨著9月份新《預算法》修正后，地方政府舉債的正路已經打開。本次的《意見》，我們認為需要和新《預算法》，以及9月24日財政部發(fā)布的《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》綜合來看，這代表著本屆政府對于解決地方政府債務的一個全局性部署。主要目的是解決地方政府財政收支的不匹配和緩解地方債務危機，以時間換空間，最終消化存量地方政府債務，使得地方政府財政走上可持續(xù)道路。

《意見》我們認為主要分為四個部分，分別是融資主體和渠道、權責定位的約法、配套改革措施、當前應對四個方面。

首先，地方政府性債務舉借主體上，明確為省級政府，市縣級政府通過省級政府代為舉借?！兑庖姟诽岢觥敖泧鴦赵号鷾?，省、自治區(qū)、直轄市政府可以適度舉借債務，市縣級政府確需舉借債務的由省、自治區(qū)、直轄市政府代為舉借。明確劃清政府與企業(yè)界限，政府債務只能通過政府及其部門舉借，不得通過企事業(yè)單位等舉借”。在過去，由中央政府代省級地方政府發(fā)行集合地方債?，F(xiàn)在給予了省級政府發(fā)債權，而市縣級政府由省級代理，使得地方政府債務等級下降一級，省級政府成為了市縣級政府的最后擔保人和償債人。當然，現(xiàn)階段而言，考慮到短期內基層政府的資金需求仍然很大，市縣級政府有可能讓部分地方國企承擔部分建設職能，這只能通過時間來化解。

融資主體上很重要的一點是，分清楚了政府和企業(yè)的界限?！兑庖姟诽岢觥懊鞔_政府和企業(yè)的責任，政府債務不得通過企業(yè)舉借，企業(yè)債務不得推給政府償還，切實做到誰借誰還、風險自擔。政府與社會資本合作的，按約定規(guī)則依法承擔相關責任?！边@一條，意味著未來各種平臺類公司將要么被政府納入預算，要么企業(yè)自負盈虧。短期而言，可能會使得大量的城投債信用風險被重新定價。中長期來看，政府和企業(yè)界限的劃清，有利于甩包袱，未來城投類公司破產將成為可能。同時，如果確定不能通過企業(yè)舉借債務，則未來平臺貸款的融資模式也將大量壓縮。

第二，融資規(guī)?？刂粕希兑庖姟诽岢觥皩Φ胤秸畟鶆諏嵭幸?guī)?？刂?。地方政府債務規(guī)模實行限額管理，地方政府舉債不得突破批準的限額。地方政府一般債務和專項債務規(guī)模納入限額管理，由國務院確定并報全國人大或其常委會批準，分地區(qū)限額由財政部在全國人大或其常委會批準的地方政府債務規(guī)模內根據各地區(qū)債務風險、財力狀況等因素測算并報國務院批準”。這也就意味著，未來整個地方債務總量由每年的國務院確定，全國總量無法突破某一上限。在上限下面，財政部再按照地方情況進行分配。如此，每年的地方財政對增長的拉動就可以得到詳細測算，相對來說這增加了增長的剛性，少了穩(wěn)增長的手段。但有通過PPP模式進行突破的一定可能。

第三，融資方式上，開正路堵歪路。（1）給予了地方政府正規(guī)融資的渠道。《意見》提出“賦予地方政府依法適度舉債融資權限，加快建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制。同時，堅決制止地方政府違法違規(guī)舉債”。在過去，地方政府的融資主體主要依靠融資平臺公司（各種城投類公司），融資模式主要依賴于平臺貸款、信托貸款、平臺債，以及其他不合規(guī)的私下舉債模式。本次（包括新《預算法》）意見，正是在法律和實際操作中給地方政府發(fā)行債務提供了正式背書。（2）《意見》明確說明了“地方政府舉債采取政府債券方式”。這也就使得其它任何直接債務（或有債務除外）的舉債方式，都是不被允許和合法的。未來地方政府融資模式主要將依賴于地方債券的方式，平臺貸主要是作為地方政府或有負債的一種舉債方式，其未來存量將會逐步被化解。同時《意見》提出“加強政府或有債務監(jiān)管。剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務”。這對于部分平臺類公司將是滅頂之災。

第四，融資用途上，區(qū)分為“一般債務”和“專項債務”兩種方式?！兑庖姟穼鶆諈^(qū)分為兩類，一般債務和專項債務，一般債務對應沒有收益的事業(yè)（但有正外部性，比如城市內道路，綠化公園等），由一般性公共預算收入償還。專項債務用于有一定收益性的項目，發(fā)行專項債券融資，以政府性基金或專項收入償還?！兑庖姟吠瑫r提出“地方政府要將一般債務收支納入一般公共預算管理，將專項債務收支納入政府性基金預算管理，將政府與社會資本合作項目中的財政補貼等支出按性質納入相應政府預算管理。地方政府各部門、各單位要將債務收支納入部門和單位預算管理?；蛴袀鶆沾_需地方政府或其部門、單位依法承擔償債責任的，償債資金要納入相應預算管理”。地方政府性債務納入預算管理，有利于控制總量風險，而且能夠透明化權責關系，使得風險與收益能夠匹配被市場認知?！兑庖姟吠瑫r提出“地方政府舉借的債務，只能用于公益性資本支出和適度歸還存量債務，不得用于經常性支出”。

第五，融資管理上，負債納入全口徑預算管理?！兑庖姟诽岢觥皩Φ胤秸畟鶆諏嵭幸?guī)模控制，嚴格限定政府舉債程序和資金用途，把地方政府債務分門別類納入全口徑預算管理，實現(xiàn)“借、用、還”相統(tǒng)一”。

第六，債務風險處理上，《意見》提出“建立債務風險應急處置機制。要硬化預算約束，防范道德風險，地方政府對其舉借的債務負有償還責任，中央政府實行不救助原則。各級政府要制定應急處置預案，建立責任追究機制”。中央和地方切斷，地方和企業(yè)切斷。一定程度上防范了債務的貨幣化，降低了赤字導致通脹的可能性。同時，《意見》中給出了出現(xiàn)債務風險后的清償債務的方式“通過控制項目規(guī)模、壓縮公用經費、處置存量資產等方式，多渠道籌集資金償還債務”。但如果最終債務問題確實沒有解決的話，“上級政府要啟動債務風險應急處置預案和責任追究機制，切實化解債務風險，并追究相關人員責任”。

第七，配套制度上面：（1）信息公開?！案鞯貐^(qū)要定期向社會公開政府性債務及其項目建設情況，自覺接受社會監(jiān)督”?！兑庖姟窙]有提到要公開地方政府資產負債表，而是公開債務情況。（2）問責機制。“把政府性債務作為一個硬指標納入政績考核”。這對于中國控制地方債務規(guī)模非常重要。（3）強化債權人約束?！跋驅儆谡蛴袀鶆张e借主體的企業(yè)法人等提供融資要嚴格規(guī)范信貸管理，切實加強風險識別和風險管理”

第八，當前存量債務解決上：（1）債務并表，”政府性一般債務和專項債務納入全口徑預算管理”。（2）借新還舊，積極降低存量債務利息負擔。“對甄別后納入預算管理的地方政府存量債務，各地區(qū)可申請發(fā)行地方政府債券置換，以降低利息負擔，優(yōu)化期限結構，騰出更多資金用于重點項目建設”。（3）妥善償還存量債務。用直白話來解讀就是：如果項目有利潤，能還錢的就還錢。如果有一定利潤但不夠的，由優(yōu)質資產注入，或者員工降工資等方式把利潤擠出來還錢。如果真的沒利潤，地方政府履約幫忙還錢，還不夠的話可以通過“處置政府資產償還債務”，但要追究當事人責任。（4）確保在建項目后續(xù)融資。《意見》提出“穩(wěn)步推進。加強債務管理，既要積極推進，又要謹慎穩(wěn)健。在規(guī)范管理的同時，要妥善處理存量債務，確保在建項目有序推進”。階段性，不用過于擔心中國的財政懸崖問題，但未來地方政府口徑的投資有可能會縮減。

第九，地方融資新方式上，推廣PPP模式，這是給地方政府減輕壓力的方式。具體可以參閱財政部《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》，但會不會成為地方政府繞道違規(guī)借貸加杠桿的模式？還有待觀察。

總體而言，我們認為這次的《意見》是真正動真格的一次改革，政府和企業(yè)的主體分離，明確債務主體，舉債方式規(guī)范，債務分類和納入全口徑預算管理，以及相應的追究和債務償還方式，都體現(xiàn)了中央政府解決地方債這一制約中國改革頑疾的決心。

隨著地方債的發(fā)行，預計未來財政部還將出臺對地方債的利息優(yōu)惠等規(guī)定，中國的市政債市場啟動。同時，在過去，地方政府融資中最大的資金來源是銀行口的平臺貸款，貸款規(guī)模受到抵押品的價值的影響，因此事實上強化了土地財政和地方債務規(guī)模的連接。

而在將來，如果主要融資模式是依靠地方信用債發(fā)行的話，將會弱化土地對于地方政府的價值，從而給地方債和房地產市場松綁提供機會。

第三篇：《加強地方政府性債務管理的意見》的解讀

10月2日，國務院發(fā)布《加強地方政府性債務管理的意見》，落實新預算法相關規(guī)定，建立借、用、還相統(tǒng)一的地方政府性債務管理機制，堅決制止違規(guī)舉債，切實防范化解財政金融風險。記者采訪有關部門和專家，對意見內容進行了解讀。

省級政府為舉債主體，只能發(fā)行政府債券，限定規(guī)模及用途

意見的一大亮點，是明確了舉債主體、舉債方式、舉債規(guī)模以及舉債程序，進一步規(guī)范了地方政府債務資金的使用，并通過建立風險預警和完善應急處置等落實償債責任，著力解決地方政府性債務“怎么借、怎么管、怎么還” 的問題。意見明確，經國務院批準，省級政府可以適度舉債，市縣確需舉債的只能由省級代為舉借。政府債務只能通過政府及其部門舉借，不得通過企事業(yè)單位等舉借。

地方政府舉債采取政府債券方式。對沒有收益的公益性事業(yè)發(fā)展舉借的一般債務，發(fā)行一般債券融資，主要靠一般公共預算收入償還；對有一定收益的公益性事業(yè)發(fā)展舉借的專項債務，發(fā)行專項債券融資，以對應的政府性基金或專項收入償還。地方政府債務實行限額管理。一般債務和專項債務規(guī)模納入限額管理，由國務院確定并報全國人大或其常委會批準。地方政府在國務院批準的分地區(qū)限額內舉借債務，必須報本級人大或其常委會批準。

在規(guī)范地方政府債務資金使用上，意見也作了嚴格規(guī)定：一是限定債務用途。債務資金只能用于公益性資本支出和適度歸還存量債務，不得用于經常性支出。建立對違規(guī)使用債務資金的懲罰機制。二是納入預算管理。將一般債務收支納入一般公共預算管理，將專項債務收支納入政府性基金預算管理?；蛴袀鶆沾_需政府承擔償債責任的，償債資金要納入預算管理。

如何落實地方政府償債責任？意見明確指出，劃清政府與企業(yè)、中央與地方的償債責任。分清政府債務和企業(yè)債務的邊界，切實做到誰借誰還，風險自擔。地方政府對其債務負有償還責任，中央政府實行不救助原則。

同時，還要建立風險預警機制和完善應急處置預案。定期評估各地區(qū)債務風險狀況，對債務高風險地區(qū)進行風險預警。當地方政府難以自行償還債務時，及時啟動應急處置預案和責任追究機制。此外，還要完善政府綜合財務報告、考核問責、政府信用體系建設、債權人約束等各項配套制度。

修明渠堵暗道，加快建立地方政府舉債機制，堅決制止違規(guī)舉債 “允許地方政府發(fā)債不是全面放開，而是要加強管理，有堵有疏。”中央財經大學中國公共財政與政策研究院院長喬寶云認為，在法律的框架下允許地方政府適度舉債，能夠彌補建設資金不足，符合代際公平原則，也是國際的通行做法。長期以來，由于沒有賦予地方政府規(guī)范的舉債權限，缺乏全面系統(tǒng)的管理機制，地方政府舉債缺乏“明渠”，主要通過融資平臺公司等方式舉借政府性債務。這不僅難以有效發(fā)揮政府信用低成本融資的優(yōu)勢，還導致了局部地區(qū)風險加速積累。這些問題如不采取綜合治理措施，局部地區(qū)風險有可能成為經濟社會持續(xù)健康發(fā)展的隱患。

“意見明確規(guī)定，地方政府債務不得通過企事業(yè)單位來舉借，舉債方式只能發(fā)行政府債券。”喬寶云表示，依法將公開發(fā)行債券作為地方政府唯一舉債渠道，有利于增強財政透明度，促進經濟長遠健康發(fā)展，對于提高國家治理能力和水平具有重要意義。

“防范債務風險，規(guī)?？刂剖呛诵膬热??！必斦款A算司有關負責人介紹，從國際經驗看，各國主要采取上級控制和市場約束兩種手段。市場化程度高、聯(lián)邦體制的國家通常以市場約束為主，上級控制為輔；市場化程度較低、單一體制的國家通常以上級控制為主，市場約束為輔。在我國現(xiàn)階段，市場對政府約束偏軟，難以實現(xiàn)主要依靠市場約束地方政府舉債。因此，對地方政府債務規(guī)模實行限額管理，勒緊債務風險的“韁繩”，是十分必要的。

妥善處理存量債務，確保在建項目資金，力促改革平穩(wěn)過渡

在原法律框架下，地方政府可以通過銀行貸款等方式為保障性住房、公路、水利等舉債?，F(xiàn)在禁止地方政府通過銀行貸款等方式舉債，會不會影響這些領域建設？

對此，財政部預算司有關負責人解釋說，盡管新修訂的預算法限定了地方政府舉債方式，禁止通過銀行貸款等方式舉債，但地方政府仍可以為保障性住房、公路、水利等項目建設發(fā)行專項債券或者將一般債券資金用于這些領域，增加新的資金來源。同時，意見積極推廣使用政府與社會資本合作模式（PPP），鼓勵企業(yè)通過銀行貸款、企業(yè)債、中期票據等市場化方式融資，參與公益性項目建設。另外，對融資平臺公司在建的公益性項目，也允許過渡期內繼續(xù)通過銀行貸款等原定融資方式籌資建設。目前，在地方政府的存量債務中，政府債券只占很小一部分，大部分債務是通過融資平臺舉債或通過企業(yè)發(fā)債，這些資金利息高、期限短，用于基礎設施等周期長的建設項目，屬于資金錯配，地方政府償債壓力大。意見還明確，對甄別后納入預算管理的地方政府存量債務，允許各地區(qū)發(fā)行地方政府債券置換。對項目自身收入不夠償還債務的，通過依法注入優(yōu)質資產、增強盈利能力等措施，增強償債能力。

“以2013年為例，政府債券的平均融資成本在4%左右，遠低于其他融資方式。允許發(fā)行地方政府債券置換存量債務，有利于減輕政府利息負擔，優(yōu)化期限結構，騰出更多資金用于重點項目建設?！鼻迦A大學經濟管理學院副院長白重恩表示，更重要的是，通過置換可以使原來五花八門的政府性債務，逐步由單一規(guī)范的政府債券替代，這將大大降低地方政府債務風險。

白重恩強調，防范和化解地方政府債務風險，必須改變 “重借不重還”現(xiàn)象，一定要把責任落實到人。意見提出建立風險預警和考核問責機制十分必要，誰違規(guī)舉債、加大了債務風險，誰就應當承擔責任?！翱己藛栘熞獎诱娓?，當預警機制發(fā)出信號，表明一個地區(qū)處于債務高風險狀況時，就要及時查找原因、追究責任。如果等到風險爆發(fā)再問責就太晚了，一旦造成危害和損失將很難彌補?！?/p>

延伸閱讀

政府性債務風險總體可控

據測算，政府總負債率為39.43%，低于國際通行60%的負債率控制標準 “從我國經濟發(fā)展基本面和全國政府性債務審計結果看，目前我國政府性債務風險總體可控。”財政部預算司有關負責人表示。

從經濟基本面看，我國經濟長期向好的基本面沒有改變，我國政府性債務是經過多年形成的，債務余額也將在較長一段時間內逐漸償還，平穩(wěn)較快的經濟增長將為債務償還提供根本保障。中央政府對債務管理一直采取審慎原則，只要嚴格加強管理，依法合理控制政府性債務增量，我國政府性債務就不會出現(xiàn)大的風險。

從審計結果看，截至2012年底，全國各級政府負有償還責任的債務19.1萬億元，負有擔保責任的債務2.8萬億元，可能承擔一定救助責任的債務5.9萬億元。其中，地方政府負有償還責任的債務9.6萬億元，負有擔保責任的債務2.5萬億元，可能承擔一定救助責任的債務3.8萬億元。2007年以來，各全國政府負有擔保責任的債務和可能承擔一定救助責任的債務當年償還本金中，由財政資金實際償還的比率最高分別為19.13%和14.64%，按此比例折算，全國各級政府需要償還的債務為20.5萬億元，其中，地方政府需要償還的債務為10.7萬億元。由此可以測算出，全國政府負有償還責任債務的負債率為36.74%，政府負有擔保責任的債務和政府可能承擔一定救助責任的債務，分別按照2007年以來各由財政資金實際償還的最高比率19.13%和14.64%折算，總負債率為39.43%，低于國際上通常使用的60%負債率控制標準這一參考值。全國政府外債占GDP比率為0.91%，遠低于國際通常使用的20%的控制標準參考值。

第四篇：國務院關于加強地方政府性債務管理的意見

國務院關于加強地方政府性債務管理的意見

國發(fā)〔2014〕43號

各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

為加強地方政府性債務管理，促進國民經濟持續(xù)健康發(fā)展，根據黨的十八大、十八屆三中全會精神，現(xiàn)提出以下意見：

一、總體要求

（一）指導思想。以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發(fā)展觀為指導，全面貫徹落實黨的十八大、十八屆三中全會精神，按照黨中央、國務院決策部署，建立“借、用、還”相統(tǒng)一的地方政府性債務管理機制，有效發(fā)揮地方政府規(guī)范舉債的積極作用，切實防范化解財政金融風險，促進國民經濟持續(xù)健康發(fā)展。

（二）基本原則。

疏堵結合。修明渠、堵暗道，賦予地方政府依法適度舉債融資權限，加快建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制。同時，堅決制止地方政府違法違規(guī)舉債。

分清責任。明確政府和企業(yè)的責任，政府債務不得通過企業(yè)舉借，企業(yè)債務不得推給政府償還，切實做到誰借誰還、風險自擔。政府與社會資本合作的，按約定規(guī)則依法承擔相關責任。

規(guī)范管理。對地方政府債務實行規(guī)模控制，嚴格限定政府舉債程序和資金用途，把地方政府債務分門別類納入全口徑預算管理，實現(xiàn)“借、用、還”相統(tǒng)一。

防范風險。牢牢守住不發(fā)生區(qū)域性和系統(tǒng)性風險的底線，切實防范和化解財政金融風險。

穩(wěn)步推進。加強債務管理，既要積極推進，又要謹慎穩(wěn)健。在規(guī)范管理的同時，要妥善處理存量債務，確保在建項目有序推進。

二、加快建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制

（一）賦予地方政府依法適度舉債權限。經國務院批準，省、自治區(qū)、直轄市政府可以適度舉借債務，市縣級政府確需舉借債務的由省、自治區(qū)、直轄市政府代為舉借。明確劃清政府與企業(yè)界限，政府債務只能通過政府及其部門舉借，不得通過企事業(yè)單位等舉借。

（二）建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制。地方政府舉債采取政府債券方式。沒有收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借一般債務的，由地方政府發(fā)行一般債券融資，主要以一般公共預算收入償還。有一定收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借專項債務的，由地方政府通過發(fā)行專項債券融資，以對應的政府性基金或專項收入償還。

（三）推廣使用政府與社會資本合作模式。鼓勵社會資本通過特許經營等方式，參與城市基礎設施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運營。政府通過特許經營權、合理定價、財政補貼等事先公開的收益約定規(guī)則，使投資者有長期穩(wěn)定收益。投資者按照市場化原則出資，按約定規(guī)則獨自或與政府共同成立特別目的公司建設和運營合作項目。投資者或特別目的公司可以通過銀行貸款、企業(yè)債、項目收益?zhèn)?、資產證券化等市場化方式舉債并承擔償債責任。政府對投資者或特別目的公司按約定規(guī)則依法承擔特許經營權、合理定價、財政補貼等相關責任，不承擔投資者或特別目的公司的償債責任。

（四）加強政府或有債務監(jiān)管。剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務。地方政府新發(fā)生或有債務，要嚴格限定在依法擔保的范圍內，并根據擔保合同依法承擔相關責任。地方政府要加強對或有債務的統(tǒng)計分析和風險防控，做好相關監(jiān)管工作。

三、對地方政府債務實行規(guī)?？刂坪皖A算管理

（一）對地方政府債務實行規(guī)?？刂啤５胤秸畟鶆找?guī)模實行限額管理，地方政府舉債不得突破批準的限額。地方政府一般債務和專項債務規(guī)模納入限額管理，由國務院確定并報全國人大或其常委會批準，分地區(qū)限額由財政部在全國人大或其常委會批準的地方政府債務規(guī)模內根據各地區(qū)債務風險、財力狀況等因素測算并報國務院批準。

（二）嚴格限定地方政府舉債程序和資金用途。地方政府在國務院批準的分地區(qū)限額內舉借債務，必須報本級人大或其常委會批準。地方政府不得通過企事業(yè)單位等舉借債務。地方政府舉借債務要遵循市場化原則。建立地方政府信用評級制度，逐步完善地方政府債券市場。地方政府舉借的債務，只能用于公益性資本支出和適度歸還存量債務，不得用于經常性支出。

（三）把地方政府債務分門別類納入全口徑預算管理。地方政府要將一般債務收支納入一般公共預算管理，將專項債務收支納入政府性基金預算管理，將政府與社會資本合作項目中的財政補貼等支出按性質納入相應政府預算管理。地方政府各部門、各單位要將債務收支納入部門和單位預算管理?；蛴袀鶆沾_需地方政府或其部門、單位依法承擔償債責任的，償債資金要納入相應預算管理。

四、控制和化解地方政府性債務風險

（一）建立地方政府性債務風險預警機制。財政部根據各地區(qū)一般債務、專項債務、或有債務等情況，測算債務率、新增債務率、償債率、逾期債務率等指標，評估各地區(qū)債務風險狀況，對債務高風險地區(qū)進行風險預警。列入風險預警范圍的債務高風險地區(qū)，要積極采取措施，逐步降低風險。債務風險相對較低的地區(qū)，要合理控制債務余額的規(guī)模和增長速度。

（二）建立債務風險應急處置機制。要硬化預算約束，防范道德風險，地方政府對其舉借的債務負有償還責任，中央政府實行不救助原則。各級政府要制定應急處置預案，建立責任追究機制。地方政府出現(xiàn)償債困難時，要通過控制項目規(guī)模、壓縮公用經費、處置存量資產等方式，多渠道籌集資金償還債務。地方政府難以自行償還債務時，要及時上報，本級和上級政府要啟動債務風險應急處置預案和責任追究機制，切實化解債務風險，并追究相關人員責任。

（三）嚴肅財經紀律。建立對違法違規(guī)融資和違規(guī)使用政府性債務資金的懲罰機制，加大對地方政府性債務管理的監(jiān)督檢查力度。地方政府及其所屬部門不得在預算之外違法違規(guī)舉借債務，不得以支持公益性事業(yè)發(fā)展名義舉借債務用于經常性支出或樓堂館所建設，不得挪用債務資金或改變既定資金用途；對企業(yè)的注資、財政補貼等行為必須依法合規(guī)，不得違法為任何單位和個人的債務以任何方式提供擔保；不得違規(guī)干預金融機構等正常經營活動，不得強制金融機構等提供政府性融資。地方政府要進一步規(guī)范土地出讓管理，堅決制止違法違規(guī)出讓土地及融資行為。

五、完善配套制度

（一）完善債務報告和公開制度。完善地方政府性債務統(tǒng)計報告制度，加快建立權責發(fā)生制的政府綜合財務報告制度，全面反映政府的資產負債情況。對于中央出臺的重大政策措施如棚戶區(qū)改造等形成的政府性債務，應當單獨統(tǒng)計、單獨核算、單獨檢查、單獨考核。建立地方政府性債務公開制度，加強政府信用體系建設。各地區(qū)要定期向社會公開政府性債務及其項目建設情況，自覺接受社會監(jiān)督。

（二）建立考核問責機制。把政府性債務作為一個硬指標納入政績考核。明確責任落實，各省、自治區(qū)、直轄市政府要對本地區(qū)地方政府性債務負責任。強化教育和考核，糾正不正確的政績導向。對脫離實際過度舉債、違法違規(guī)舉債或擔保、違規(guī)使用債務資金、惡意逃廢債務等行為，要追究相關責任人責任。

（三）強化債權人約束。金融機構等不得違法違規(guī)向地方政府提供融資，不得要求地方政府違法違規(guī)提供擔保。金融機構等購買地方政府債券要符合監(jiān)管規(guī)定，向屬于政府或有債務舉借主體的企業(yè)法人等提供融資要嚴格規(guī)范信貸管理，切實加強風險識別和風險管理。金融機構等違法違規(guī)提供政府性融資的，應自行承擔相應損失，并按照商業(yè)銀行法、銀行業(yè)監(jiān)督管理法等法律法規(guī)追究相關機構和人員的責任。

六、妥善處理存量債務和在建項目后續(xù)融資

（一）抓緊將存量債務納入預算管理。以2013年政府性債務審計結果為基礎，結合審計后債務增減變化情況，經債權人與債務人共同協(xié)商確認，對地方政府性債務存量進行甄別。對地方政府及其部門舉借的債務，相應納入一般債務和專項債務。對企事業(yè)單位舉借的債務，凡屬于政府應當償還的債務，相應納入一般債務和專項債務。地方政府將甄別后的政府存量債務逐級匯總上報國務院批準后，分類納入預算管理。納入預算管理的債務原有債權債務關系不變，償債資金要按照預算管理要求規(guī)范管理。

（二）積極降低存量債務利息負擔。對甄別后納入預算管理的地方政府存量債務，各地區(qū)可申請發(fā)行地方政府債券置換，以降低利息負擔，優(yōu)化期限結構，騰出更多資金用于重點項目建設。

（三）妥善償還存量債務。處置到期存量債務要遵循市場規(guī)則，減少行政干預。對項目自身運營收入能夠按時還本付息的債務，應繼續(xù)通過項目收入償還。對項目自身運營收入不足以還本付息的債務，可以通過依法注入優(yōu)質資產、加強經營管理、加大改革力度等措施，提高項目盈利能力，增強償債能力。地方政府應指導和督促有關債務舉借單位加強財務管理、拓寬償債資金渠道、統(tǒng)籌安排償債資金。對確需地方政府償還的債務，地方政府要切實履行償債責任，必要時可以處置政府資產償還債務。對確需地方政府履行擔?；蚓戎熑蔚膫鶆?，地方政府要切實依法履行協(xié)議約定，作出妥善安排。有關債務舉借單位和連帶責任人要按照協(xié)議認真落實償債責任，明確償債時限，按時還本付息，不得單方面改變原有債權債務關系，不得轉嫁償債責任和逃廢債務。對確已形成損失的存量債務，債權人應按照商業(yè)化原則承擔相應責任和損失。

（四）確保在建項目后續(xù)融資。地方政府要統(tǒng)籌各類資金，優(yōu)先保障在建項目續(xù)建和收尾。對使用債務資金的在建項目，原貸款銀行等要重新進行審核，凡符合國家有關規(guī)定的項目，要繼續(xù)按協(xié)議提供貸款，推進項目建設；對在建項目確實沒有其他建設資金來源的，應主要通過政府與社會資本合作模式和地方政府債券解決后續(xù)融資。

七、加強組織領導

各地區(qū)、各部門要高度重視，把思想和行動統(tǒng)一到黨中央、國務院決策部署上來。地方政府要切實擔負起加強地方政府性債務管理、防范化解財政金融風險的責任，結合實際制定具體方案，政府主要負責人要作為第一責任人，認真抓好政策落實。要建立地方政府性債務協(xié)調機制，統(tǒng)籌加強地方政府性債務管理。財政部門作為地方政府性債務歸口管理部門，要完善債務管理制度，充實債務管理力量，做好債務規(guī)?？刂?、債券發(fā)行、預算管理、統(tǒng)計分析和風險監(jiān)控等工作；發(fā)展改革部門要加強政府投資計劃管理和項目審批，從嚴審批債務風險較高地區(qū)的新開工項目；金融監(jiān)管部門要加強監(jiān)管、正確引導，制止金融機構等違法違規(guī)提供融資；審計部門要依法加強對地方政府性債務的審計監(jiān)督，促進完善債務管理制度，防范風險，規(guī)范管理，提高資金使用效益。各地區(qū)、各部門要切實履行職責，加強協(xié)調配合，全面做好加強地方政府性債務管理各項工作，確保政策貫徹落實到位。

國務院 2014年9月21日

第五篇：淺談地方政府性債務審計工作

淺談地方政府性債務審計工作 2013-3-21 10:26 楊華

由于地方建設性融資需求過快增長，客觀上形成了地方政府性債務。為控制債務規(guī)模、防范金融風險，中央下發(fā)對地方政府融資平臺約束性措施，分級次、分摸清政府性債務的規(guī)模、結構，深入分析債務成因和償債風險，揭示和反映債務管理中的突出問題，促進規(guī)范政府性債務管理，提高債務資金使用效益，健全風險控制機制。

地方政府性債務聽起來與普通百姓關系不大，實際上關系密切。比如政府進行的項目建設，特別是民生工程，多是舉債而來。但是，地方政府借債不一定是壞事，關鍵是看效果。對于地方大力舉債而且多以土地作為抵押的情況，這種形式目前已經很普遍。地方政府性債務的整體風險還在可以控制的范圍內，尚沒有達到危機狀態(tài)。然而，現(xiàn)在也必須開始介入地方政府債務的管理，以消除隱憂加強管理防范風險。針對大家普遍關心的“地方債有多大規(guī)模，將會造成什么風險”等問題，地方政府性債務的規(guī)模到現(xiàn)在仍然沒有權威的統(tǒng)計數字。這主要是地方政府性債務的認定標準還沒有形成一個共識，同時沒有統(tǒng)計指標體系。從大量的審計信息中可以看出，一些地方政府性債務包袱日益沉重，債務風險日趨加大，給地方經費的持續(xù)發(fā)展帶來潛在的隱患。這是由于某些地市經濟基礎薄弱，自然環(huán)境惡劣，公共產品水平極其低下，經濟發(fā)展實力薄弱，產業(yè)結構單一，非農產業(yè)產出所占比重低下，地方經濟發(fā)展滯后，長期以來不斷投入發(fā)展，可產出效益不明顯，這是形成政府性債務的根本原因。另外，由于這些債務發(fā)生年代久遠，這期間單位領導及財務人員更迭頻繁，原欠債單位有的破產或改制，有的債務人已死亡或離開本地無法聯(lián)系，債權人模糊不清，合同約定的使用及還款計劃也不清楚，使債務清理核實起來很艱難。

通過進一步摸清地方政府性債務規(guī)模、結構、資金投向、管理現(xiàn)狀等情況，分析地方政府性債務的償債責任歸屬，分類評價政府性債務的償債風險，有針對性地提出加強和規(guī)范地方政府性債務管理、有效防范和化解債務風險、維護財政安全的審計意見和建議，為宏觀決策提供依據，充分發(fā)揮審計在維護經濟安全、防范財政和金融風險、保障經濟社會健康運行方面的“免疫系統(tǒng)”作用。

一是嚴格控制政府性負債建設行為。對政府性負債建設項目，由同級發(fā)展改革（計劃）、財政部門等對建設規(guī)模、籌資渠道、成本收益和償債資金來源等作評審論證，重大項目應通過社會聽證、公示等形式，充分征求各方面意見，堅決杜絕盲目、違規(guī)舉債。

二是建立政府性債務歸口管理制度。對各級政府及其部門、所屬單位舉債，在政府統(tǒng)籌安排下，由同級財政部門實行統(tǒng)一歸口管理，努力扭轉多頭舉債、權責不清、調控不力的局面。各級財政部門負責政府性負債建設項目資金審核，承擔本地政府性債務監(jiān)督管理的具體職責。未經財政部門審核同意的，各級投資審批主管部門不得批準政府性負債建設項目。

三是科學編制政府性債務收支計劃。各級政府根據建設需要和承受能力，在編制財政收支預算的同時，要編制統(tǒng)一的地方政府性債務收支計劃，明確政府性負債建設項目、投資規(guī)模和償還本息等計劃。四是著力完善政府性債務償還機制。按照“誰舉債、誰償還”的原則，嚴格確定償債責任單位，確保落實償債資金來源，并按合同規(guī)定按期還本付息。沒有穩(wěn)定、可靠資金作還債保障的項目，各級政府不得負債建設。要設立相應的償債準備金。準備金數額一般為年初地方政府性債務余額的3%—8%，有條件的可適當提高提取比例。償債準備金由財政部門實行專戶管理，不得截留、挪用。

五是加強項目財務監(jiān)督和績效評價。財政部門要及時、準確地掌握政府性負債建設項目貸款及配套資金等的使用情況，會同有關部門加強稽核檢查，實行過程控制，嚴防項目舉債突破計劃規(guī)模。政府性負債建設項目完成后，財政、發(fā)展改革（計劃）等部門要對項目的社會經濟效益、功能作用以及債務償還能力等進行全面的績效評價。

六是構建政府性債務風險預警體系。建立政府性債務報告制度，對本級政府性債務進行全面、分類統(tǒng)計，定期編制報告，由政府主要領導簽字后，報上一級財政部門備案。建立債務風險監(jiān)測指標體系，以負債率（債務余額與當年地區(qū)生產總值的比例）、債務率（債務余額與當年可支配財力的比例）、償債率（還本付息額與當年可支配財力的比例）等為重點，對政府性債務的規(guī)模、結構和安全性進行動態(tài)監(jiān)測和評估。其中，負債率不得超過10%，債務率不得超過100%，償債率不得超過15%。

七是切實加強組織領導。政府要建立健全政府性債務管理工作責任制，各級政府主要領導為第一責任人。政府性債務情況要納入領導干部任期經濟責任審計范圍，作為領導干部業(yè)績考核的一項重要指標。對未按規(guī)定舉借債務、違規(guī)對外擔保、截留挪用債務資金、未按計劃償還債務的，要追究有關單位和人員的責任；對國家財產造成損失的，依法追究相關法律責任。