第一篇：農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入市流轉(zhuǎn)

關(guān)于集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的文獻(xiàn)研究

倪念

（華中農(nóng)業(yè)大學(xué) 土地管理學(xué)院

430070）

摘要：隨著我國城市化得推進(jìn)，國民經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，城鄉(xiāng)土地二元制度已經(jīng)成為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的障礙，這一問題也開始得到了學(xué)術(shù)界的重視，相關(guān)方面的研究相當(dāng)豐富。本文從集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的必要性、可能存在的問題以及政策建議三方面總結(jié)了學(xué)者對集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的研究觀點。研究發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前對于集體土地入市流轉(zhuǎn)的研究多集中在理論方面，關(guān)于集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的實證分析較少，關(guān)于已經(jīng)實施集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)區(qū)域的實際問題、對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響的定量分析更是幾乎沒有。因此，筆者認(rèn)為，學(xué)術(shù)界應(yīng)加強(qiáng)對集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的實證研究，了解入市流轉(zhuǎn)對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實影響，為完善我國集體土地入市流轉(zhuǎn)的制度體系提供現(xiàn)實參考價值和理論依據(jù)。關(guān)鍵詞：集體建設(shè)用地； 宅基地；流轉(zhuǎn)；城鄉(xiāng)一體化

中國土地市場城鄉(xiāng)分割、政府主導(dǎo)，20世紀(jì)90年代以來,這種獨特的二元土地制度為高速工業(yè)化和快速城市化作出了重大貢獻(xiàn),但也帶來土地市場發(fā)育不完善、農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利被侵犯和土地利益矛盾加劇等問題。隨著我國城市化進(jìn)程的加快，這些矛盾和問題日益凸顯，并且逐漸成為社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的障礙。改革土地制度,改變地方政府壟斷土地一級市場的格局，允許集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn),提高土地的市場化配置程度，已經(jīng)刻不容緩。

一、背景研究，城鄉(xiāng)一體化土地市場建立的必要性

我國現(xiàn)行是城鄉(xiāng)土地差別化政策，農(nóng)村集體建設(shè)用地只能通過征收征用進(jìn)入工業(yè)和城市土地市場，農(nóng)地市場價值難以實現(xiàn),使得市場無法在土地配置過程中發(fā)揮主導(dǎo)作用,從而導(dǎo)致集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中存在諸多問題，如集體建設(shè)用地使用效率低下、非法流轉(zhuǎn)問題嚴(yán)重等。當(dāng)前關(guān)于城鄉(xiāng)二元土地市場存在的問題方面的研究資料較多，本文主要從以下五個方面總結(jié)了學(xué)者們關(guān)于建設(shè)城鄉(xiāng)一體化土地市場必要性的觀點。

1、農(nóng)村土地價值難以實現(xiàn)

農(nóng)村生產(chǎn)要素向城市流動引起的價值實現(xiàn)“剪刀差"損失逐漸成為“三農(nóng)”利益流失的主渠道。由統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展切入來解決“三農(nóng)”問題，關(guān)鍵在于把握城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素的合理流動、公平使用、等價交換和優(yōu)化配置[1]。其中作為最基本的生產(chǎn)和生活要素，土地要素是其他要素順暢流轉(zhuǎn)的前提，自然而然成為城鄉(xiāng)一體化的核心內(nèi)容[2]。長期的城鄉(xiāng)土地二元結(jié)構(gòu)而導(dǎo)致農(nóng)村土地價格受到壓制，不能實現(xiàn)其價值[3]。

2、農(nóng)民土地利益受到嚴(yán)重侵蝕

農(nóng)民集體所有的土地需經(jīng)過征收才可進(jìn)入工業(yè)和城市土地市場。為了獲得本地區(qū)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,地方政府普遍采取了低價征用、高價出讓的壟斷政策,忽略了價格機(jī)制的作用,這種沒有市場化的征地制度，忽視了農(nóng)民的利益，剝奪了農(nóng)民本應(yīng)享用的土地增值收益[4]。在城市化進(jìn)程中土地征收征用數(shù)量大、失地農(nóng)民數(shù)量多、征地補(bǔ)償款少，農(nóng)民土地利益受到嚴(yán)重侵蝕[5]。這是城市出現(xiàn)“失地農(nóng)民”和“城中村”問題的制度根源。因此,實現(xiàn)城鄉(xiāng)土地市場的協(xié)調(diào)發(fā)展,必須以農(nóng)村建設(shè)用地入市和征地制度改革為前提和基礎(chǔ)[6]。

4、導(dǎo)致城鄉(xiāng)收入差距的進(jìn)一步擴(kuò)大

較之于國有土地的自由流動性，農(nóng)村集體土地所有權(quán)的可交易性和市場、商品屬性大打折扣，也限制了與土地結(jié)合的相關(guān)資金、勞動力、技術(shù)等生產(chǎn)要素流向農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民[1]。禁止農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入非農(nóng)土地市場，實際上剝奪了農(nóng)民分享工業(yè)化和城市化發(fā)展成果的機(jī)會，農(nóng)村剩余勞動力被困于土地難以流入城市、城市高端人力資源人才也難以引入農(nóng)村，進(jìn)而導(dǎo)致了城鄉(xiāng)居民之間收入差距進(jìn)一步的擴(kuò)大。

5、集體建設(shè)用地非法流轉(zhuǎn)問題嚴(yán)重

當(dāng)前市場上，小產(chǎn)權(quán)房交易火熱，屢禁不止，很多地區(qū)的小產(chǎn)權(quán)房已經(jīng)占到當(dāng)?shù)胤康禺a(chǎn)市場份額的20%以上，深圳等地更是高達(dá)40%~50%[3]。國家壟斷土地一級市場，集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)受到嚴(yán)格的限制，導(dǎo)致集體建設(shè)用地只能非市場流轉(zhuǎn)，沒有法律的保障，難以實現(xiàn)土地真正的價值。

綜上所述，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場，打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu),使城鎮(zhèn)土地市場與農(nóng)村集體建設(shè)用地市場合并運(yùn)行，形成一個統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，實行建設(shè)用地市場與農(nóng)用地市場的分離，逐步推行集體建設(shè)用地有償使用制度，實現(xiàn)土地資源在全社會范圍內(nèi)的合理、有效配置，對于實現(xiàn)土地價值、保障農(nóng)民的土地權(quán)益、縮小城鄉(xiāng)收入差距有重要意義。

二、集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)存在的問題

1、缺乏法律依據(jù)

（1）集體土地產(chǎn)權(quán)主體不明確、產(chǎn)權(quán)關(guān)系模糊

雖然現(xiàn)有法律對集體土地所有權(quán)主體進(jìn)行了設(shè)定，即農(nóng)村集體土地所有權(quán)歸不同的“農(nóng)民集體”，但對“農(nóng)民集體”的含義、表現(xiàn)形態(tài)未做明確界定，并有將“農(nóng)民集體”與農(nóng)村、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)組織混用之嫌[2]?！稗r(nóng)民集體”在法律上缺乏明確的解釋，其權(quán)利主體地位無法明確，導(dǎo)致農(nóng)民處于被動、弱勢地位，合法權(quán)益無法得以維護(hù)[7~8]。

（2）相關(guān)法律法規(guī)較少，流轉(zhuǎn)無法可依

集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)受到法律的規(guī)定與限制，作為集體建設(shè)用地重要組成部分的宅基地流轉(zhuǎn)更是受到嚴(yán)格的限制。我國現(xiàn)行法律規(guī)定從用途限制、方式限制、對象限制及禁止抵押等4個方面限制了宅基地的流轉(zhuǎn)[9]。

雖然，近幾年中央對集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)態(tài)度有所轉(zhuǎn)變，開始逐步承認(rèn)并推進(jìn)集體土地流轉(zhuǎn)，中發(fā)[2003]3號《中共中央國務(wù)院關(guān)于做好農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的意見》中指出：各地要制定鼓勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向小城鎮(zhèn)集中的政策，通過集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)、土地置換、分期繳納土地出讓金等形式，合理解決企業(yè)進(jìn)鎮(zhèn)的用地問題，降低企業(yè)搬遷的成本[14]。在中央的推動下，各地方政府積極推進(jìn)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新，但是國務(wù)院并沒有出臺關(guān)于集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)，導(dǎo)致集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)無法可依，沒有法律的保障，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場秩序混亂，存在加大的安全隱患及違法空間[7~9、16]。

2、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中的利益分配問題

由于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)混亂，集體經(jīng)濟(jì)組織結(jié)構(gòu)不完善，使得本屬于農(nóng)民集體及農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)收益亦難以得到切實保障[16]。在地方政府、村集體和農(nóng)戶的利益博弈中，農(nóng)戶的博弈能力最弱，其利益受損也最嚴(yán)重。允許宅基地自由流轉(zhuǎn)，農(nóng)民必定是最終的受損者,而各種社會強(qiáng)勢群體才會成為真正的受益者，尤其是那些已經(jīng)在農(nóng)村買地建房或以承包承租名義圈了地的既得利益者[15]。

3、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場混亂，難以管理

由于法律的硬性約束，集體建設(shè)用地隱性流轉(zhuǎn)大量存在，土地利用狀態(tài)混亂，土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃的目標(biāo)難以落實。另外，集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)可觀的預(yù)期收入還可能刺激集體建設(shè)用地的無序擴(kuò)張，引起土地粗放經(jīng)營和大量占用耕的問題，危及耕地甚至基本農(nóng)田的保護(hù)，增加流轉(zhuǎn)后的土地利用管理困難[17~18]。地方政府對集體土地流轉(zhuǎn)干預(yù)過大，導(dǎo)致中央的土地調(diào)控能力弱化，妨礙土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃的有效實施，并造成土地利用混亂，土地市場秩序受到干擾。另外，村委會行政權(quán)力時常糾纏在經(jīng)濟(jì)利益之中，導(dǎo)致農(nóng)村建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)違背市場交易的自愿平等原則，使農(nóng)村建設(shè)用地資源不能達(dá)到最優(yōu)配置[16]。

三、對建立集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場的政策建議

1、明確集體建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)問題

加強(qiáng)監(jiān)管力度，明確農(nóng)村集體土地的權(quán)利主體，規(guī)范集體建設(shè)用地的管理，做好農(nóng)村宅基地使用權(quán)登記發(fā)證工作，明晰權(quán)益歸屬，保障農(nóng)民合法的土地權(quán)益，嚴(yán)格查處違法違規(guī)使用集體建設(shè)用地的行為[9~11]。修改和完善相關(guān)法律制度，賦予農(nóng)民完整的建設(shè)用地處置權(quán)。在嚴(yán)格遵守土地用途和符合城鄉(xiāng)規(guī)劃的前提下，允許進(jìn)入土地市場，公開交易，自由流轉(zhuǎn)[13]。

2、完善集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的法律保障

農(nóng)村土地制度改革，首先應(yīng)從立法入手[20]，要在全國推行農(nóng)村集體建設(shè)用地直接入市，必須要有法律依據(jù)[18]。在農(nóng)村集體建設(shè)用地入市形勢日漸明朗之時,應(yīng)建立集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的支撐體系,具體包括制度支撐體系、法制支撐體系、權(quán)益保障支撐體系和外部環(huán)境支撐體系等,最終將集體建設(shè)用地關(guān)注的焦點轉(zhuǎn)移到入市后及其相關(guān)制度的建設(shè)上來[16]。

2、確定集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的利益分配

集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益應(yīng)在應(yīng)在以保障農(nóng)民的權(quán)益為主[10] 的前提下，在政府、村集體與農(nóng)民之間合理分配，既要維護(hù)村集體作為土地所有者的利益，又要重視農(nóng)戶作為土地使用者得合法權(quán)益[11]。因此，集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)收益在分配的具體比例上應(yīng)該向農(nóng)民傾斜，剩余部分才歸集體所有[9]。此外，對于村集體所獲的土地收益，應(yīng)該明確規(guī)定其用途，要求賬務(wù)公開，確定必須農(nóng)民就業(yè)和養(yǎng)老保險部分的比例[6]。

3、嚴(yán)格集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的規(guī)劃管理

農(nóng)村集體建設(shè)用地入市，必須做好規(guī)劃管理工作，農(nóng)村建設(shè)用地與城鎮(zhèn)土地應(yīng)統(tǒng)籌安排、統(tǒng)一規(guī)劃[6]。編制科學(xué)的土地利用規(guī)劃，強(qiáng)調(diào)對資源性土地（農(nóng)田和耕地）的使用與保護(hù)進(jìn)行長期規(guī)劃，積極推行《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，建構(gòu)城鄉(xiāng)一體的資產(chǎn)性土地（建設(shè)用地）利用格局，注重城市、集鎮(zhèn)和村莊規(guī)劃的有機(jī)協(xié)調(diào)。同時，應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行土地用途管制制度，加強(qiáng)建設(shè)用地入市的法律監(jiān)督管理工作[13]。

另外，還有一些關(guān)于建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的地價系、完善土地市場[19]、創(chuàng)新農(nóng)村土地制度[20]等方面建議。

四、結(jié)論

從當(dāng)前國內(nèi)形勢來看，戶籍制度的改革已取得了實質(zhì)性的進(jìn)展，土地的資產(chǎn)增值功能已日益彰顯，耕作已不再成為農(nóng)民的唯一謀生手段，土地的社會保障功能趨于弱化，集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)已經(jīng)成為一種必然趨勢。但如何實現(xiàn)農(nóng)村土地的生存保障和資產(chǎn)增值功能之間的平衡是立法者在相當(dāng)長期間內(nèi)的一個重要使命[20]。

綜上所述，隨著國家對于農(nóng)地問題的重視，集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的趨勢明顯，相關(guān)方面的研究也都相當(dāng)豐富，但當(dāng)前對于集體土地入市流轉(zhuǎn)的研究多集中在理論方面，學(xué)者們從各個方向分析了集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的必要性、可能存在的問題等內(nèi)容，并給出了大量的政策建議，但很少有關(guān)于集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的實證分析，關(guān)于已經(jīng)實施集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)區(qū)域的實際問題、對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響的定量分析更是幾乎沒有。因此，筆者認(rèn)為，學(xué)術(shù)界應(yīng)加強(qiáng)對集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的實證研究，了解入市流轉(zhuǎn)對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實影響，為完善我國集體土地入市流轉(zhuǎn)的制度體系提供現(xiàn)實參考價值和理論依據(jù)。

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第二篇：農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)

農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)研究

一、土地資源基本情況

農(nóng)村土地中包括居民點用地等的集體建設(shè)用地使用效率極低，在很大程度上存在著土地的閑置浪費。這就為推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、調(diào)整農(nóng)村土地利用的結(jié)構(gòu)和布局、優(yōu)化土地資源配置、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地利用提出了新的要求，提供了廣闊的空間。

二、農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)概述

（一）農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的內(nèi)涵

農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，是指農(nóng)村集體土地中已依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和非農(nóng)建設(shè)用地使用手續(xù)的，其使用權(quán)經(jīng)過批準(zhǔn)，采用轉(zhuǎn)讓、租賃、抵押和作價入股等多種方式，實現(xiàn)土地使用權(quán)屬轉(zhuǎn)移或?qū)嶋H使用人發(fā)生變更的行為，即集體建設(shè)用地的所有者將土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移給其他主體以及土地使用權(quán)擁有人再轉(zhuǎn)移土地權(quán)利的行為。

在城鄉(xiāng)二元土地所有制度和管理制度下，我國城市市區(qū)的建設(shè)用地、農(nóng)村和城市郊區(qū)經(jīng)依法征收后新增的建設(shè)用地等，屬于國家所有；城市市區(qū)以外以及法律規(guī)定由國家所有土地以外的農(nóng)民宅基地和其他建設(shè)用地，屬于農(nóng)民集體所有。集體經(jīng)濟(jì)組織的公共設(shè)施和公益事業(yè)用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)民住宅用地等，一般使用的是集體所有土地；而城市企業(yè)、城市居民等進(jìn)行建設(shè)必須使用國有土地，需要占用集體土地的，必須先由國家通過土地征收將集體土地轉(zhuǎn)為國有土地后再以出讓或劃撥的方式供應(yīng)土地使用者使用。這樣，我國形成了以二元的土地所有制度為基礎(chǔ)，與城鄉(xiāng)企業(yè)、居民身份、用地者性質(zhì)相掛鉤，長期依賴城鄉(xiāng)分割管理的典型的城鄉(xiāng)建設(shè)用地雙軌制。

農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的方式，根據(jù)項目性質(zhì)、用途及效益情況，在充分尊重集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民和投資者意愿的基礎(chǔ)上，可以協(xié)商的方式選擇確定以下流轉(zhuǎn)供地方式：一是年租制，租期一般為3—5年，租金按支付，續(xù)租優(yōu)先；二是參照國有土地使用權(quán)出讓的方式，實行一次性流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)讓，最高使用年限不得超過國有土地使用權(quán)出讓年限，三是作價入股，集體建設(shè)用地使用權(quán)經(jīng)評估顯化土地資產(chǎn)后入股直接參與投資企業(yè)的利潤分紅。四是使用權(quán)抵押。通過對農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)行評估，按照評估價值在信貸機(jī)構(gòu)進(jìn)行抵押融資。

（二）集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)有關(guān)法律規(guī)定

從國家層面看,我國《土地管理法》第十條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)或者村民委員會經(jīng)營、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營、管理”。第十四條規(guī)定：“土地承包經(jīng)營期為30年。發(fā)包方和承包方應(yīng)當(dāng)訂立承包合同，約定雙方的權(quán)利和義務(wù)。承包經(jīng)營土地的農(nóng)民有保護(hù)和按照承包合同約定的用途合理利用土地的義務(wù)”；“在土地經(jīng)營期限內(nèi)，對個別承包經(jīng)營者之間承包的土地進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整的，必須經(jīng)村民會議2/3以上成員或者2/3以上村民代表的同意，并報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和縣級人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門批準(zhǔn)”。第四十三條規(guī)定：“任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外”。第六十三條規(guī)定：“除符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移外，農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”。國務(wù)院《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國發(fā)[2004]28號）文件規(guī)定：“禁止農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織非法出讓、出租集體土地用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”；“在符合規(guī)劃的前提下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)”。國土資源部《關(guān)于依法加快集體土地所有權(quán)登記發(fā)證工作的通知》規(guī)定：“凡在土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包中未打破村民小組原生產(chǎn)隊界線，不論是以村還是以組的名義與農(nóng)戶簽訂承包合同，土地應(yīng)確認(rèn)給村民小組集體所有”等等。這些法律條款，明確了集體土地的本質(zhì)屬性，宏觀上加強(qiáng)了對集體土地的管理，也為集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)提供了法律依據(jù)。

2004年，國土資源部根據(jù)國務(wù)院《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國發(fā)[2004]28號）文件精神，制訂下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見》（國土資發(fā)[2004]234號），我局按照上述文件精神對加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理、嚴(yán)格控制村鎮(zhèn)建設(shè)用地增加等方面提出了具體措施，并以市國土房管局文件轉(zhuǎn)發(fā)了國土資發(fā)[2004]234號文。據(jù)調(diào)查，各區(qū)縣政府按照國家及市政府的有關(guān)規(guī)定，結(jié)合本地實際，均制訂了農(nóng)村宅基地管理的相關(guān)文件，明確了管理辦法、程序和標(biāo)準(zhǔn)。目前，根據(jù)市委、市政府關(guān)于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革的有關(guān)要求，我市各地普遍提出了建設(shè)農(nóng)民“新居工程”的相關(guān)措施，引導(dǎo)農(nóng)民在自愿的前提下向縣城、重點鎮(zhèn)、中心村適度集中居住，將原有宅基地進(jìn)行整理復(fù)墾，提高村鎮(zhèn)建設(shè)用地的集中度和利用率。

（三）農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的意義及必要性

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的過程也是農(nóng)村城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)民市民化的過程。在現(xiàn)行管理制度下，耕地和基本農(nóng)田的數(shù)量和質(zhì)量以及農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)都是“高壓線”，土地供需矛盾十分突出，農(nóng)村集體土地利用粗放、效益不高的情況十分普遍。另一方面，城市建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展必須利用大量的土地資源，而新增建設(shè)用地和農(nóng)地轉(zhuǎn)用規(guī)模國家又控制得很嚴(yán)。同時，在推進(jìn)城鎮(zhèn)化和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的過程中，被征地農(nóng)民的利益還沒有在制度和政策層面上得到根本的保證，其長遠(yuǎn)生計還沒有得到有效的保障，由此引發(fā)的矛盾越來越突出，已經(jīng)成為影響社會和諧穩(wěn)定的重大隱患。應(yīng)該說，土地的二元管理體制已經(jīng)成為制約我市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的一大瓶頸。要實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展，就必須在現(xiàn)行法律法規(guī)的總體要求和制度框架下，積極創(chuàng)新，探索擺脫土地二元管理體制的束縛，較為公平地對待兩種所有權(quán)性質(zhì)的土地的有效方式，妥善處理好城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程中各種利益主體的關(guān)系，讓全體社會成員共同分享經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的成果。依法、積極、規(guī)范地推進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，做好農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作，有利于逐步破除土地管理二元體制，有利于協(xié)調(diào)各方利益，有利于調(diào)動廣泛積極性推動發(fā)展，有利于實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。

（一）有利于合理分配社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化過程中農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地過程中的土地收益，使農(nóng)民能夠共享工業(yè)化、城市化的成果，持續(xù)穩(wěn)定地增加農(nóng)民收入。隨著工業(yè)化和城市化的不斷推進(jìn)，二三產(chǎn)業(yè)的不斷高速發(fā)展，對土地需求越來越大，土地非農(nóng)用價值越來越高，農(nóng)民對土地的價值及其今后的作用已經(jīng)有高度的認(rèn)識和覺醒,通過集體建設(shè)用地有序地參與工業(yè)化和城市化進(jìn)程,在上繳各項相關(guān)稅費后，土地收益的大部分由集體和農(nóng)戶享有，而且保留了土地的集體所有制性質(zhì)，農(nóng)民可以長期分享地租。

（二）有利于降低城市化、工業(yè)化過程中的一次性土地成本，也可以降低中小創(chuàng)業(yè)者和發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)起步的難度。同時，還有利于解決農(nóng)村勞動力的就業(yè)，在城市化、工業(yè)化過程中吸納更多的農(nóng)村剩余勞動力。

（三）有利于提高土地利用效益和效率。將農(nóng)民利益和土地利益緊密結(jié)合后，可以加快存量建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的頻率，大大提高農(nóng)村土地的利用效率和效益，減輕建設(shè)用地占用農(nóng)用地和耕地的壓力。

（四）有利于逐步建立城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理和統(tǒng)一利用的體系。通過制度的建立，規(guī)范和完善土地管理體系，提高農(nóng)村土地管理和利用的水平，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的土地管理和利用體系，為實施城鄉(xiāng)土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)總體規(guī)劃提供平臺，真正實現(xiàn)城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一管理，改變過去無序的狀態(tài)。

總之，城市化、工業(yè)化進(jìn)程導(dǎo)致對非農(nóng)建設(shè)用地需求急劇增長，農(nóng)村集體建設(shè)用地自發(fā)流轉(zhuǎn)處于法律上的“灰色地帶”及伴存的種種問題，對獲得相關(guān)政策支持提出了迫切的要求。因而，將農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)納入調(diào)整范疇并合理規(guī)制已勢在必行。

另一方面，我市農(nóng)村建設(shè)用地量大面廣，地塊小而分散，利用效率和利用效益低下，存在大量荒蕪、閑置或低效利用的情況。而同時，經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展，各項建設(shè)突飛猛進(jìn)，用地需求急劇擴(kuò)張，城市和城市周邊地區(qū)在城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程中無地可用或供求關(guān)系緊張。在確保國家和市委、市政府提出的“確保耕地總量不減少、基本保護(hù)面積不減少、糧食綜合生產(chǎn)能力不降低”的基本前提下，如何實現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地規(guī)劃與利用，優(yōu)化調(diào)整城鄉(xiāng)土地布局與結(jié)構(gòu)，提高土地利用效率，就為探索農(nóng)村建設(shè)用地的規(guī)范合理流轉(zhuǎn)提出了新的要求和廣闊空間，也使得推進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)提供了強(qiáng)大的動力和需求。

三、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的歷史、現(xiàn)狀及存在問題

（一）從歷史看，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)經(jīng)歷了漸進(jìn)的發(fā)展過程。它產(chǎn)生和發(fā)展的動因較多，但主要有以下幾種：一是第二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城市化進(jìn)程的步伐加快；二是農(nóng)村集體建設(shè)用地利用方式上比較利益差距加大；三是征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低，手續(xù)繁瑣；四是鄉(xiāng)村行政權(quán)利對集體土地產(chǎn)權(quán)限制過大。

從全國其他省市情況看，蘇州作為集體土地流轉(zhuǎn)的試點地區(qū)之一，從1996年就開始了對集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的探索和實踐。安徽蕪湖作為國土資源部批準(zhǔn)確定的農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點城市，從2000年就開始了試點工作。2003年4月，國土資源部在該市召開了農(nóng)村集體所有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點總結(jié)研討會，并專門發(fā)出了〔2003〕48號會議紀(jì)要，充分肯定了蕪湖市流轉(zhuǎn)試點的成果。廣東省作為我國改革開放的前沿陣地，從上世紀(jì)90年代中期就開始了農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點。2005年6月，廣東省政府以省政府令第100號頒布了《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，并從當(dāng)年10月1日起施行。據(jù)統(tǒng)計，到2006年底，廣東省共辦理集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)近2100宗，涉及面積1552公頃，涉及金額超過20億元，珠三角地區(qū)通過流轉(zhuǎn)的方式使用農(nóng)村集體建設(shè)用地的超過50%，粵東、粵西及粵北等地，這一比例也超過了20%。與此同時，全國其他部分省市也開展了相關(guān)試點工作。我市的農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點始于2002年，部分區(qū)縣在充分調(diào)研和全面論證的基礎(chǔ)上，小范圍地開展了試點工作，少數(shù)區(qū)縣還以縣政府或國土部門的名義，出臺了相關(guān)的管理辦法。

（二）從現(xiàn)狀看，我國現(xiàn)行土地使用制度下入市流轉(zhuǎn)的只限于城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)，計劃經(jīng)濟(jì)條件下形成的農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)不能流轉(zhuǎn)的制度已經(jīng)與當(dāng)前發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，特別是小城鎮(zhèn)建設(shè)與發(fā)展形成嚴(yán)重地不適應(yīng)，嚴(yán)重地阻礙了“三農(nóng)”問題的解決之路。我國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)制度的改革，不可避免地波及農(nóng)村集體建設(shè)用地。在土地高額利潤的驅(qū)動下，農(nóng)村“以地生財”的現(xiàn)象開始出現(xiàn)，農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)無原則、無條件流轉(zhuǎn)的情況愈來愈普遍，大量農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)以各種形式進(jìn)入市場，大大擾亂了土地市場的秩序，影響了國家《土地管理法》的貫徹實施，造成了集體土地資產(chǎn)的嚴(yán)重流失，帶來了新的土地問題，成為了土地市場的一個“灰色地帶”。

（三）從問題看，當(dāng)前，農(nóng)村集體建設(shè)用地的使用權(quán)普遍存在無原則、無條件、無規(guī)范的流轉(zhuǎn)問題。概括起來，主要有：

1、集體非農(nóng)建設(shè)用地自發(fā)無序流轉(zhuǎn)，導(dǎo)致政府調(diào)控土地市場的能力被削弱，難以有效控制建設(shè)用地供應(yīng)總量，沖擊土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃的有效實施，造成土地利用混亂，土地市場秩序受到嚴(yán)重干擾。主要表現(xiàn)在：一是“管”與“用”之間的矛盾突出。管理者強(qiáng)調(diào)少用或不用、不批或少批集體建設(shè)用地，忽略了村社集體經(jīng)濟(jì)組織對建設(shè)用地的合理需求；辦理集體建設(shè)用地的程序過于繁雜，門坎太高，而使用者因利益驅(qū)使只顧眼前利益，無視土地管理政策，違法違規(guī)用地情況較為普遍。二是制度建設(shè)有待進(jìn)一步完善。原有的政策規(guī)章跟不上經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展的形勢；原有的管理制度和方式與基層管理創(chuàng)新的愿望不相適應(yīng)。三是對違法用地行為國土部門缺乏強(qiáng)有力的手段，按現(xiàn)行司法程序申請執(zhí)行時間長、程序復(fù)雜，違法用地得不到及時糾正和處罰。

2、隱形市場活躍，違法用地屢禁不止，耕地保護(hù)受到?jīng)_擊。受流轉(zhuǎn)利益驅(qū)動，集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民耕地保護(hù)的意識淡薄，不愿意承擔(dān)耕地保護(hù)的義務(wù)。未經(jīng)批準(zhǔn)隨意占用耕地并出讓、轉(zhuǎn)讓、出租用于非農(nóng)建設(shè)，或低價出讓、轉(zhuǎn)讓和出租農(nóng)村集體土地，交易行為扭曲，工業(yè)用地以聯(lián)營為名行轉(zhuǎn)讓、出租之實，住宅用地則借房屋出租或私自轉(zhuǎn)讓進(jìn)行市場交易。造成部分村內(nèi)大量出現(xiàn)空閑地、閑置宅基地、空閑住宅和一戶多宅、超標(biāo)準(zhǔn)占地的現(xiàn)象。如：我們在對城郊結(jié)合部的九龍坡區(qū)、經(jīng)濟(jì)相對較發(fā)達(dá)的江津區(qū)、以農(nóng)業(yè)為主的墊江縣等3個區(qū)縣的17個村（社）調(diào)查中，發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)和以農(nóng)業(yè)為主的地區(qū)由于大量農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，部分先富起來的農(nóng)民重新建房或進(jìn)城購房，造成村內(nèi)空閑地、閑置宅基地、空閑住宅增多，近年來仍有不斷加大的趨勢。由于城鄉(xiāng)結(jié)合部經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)，流動人口量大，存在較大的房屋租賃市場，甚至是供不應(yīng)求，從而滋生了擅自建房或違法超標(biāo)準(zhǔn)用地的事件，一戶多宅和超標(biāo)準(zhǔn)占地成為一種趨勢。在主城區(qū)部分城鄉(xiāng)結(jié)合部，一戶多宅和超標(biāo)準(zhǔn)占用宅基地的情況甚至占到農(nóng)民總戶數(shù)的49%。

3、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的權(quán)利缺乏可靠保障，交易不安全。由于集體土地依法不允許出租，對非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的條件、用途、權(quán)益等缺乏明確規(guī)定，難以依法進(jìn)行土地登記，導(dǎo)致土地權(quán)屬管理混亂。加之流轉(zhuǎn)主體（主要是集體組織）法律地位不明確，流轉(zhuǎn)程序失范，對建設(shè)投資者也不利，還會波及到其他利害關(guān)系人，交易安全得不到保障；權(quán)利設(shè)定缺乏合法依據(jù)，由此引致流轉(zhuǎn)法律糾紛不斷，一旦調(diào)處失當(dāng)，極易釀成社會問題。

4、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配關(guān)系混亂。由于缺乏依法監(jiān)管與市場機(jī)制，土地市場價值和資產(chǎn)資源屬性在流轉(zhuǎn)中不能得到充分體現(xiàn)，農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的價值在很大程度上是依賴國家的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，沒有國家的交通、通訊、供電、供水等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)就無流轉(zhuǎn)對象，農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中所得的收益的一部分，應(yīng)是國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資帶來的。但在無規(guī)范的流轉(zhuǎn)中，國家應(yīng)得的收益并沒有得到體現(xiàn)。國家土地稅費流失嚴(yán)重，加上農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系混亂、集體經(jīng)濟(jì)組織結(jié)構(gòu)不完善，使得本屬于農(nóng)民集體及農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)收益亦難以得到法律的切實保障，造成了集體土地資產(chǎn)大量流失，侵犯了土地所有者的收益分配權(quán)，引發(fā)經(jīng)濟(jì)糾紛，危及農(nóng)村社會穩(wěn)定。

5、引發(fā)了地價管理失控。目前，農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中的地價基本上是流轉(zhuǎn)雙方協(xié)商確定的，沒有明確的參考依據(jù)。有的到土地主管部門辦理了登記手續(xù)，有的沒到土地主管部門辦理登記手續(xù)。即使辦理了登記手續(xù)，也由雙方先簽訂了流轉(zhuǎn)協(xié)議以后，才到土地主管部門登記。在農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過程中，集體建設(shè)用地所有者往往只考慮各種稅費成本，沒有規(guī)范的價格估算標(biāo)準(zhǔn)，土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)價格、租金價格往往極低，致使大量農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)隱形交易，低價入市，進(jìn)而造成農(nóng)村集體建設(shè)用地市場的地價普遍低于國有土地市場的地價，影響了國有土地市場的正常秩序。

6、沖擊了現(xiàn)行征地制度。用地者可以隨意直接向農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織取得建設(shè)用地，或者說集體建設(shè)用地可以直接提供給社會，建設(shè)用地供應(yīng)的主渠道將會從以國有土地變?yōu)榧w土地為主，沖擊現(xiàn)行征地制度的實施；同時，由于農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)收益比征地補(bǔ)償收益高，集體建設(shè)用地所有者為追求農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的高增值收益，對國家建設(shè)征地的抵觸程度會增加，國家建設(shè)征地將會變得越來越難，而且會加大征地成本。

7、不利于國有土地市場的管理。我國土地所有權(quán)性質(zhì)和土地使用權(quán)制度決定了兩個不同的土地市場，一是國有土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場，二是集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場。國有土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場發(fā)展到今天，已走上了統(tǒng)一、規(guī)范、有序的軌道。而集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場卻不完善，不規(guī)范，基本上還處于自發(fā)、隱形、無序的狀態(tài)。目前，在農(nóng)村地區(qū)，特別是在規(guī)劃建設(shè)用地區(qū)域和城郊結(jié)合部，以低價私下簽訂協(xié)議轉(zhuǎn)讓、出租等形式流轉(zhuǎn)的農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的情況較多，這在一定程度上沖擊了國有土地使用權(quán)的交易市場，影響了國有土地市場的管理。

由此可見，目前無原則、無條件、無規(guī)范的農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，沒有根據(jù)土地利用總體規(guī)劃和城市建設(shè)規(guī)劃進(jìn)行，純粹是經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動的結(jié)果，它影響了土地利用總體規(guī)劃和城市建設(shè)規(guī)劃的有效實施，導(dǎo)致土地管理制度和規(guī)定在特定范圍內(nèi)沒有得到落實。

四、農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)要把握的原則和要求

通過調(diào)查研究，在借鑒其他省市有益經(jīng)驗，總結(jié)我市試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，農(nóng)村建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)應(yīng)堅持以下基本原則和總體要求。

（一）集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的基本原則

1、堅持依法有序流轉(zhuǎn)。要在切實保證耕地總量不減少、質(zhì)量不降低、綜合生產(chǎn)能力有提高，有序推進(jìn)流轉(zhuǎn)工作。

2、堅持土地所用權(quán)與使用權(quán)相分離。在保持集體所有權(quán)性質(zhì)不變的前提下，集體建設(shè)用地使用權(quán)實行有償有限期規(guī)范流轉(zhuǎn)。

3、堅持自愿、有償、公開、公平。穩(wěn)定所有權(quán)、放開經(jīng)營權(quán)、拓寬使用權(quán)、維護(hù)收益權(quán)，充分尊重農(nóng)民的意愿，發(fā)揮農(nóng)民的主體作用，本著“放權(quán)讓利”的精神，按照市場的原則處理好土地流轉(zhuǎn)過程中的利益分配關(guān)系，確保農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的收益權(quán)。

4、堅持依照規(guī)劃、按照程序流轉(zhuǎn)。要在科學(xué)編制土地利用規(guī)劃、村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃等的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化流轉(zhuǎn)的管理和服務(wù)，新增集體建設(shè)用地必須符合土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃。并依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手審批續(xù)后方可實施流轉(zhuǎn)，有序推進(jìn)農(nóng)用地和建設(shè)用地流轉(zhuǎn)。

5、堅持兩種產(chǎn)權(quán)，同一市場、統(tǒng)一管理。無論是利用集體存量建設(shè)用地還是利用符合規(guī)劃增量的集體建設(shè)用地，各類企業(yè)，包括鎮(zhèn)企業(yè)、村辦企業(yè)、私有企業(yè)、國有企業(yè)等均可按照規(guī)定的程序，使用符合規(guī)劃的集體建設(shè)用地。

6、必須堅持十分珍惜、合理利用土地和切實保護(hù)耕地的基本國策和“占補(bǔ)平衡”制度。在流轉(zhuǎn)中切實落實國家土地用途管制、新增建設(shè)用地有償使用等制度。

（二）集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作注意處理好三個結(jié)合

1、和新農(nóng)村建設(shè)中的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、村鎮(zhèn)建設(shè)、公共服務(wù)相結(jié)合。土地流轉(zhuǎn)要優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營和企業(yè)化經(jīng)營，優(yōu)先建設(shè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)民新村，優(yōu)先發(fā)展農(nóng)村社會公共服務(wù)。

2、和大力推進(jìn)土地開發(fā)整理復(fù)墾相結(jié)合。通過實施土地開發(fā)整理復(fù)墾，優(yōu)化農(nóng)用地和建設(shè)用地布局，因地制宜調(diào)整各類用地結(jié)構(gòu)，提高土地利用和產(chǎn)出效率。同時，充分利用現(xiàn)有置換、折抵政策，為拓寬建設(shè)用地提供支撐。

3、和建設(shè)用地指標(biāo)、新增耕地指標(biāo)的市場化配置相結(jié)合。通過集約節(jié)余的建設(shè)用地指標(biāo)，通過開發(fā)整理增加的耕地指標(biāo)，可以通過協(xié)商和市場的方式，實行跨區(qū)縣有償交易，優(yōu)化配置，滿足不同區(qū)域的用地或利益需求。

（三）規(guī)范流轉(zhuǎn)管理的重點

在制定規(guī)范流轉(zhuǎn)管理的相關(guān)規(guī)定時，要重點考慮把好“六個關(guān)”。

1、把好農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的條件關(guān)。凡納入流轉(zhuǎn)的農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)必須具備五個條件：一是符合土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃，不符合規(guī)劃的農(nóng)村集體建設(shè)用地不允許流轉(zhuǎn)；二是權(quán)屬合法、四至清楚，無權(quán)屬糾紛，且具有集體土地使用權(quán)合法權(quán)證和地上建筑的合法證明；三是已經(jīng)依法批準(zhǔn)使用的存量建設(shè)用地或已經(jīng)依法批準(zhǔn)農(nóng)地轉(zhuǎn)用的新增建設(shè)用地；四是符合用途管制的要求，不得擅自改變用途；五是符合農(nóng)村村民宅基地一戶只能擁有一處宅基地的相關(guān)規(guī)定。

2、把好農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)劃關(guān)。從有利于充分利用各類農(nóng)村集體建設(shè)用地，合理配置土地資源；有利于城市規(guī)劃的實施出發(fā)，農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)原則上應(yīng)該為城市規(guī)劃建設(shè)區(qū)外的土地。以土地利用規(guī)劃和建設(shè)用地使用計劃來統(tǒng)一協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)土地的規(guī)劃及計劃利用，對土地供應(yīng)總量、范圍、用途、布局進(jìn)行控制，使土地供給與城鄉(xiāng)規(guī)劃相一致，使“彈性”過大的城鄉(xiāng)規(guī)劃增加“剛性”。在流轉(zhuǎn)過程要落實土地用途管制的要求，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地利用用途分區(qū)管制。

3、把好農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的管理模式關(guān)。農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的管理模式應(yīng)堅持因地制宜、政策引導(dǎo)，土地所有者和使用權(quán)者自愿的原則，對城市、城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)外既可采取“轉(zhuǎn)權(quán)讓利”的方式，將集體土地所有權(quán)征為國有后，再按國有土地使用權(quán)管理的有關(guān)規(guī)定辦理手續(xù)；也可以采取“保權(quán)留利”的方式，可不改變集體土地所有權(quán)性質(zhì)，由土地所有者將集體建設(shè)用地使用權(quán)按一定的年限轉(zhuǎn)讓、出租、作價入股、聯(lián)營等方式，提供給土地使用者使用，土地所有權(quán)者從其中獲得土地收益。

4、把好農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的期限關(guān)。農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)年限一般應(yīng)與項目的經(jīng)營期限一致。采取轉(zhuǎn)權(quán)讓利方式的，最高年限不得超過國務(wù)院第55號令規(guī)定的同類國有土地使用權(quán)出讓最高年限；采取租賃方式的，一般不超過8年；采取其他方式的，一般不得超過企業(yè)合同章程規(guī)定的年限。土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)年限的起算時間應(yīng)從批準(zhǔn)流轉(zhuǎn)之日起算。

5、把好農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的方式關(guān)。農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)根據(jù)不同的交易目的，可采取轉(zhuǎn)讓、租賃、作價出資或入股、合作聯(lián)營、抵押、法院判決等流轉(zhuǎn)方式。同時，為了推進(jìn)農(nóng)村村莊整理和農(nóng)居點向中心村和小城鎮(zhèn)集中，還可采取土地置換的方式。對經(jīng)營性的集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，必須堅持公開交易，特別要界定哪些項目或用途可以保持集體土地的性質(zhì)，不造成集體資產(chǎn)流失。

6、把好農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益的分配關(guān)。進(jìn)一步建立、健全農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益分配機(jī)制，切實保護(hù)好農(nóng)民的合法利益。流轉(zhuǎn)中的土地收益分配是規(guī)范農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理的核心問題。土地收益的分配應(yīng)按土地所有權(quán)隸屬關(guān)系進(jìn)行分配，同時還要兼顧國家、集體和個人三者之間的土地利益關(guān)系，明確規(guī)定再流轉(zhuǎn)時土地增值部分的歸屬問題，以及土地使用權(quán)抵押、處分等問題。這是實現(xiàn)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)高效流轉(zhuǎn)的前提保證。

五、農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的制度方案設(shè)計

（一）集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的條件和范圍

在推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)工作中，必須對集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的條件、范圍和規(guī)模加以必要的限制，防止出現(xiàn)農(nóng)用地大量轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。因此，納入流轉(zhuǎn)的集體建設(shè)用必須要具備一定的條件。

1、必須符合土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃和村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃。集體土地中只有土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地，才能作為建設(shè)用地和流轉(zhuǎn)。不符合規(guī)劃的集體建設(shè)用地不得擴(kuò)建、改建、也不允許進(jìn)行流轉(zhuǎn)。

2、權(quán)屬合法、四至清楚、沒有糾紛。即已經(jīng)依法確權(quán)，明確了集體地的所有者和使用者，面積準(zhǔn)確，領(lǐng)有相應(yīng)的集體土地所有權(quán)證。

3、已經(jīng)依法批準(zhǔn)作為建設(shè)用地使用或已經(jīng)依法批準(zhǔn)轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。

4、符合用途管制的要求，具體土地用途要符合城市規(guī)劃或村鎮(zhèn)規(guī)劃，不得擅自改變用途。對商業(yè)性房地產(chǎn)的土地供應(yīng)總量要嚴(yán)格控制，集體建設(shè)用地不得擅自改變用途搞商業(yè)性房地產(chǎn)。

5、集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，只適用于試點區(qū)、縣、城市規(guī)劃區(qū)外的村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理。

（二）集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)形式

1、集體建設(shè)用地所有權(quán)的轉(zhuǎn)讓，采取“轉(zhuǎn)權(quán)讓利”，指集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)時，將集體建設(shè)用地的所有權(quán)轉(zhuǎn)為國有，并辦理國有土地出讓手續(xù)，收取的土地收益大部份返回集體經(jīng)濟(jì)組織。（土地出讓金可以考慮按3、3、4比例分配，市、區(qū)、集體經(jīng)濟(jì)組織）

2、集體建設(shè)用地使用權(quán)的租賃，即集體土地所有者將一定年限的集體建設(shè)用地租賃給土地使用者，并定期向使用者收取租金，土地使用者取得承租集體建設(shè)用地使用權(quán)。

3、集體建設(shè)用地使用權(quán)作價出資式入股，即集體土地所有者的一定年限的集體建設(shè)用地使用權(quán)作價，以出資式入股方式投入企業(yè)，并按出資額或股份分紅，土地使用者取得集體建設(shè)用地使用權(quán)。

4、集體建設(shè)用地使用權(quán)合作、聯(lián)營，即集體土地所有者，以一定年限的集體建設(shè)用地使用權(quán)作為條件，與其他單位或個人合作、聯(lián)營、共同興辦企業(yè)。

（三）集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)申報審批程序

集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)參照國有土地使用權(quán)出讓審批管理辦法和程序辦理。以村民經(jīng)濟(jì)組織為單位，凡符合土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃和村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃的農(nóng)民集體土地，均可按以下程度將該社全部農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地并予以流轉(zhuǎn)。

1、流轉(zhuǎn)許可申請。集體土地所有權(quán)者持原批準(zhǔn)使用土地的批復(fù)或非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地使用證、接受流轉(zhuǎn)方的項目批文和有關(guān)部門的規(guī)劃意見，以及集體經(jīng)濟(jì)組織三分之二以上成員同意的證明，向當(dāng)?shù)劓?zhèn)政府提出流轉(zhuǎn)申請，鎮(zhèn)政府根據(jù)村鎮(zhèn)規(guī)劃進(jìn)行初審，并在30日內(nèi)重點審查權(quán)屬是否清楚、土地用途是否符合規(guī)劃，流轉(zhuǎn)農(nóng)民是否自愿后，報送區(qū)國土資源分局復(fù)審。復(fù)審后，向縣級以上人民政府土地管理部門提出土地流轉(zhuǎn)書面申請，同時申請地價評估；評估地價經(jīng)審核確定后，集體土地所有權(quán)者與土地使用者根據(jù)不同的流轉(zhuǎn)方式草簽相應(yīng)的土地流轉(zhuǎn)合同。

2、流轉(zhuǎn)許可。人民政府負(fù)責(zé)召集區(qū)縣規(guī)劃、農(nóng)業(yè)、民政、勞動部門進(jìn)行流轉(zhuǎn)會審，并報經(jīng)市人民政府審批后，由區(qū)國土資源分局向集體土地所有者頒發(fā)《集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)許可證》。

3、簽訂流轉(zhuǎn)合同。集體土地所有者取得流轉(zhuǎn)許可后，應(yīng)將待流轉(zhuǎn)宗地的條件和流轉(zhuǎn)要求在土地有形市場掛牌。采用招標(biāo)拍賣式協(xié)議方式，確定使用者、流轉(zhuǎn)方式、土地收益等。土地管理部門根據(jù)國家法律、法規(guī)，參照國有土地出讓合同文本，針對土地流轉(zhuǎn)方式，相應(yīng)制定集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)讓、作價入股和出租等統(tǒng)一規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)合同文本，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)雙方必須簽訂流轉(zhuǎn)合同。集體建設(shè)用地第一次流轉(zhuǎn)，由集體建設(shè)用地所有者與接受流轉(zhuǎn)的使用者簽訂集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)合同；第一次流轉(zhuǎn)后的再次流轉(zhuǎn)，由集體建設(shè)用地使用者與接受流轉(zhuǎn)的使用者簽訂流轉(zhuǎn)合同。

4、辦理土地流轉(zhuǎn)登記。雙方應(yīng)在合同簽訂30日內(nèi)持合同原本，向土地管理部門申請土地登記。在履行“占補(bǔ)平衡”義務(wù)或繳納耕地開墾費、按合同約定的時間付清土地價款后，土地管理部門辦理土地申報登記。土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的，由接受流轉(zhuǎn)方領(lǐng)取集體建設(shè)用地使用證；土地使用權(quán)出租的，由出租方領(lǐng)取土地出租許可證。

5、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)時，其地面建筑物及其附著物隨之流轉(zhuǎn)；其地面建筑物及其附著物流轉(zhuǎn)，集體建設(shè)用地同時流轉(zhuǎn)。地面建筑物及其附著物作為動產(chǎn)流轉(zhuǎn)的除外。

（四）集體建設(shè)用地再流轉(zhuǎn)申報審批程序

集體建設(shè)用地再流轉(zhuǎn)是指土地使用者依法取得集體建設(shè)用土使用權(quán)，在完成開發(fā)建設(shè)投資后，在使用年期內(nèi)，將余期土地使用權(quán)合法流轉(zhuǎn)。

1、依法取得集體建設(shè)用地使用權(quán)的土地使用者，持非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地使用證和流轉(zhuǎn)合同，向縣級以上土地管理部門提出書面申請，同時申請地價評估；縣級以上土地管理部門將待流轉(zhuǎn)的宗地條件和流轉(zhuǎn)要求在土地有形市場掛牌,采取招標(biāo)拍賣方式確定用地者。

2、用地者確定后，向市、區(qū)土地行政管理部門申請土地變更登記。

3、對因各種原因占用耕地已形成的集體建設(shè)用地，只要符合土地利用總體規(guī)劃、符合村、鎮(zhèn)規(guī)劃，在實施“占補(bǔ)平衡”后都可以流轉(zhuǎn)，同時補(bǔ)交新增建設(shè)用地有償使用費。

4、再次流轉(zhuǎn)的土地使用期限，為前次土地流轉(zhuǎn)合同規(guī)定的期限減去土地使用者已使用后的剩余年限。

六、完善集體建設(shè)用流轉(zhuǎn)制度的對策和建議

集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度是我國土地一級市場制度的重要組成部分。因此要把完善集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度納入土地一級市場制度改革的總體框架中統(tǒng)籌考慮。要著眼于建立和完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的要求，改革和完善我國的土地一級市場制度體系。為此，提出以下對策和建議：

（一）深化征地制度改革，合理確定土地征收范圍

《中共中央、國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》明確提出：“加快征地制度改革步伐，按照縮小征地范圍、完善補(bǔ)償辦法、拓展安置途徑、規(guī)范征地程序的要求，進(jìn)一步探索改革經(jīng)驗”。在《憲法》第十三條第三款和《土地管理法》第一章第二條第四款的有關(guān)國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補(bǔ)償?shù)脑瓌t下，在相關(guān)的法律中明確界定公共利益的范圍，即國家在哪些情形下可以依法征收或征用土地，對不屬于公共利益的其他用地不得實施征收或者征用。對不屬于公共利益的用地需求通過集體土地流轉(zhuǎn)市場解決。

（二）修改完善相關(guān)法律法規(guī)，為流轉(zhuǎn)提供法律支撐

通過修改相關(guān)法律法規(guī)，完善土地物權(quán)制度，廢除對農(nóng)民集體所有土地相關(guān)權(quán)益的歧視性規(guī)定，明確農(nóng)民集體土地與國有土地同地、同價、同權(quán)，全面推行集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。在維護(hù)我國土地社會主義公有制和禁止土地所有權(quán)買賣的前提下，允許農(nóng)民集體土地和國有土地一樣在符合土地利用規(guī)劃和用途管制的前提下通過出讓、租賃等方式向用地單位有償提供建設(shè)用地使用權(quán)，供其進(jìn)行開發(fā)建設(shè)，建立統(tǒng)一、開放、有序的土地交易市場體系。凡不屬于法律明確的公共利益范疇的其他建設(shè)項目用地，應(yīng)當(dāng)通過土地一級市場取得國有土地使用權(quán)，沒有國有土地可以提供的，可以在符合土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)規(guī)劃的前提下取得農(nóng)民集體建設(shè)用地使用權(quán)。同時在允許農(nóng)民集體土地進(jìn)入市場的同時，探索建立對農(nóng)民集體土地收益的稅費調(diào)節(jié)機(jī)制，防止形成新的社會分配不公。

（三）強(qiáng)化土地管理工作，為土地流轉(zhuǎn)提供基礎(chǔ)服務(wù)

一是要加強(qiáng)土地規(guī)劃管理，加強(qiáng)土地利用總體規(guī)劃的修編工作和國土規(guī)劃的編制工作，盡快建立健全土地規(guī)劃體系，全面實施土地用途管制，充實發(fā)揮土地規(guī)劃在引導(dǎo)和調(diào)控土地市場方面的作用；二是要加強(qiáng)土地尤其是農(nóng)村集體土地的登記發(fā)證步伐，確保農(nóng)民集體土地在進(jìn)入市場前產(chǎn)權(quán)明晰，沒有權(quán)屬爭議。要逐步創(chuàng)造條件將土地所有權(quán)明確到村民小組一級，并核發(fā)土地證書，為集體土地進(jìn)入市場提供完善準(zhǔn)確的權(quán)屬保障。同時，適當(dāng)放寬集體房地產(chǎn)轉(zhuǎn)移登記辦理限制政策。建議在農(nóng)村房地產(chǎn)交易、轉(zhuǎn)讓的政策上，本著實事求是的原則，對一些比較特殊的情況，適當(dāng)放寬限制條件。此外，可逐步探索建立農(nóng)村房地產(chǎn)進(jìn)入市場流通的體制以及相關(guān)配套政策，實現(xiàn)土地資源作為一種資源要素在城鄉(xiāng)之間的自由流動和市場化配置。三是適當(dāng)放寬農(nóng)民建房、購房條件。為了更好地推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，促進(jìn)農(nóng)村土地的集約、節(jié)約利用，建議在嚴(yán)格禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村新建住宅的基礎(chǔ)上，對集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部居民的購房、建房，可以突破本社、本村甚至本鎮(zhèn)地域范圍的限制，同時嚴(yán)格執(zhí)行一戶一宅的規(guī)定。四是建議允許農(nóng)村集體建設(shè)用地特別是宅基地的抵押。建議認(rèn)定農(nóng)村房地產(chǎn)抵押有效，農(nóng)村房地產(chǎn)所占用的是集體土地，土地所有權(quán)屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，其使用權(quán)由集體經(jīng)濟(jì)組織按法律規(guī)定的條件和程序劃給村民使用。作為農(nóng)村房屋使用權(quán)人，有權(quán)在依法取得的住宅用土地上享有占有、使用、利用的權(quán)利，房屋的所有權(quán)屬于使用權(quán)人。村民抵押房屋所有權(quán)，也將與房屋不可分割的土地使用權(quán)一并抵押。如果不允許地隨房抵押，則村民僅能對房屋享有占有、使用、收益的權(quán)利，而無從行使最重要的處分權(quán)利。農(nóng)村房屋應(yīng)比同城鎮(zhèn)房屋實行地隨房抵押，才有利于農(nóng)村房屋步入市場，減少糾紛。

（四）建立和完善配套制度，規(guī)范有序推進(jìn)流轉(zhuǎn)

一是建立農(nóng)民應(yīng)得土地收益和集體經(jīng)濟(jì)組織土地收益的監(jiān)督機(jī)制，加快建立集體土地流轉(zhuǎn)收益管理辦法以及農(nóng)民社會保障措施等配套政策；二是建立相應(yīng)的地價體系及評估體系，包括轉(zhuǎn)讓價格、租賃價格、抵押價格等，健全集體建設(shè)用地價格評估體系；三是建立集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價和最低價保護(hù)制度，以及土地價格評估備案制度；四是建立健全農(nóng)村集體建設(shè)用地（宅基地）復(fù)基置換機(jī)制，切實解決“一戶多宅”、超標(biāo)準(zhǔn)占地、違法違規(guī)用地等遺留問題。當(dāng)前，一方面是農(nóng)村新增建設(shè)用地需求量逐漸增加，另一方面又存在大量閑置、利用效率低下等問題。因此，在解決農(nóng)村用地矛盾中，建立農(nóng)村集體建設(shè)用地復(fù)墾置換制度，大力推進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地復(fù)墾工作，通過按照規(guī)劃要求對大量零星、閑置、空置地（含閑置宅基地）進(jìn)行整理復(fù)耕，既能解決農(nóng)村建設(shè)發(fā)展用地的需求，又能有效保護(hù)耕地，提高農(nóng)村集體建設(shè)用地節(jié)約集約利用水平。五是調(diào)整稅收政策，使集體土地的流轉(zhuǎn)和國有土地的流轉(zhuǎn)都需要繳納相同的稅種、稅額，為達(dá)到集體土地和國有土地的“同地、同權(quán)、同價”、為集體土地市場和國有土地市場搭建同一平臺的最終目標(biāo)奠定基礎(chǔ)；六是搞好信息公開查詢工作、指導(dǎo)簽訂各有關(guān)文書、產(chǎn)權(quán)變更登記政策咨詢等相關(guān)配套工作。

（五）加強(qiáng)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中的執(zhí)法監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，依法整治違法行為 在農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中，農(nóng)村土地違法行為時有發(fā)生，其原因是多方面的，既有農(nóng)民或基層干部法制觀念淡薄問題，也有宣傳、執(zhí)法不到位的問題。從土地管理的角度出發(fā)，應(yīng)切實加大土地執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，建立健全執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)體系。特別要加強(qiáng)區(qū)縣級土地管理三級執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)體系建設(shè)，及時發(fā)現(xiàn)、制止和查處農(nóng)村土地違法行為，村社配備兼職的土地監(jiān)察信息員，鎮(zhèn)街國土管理所配備專職人員，區(qū)縣國土部門建立一支政治素質(zhì)好、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)、力量充足的執(zhí)法監(jiān)察隊伍，切實做到服務(wù)第一,依法行政,有效管理,查處有力，確保農(nóng)村集體建設(shè)用地管理工作穩(wěn)步推進(jìn)。

（六）加大各部門協(xié)調(diào)配合力度，共同營造促進(jìn)流轉(zhuǎn)的環(huán)境

集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作是土地管理工作的新生事物，是一項改革和創(chuàng)新，涉及到國土資源、建設(shè)、規(guī)劃、勞動和社會保障、物價、金融、農(nóng)業(yè)、財政、審計、民政、司法等多個部門，因此，應(yīng)加強(qiáng)政府的領(lǐng)導(dǎo)，各部門應(yīng)加強(qiáng)溝通、配合、協(xié)調(diào)，確保此項工作健康有序開展。國土資源部門要加快農(nóng)村集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價和出讓最低價的制定工作；財政部門要加快制定出臺集體土地流轉(zhuǎn)收益管理辦法；社會保障部門要盡快完善農(nóng)民社會保障體系建設(shè)；農(nóng)業(yè)部門要加強(qiáng)對集體土地流轉(zhuǎn)收益使用的監(jiān)管；其他相關(guān)部門要主動配合做好相關(guān)工作，積極推進(jìn)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)工作健康發(fā)展。

出處華夏土地網(wǎng)：http://bbs.hxland.com/forum.php?mod=viewthread&tid=7370576

第三篇：農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市調(diào)研

普定縣農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市調(diào)研根據(jù)省國土資源廳《關(guān)于開展土地管理制度改革調(diào)研的通知》,結(jié)合我縣已經(jīng)開展的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點相關(guān)情況,對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市作如下思考。

一、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的理解

農(nóng)村的集體建設(shè)用地分為三大類：宅基地、公益性公共設(shè)施用地和集體經(jīng)營性建設(shè)用地。

集體經(jīng)營性建設(shè)用地，是指具有生產(chǎn)經(jīng)營性質(zhì)的農(nóng)村建設(shè)用地。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地興辦企業(yè)或者與其他單位、個人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營等形式共同舉辦企業(yè)所使用的農(nóng)村集體建設(shè)用地，如過去的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地。2013年11月15日，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》發(fā)布。其中指出要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。也就是說農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，可以進(jìn)入城市的建設(shè)用地市場，享受和國有土地同等權(quán)利。亦即可以出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價。

二、普定縣農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場需求

（一）是規(guī)范小城鎮(zhèn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地的需要

隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)的發(fā)展，普定縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)不同程度的進(jìn)行小城鎮(zhèn)開發(fā)，開發(fā)面積均約200畝以上。都是利用集體土地進(jìn)行一級土地開發(fā)，開發(fā)后面臨著集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)辦證等問題。開發(fā)出來的建設(shè)

用地，用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)集貿(mào)市場建設(shè)、農(nóng)民個人住宅、加工業(yè)等，產(chǎn)生集體土地買賣行為，這就需要利用集體經(jīng)營性建設(shè)用地試點探索出的經(jīng)驗進(jìn)行規(guī)范。

（二）是滿足鄉(xiāng)鎮(zhèn)村辦小微企業(yè)融資的需要

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)村利用集體建設(shè)用地辦理小型食品加工廠、純凈水廠、水泥磚廠等小型企業(yè)，因企業(yè)需要融資貸款，若辦理集體建設(shè)用地，受集體性質(zhì)限制不能融資或融資金額少；若申報辦理國有建設(shè)用地使用手續(xù)較為麻煩，程序較為復(fù)雜，周期長。這就需要集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市等相關(guān)政策及時兌現(xiàn)，滿足鄉(xiāng)鎮(zhèn)村辦企業(yè)日益發(fā)展的需要。

三、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市需要解決的問題及建議

（一）集體經(jīng)營性建設(shè)用地報批和補(bǔ)償安置

1、集體經(jīng)營性建設(shè)用地必須在符合規(guī)劃和用途管制前提下方能報批，這就限制用地范圍，使不符合規(guī)劃的未利用地不能充分發(fā)揮作用。建議允許使用不符合規(guī)劃的未利用地報批為集體建設(shè)用地，解決小微企業(yè)發(fā)展用地的需求，更好地保護(hù)耕地。

2、集體農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地報批，因集體性質(zhì)未改變，補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)是否參照征收為國有的補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)，如涉及補(bǔ)償難于落實，獲取土地有難度，強(qiáng)制執(zhí)行于法無據(jù)；涉及到社會保障問題如何解決，社保主體是村集體經(jīng)濟(jì)組織還是政府，需要界定。建議報批農(nóng)轉(zhuǎn)用前，做好建設(shè)規(guī)劃硬功，充分考慮節(jié)約集約用地，縮小征地范圍，做好村民工作，必須得到村民或村民代表三分之二以上的人同意才可以報

批。集體土地農(nóng)用地批轉(zhuǎn)后，立即注銷土地承包經(jīng)營權(quán)，參照當(dāng)?shù)卣魇占w土地程序及補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行征地。

3、農(nóng)村宅基地買賣現(xiàn)象普遍存在，為規(guī)范該類違法買賣土地亂象，建議已經(jīng)發(fā)生買賣且符合規(guī)劃宅基地，只要符合一戶一宅要求，按規(guī)定完善建設(shè)用地報批、登記，評估補(bǔ)交土地收益后，允許抵押、出租、轉(zhuǎn)讓等流轉(zhuǎn)，防止集體收益流失。流轉(zhuǎn)發(fā)生增值的，必須繳納相關(guān)稅費后方可辦理流轉(zhuǎn)變更登記。

（二）集體經(jīng)營性建設(shè)用地的供應(yīng)

1、集體經(jīng)營性建設(shè)用地供應(yīng)前，應(yīng)參照國有建設(shè)用地進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計，評估確定地塊價值，便于進(jìn)行招拍掛操作流程。目前，土地市場網(wǎng)不支持集體經(jīng)營性建設(shè)用地供地公告，可在地方媒體參照國有建設(shè)用地進(jìn)行公告。

2、供應(yīng)主體是當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)人民政府或村集體經(jīng)濟(jì)組織，應(yīng)該作界定。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府可以統(tǒng)籌“四通一平”或“五通一平”資金，將“毛地”轉(zhuǎn)“熟地”。而村集體經(jīng)濟(jì)組織沒有資金管理權(quán)，無法統(tǒng)籌土地前期開發(fā)。建議由當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)人民政府主導(dǎo)，村集體經(jīng)濟(jì)組織配合，國土資源管理部門具體操作集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市程序。

3、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市收益如何分配，應(yīng)該明確分配主次、比例，避免收益管理混亂，造成好事辦不好，引起社會矛盾。建議集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市后產(chǎn)生的收益扣除開發(fā)成本后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村按30：70分配，村集體部分除了留足失地農(nóng)民的社保資金外，用作村級公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善人居環(huán)境，豐富文化生活等支出。

（三）集體經(jīng)營性建設(shè)用地的管理

集體經(jīng)營性建設(shè)用地供后管理，如果沒有硬性的合同約束，很難做到按時開竣工，有可能產(chǎn)生批而不用，用而不盡等閑置土地現(xiàn)象。建議參照國有建設(shè)用地出讓程序，由國土資源管理部門與集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用者簽訂合同，便于監(jiān)管。集體經(jīng)營性建設(shè)用地閑置的，國土資源局責(zé)令改正；村集體經(jīng)濟(jì)組織對閑置的集體經(jīng)營性建設(shè)用地負(fù)有直接責(zé)任的，在土地閑置狀況改正之前，國土資源局暫停辦理其新增集體經(jīng)營性建設(shè)用地審批手續(xù)。

（四）集體經(jīng)營性建設(shè)用地的后期使用

1、集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓發(fā)生增值的，應(yīng)當(dāng)參照國有土地增值稅征收標(biāo)準(zhǔn)，繳納有關(guān)土地增值收益。

2、集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓不實行公開交易的，縣國土資源局不得為其辦理產(chǎn)權(quán)變更登記或者他項權(quán)利登記手續(xù)。

(五)集體經(jīng)營性建設(shè)用地供應(yīng)對象及利弊

集體經(jīng)營性建設(shè)用地供應(yīng)對象如果全面放開，對于搞活、壯大村集體經(jīng)濟(jì)，擴(kuò)大小微企業(yè)融資渠道，增強(qiáng)小微企業(yè)抗風(fēng)險能力具有重要作用。但可能對國有建設(shè)用地市場形成沖擊，導(dǎo)致國有建設(shè)用地與集體建設(shè)用地相互競爭，削弱國有建設(shè)用地主導(dǎo)地位，也導(dǎo)致村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民不配合國家對集體土地的征收；有可能出現(xiàn)不法商販投機(jī)屯地，轉(zhuǎn)讓拋售集體建設(shè)用地牟取暴利現(xiàn)象；還有可能造成新一輪小產(chǎn)權(quán)房問題。建議購買集體經(jīng)營性建設(shè)用地的只能是本鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)小微企業(yè)經(jīng)營者、個體工商戶、無房戶。嚴(yán)禁利用集體經(jīng)營性建設(shè)用地

建小產(chǎn)權(quán)房搞房地產(chǎn)開發(fā)，避免出現(xiàn)新社會的“地主”、“土豪”，使貧富懸殊差距加大，加劇社會矛盾?？傊w的經(jīng)營性建設(shè)用地入市需要注意四個方面的問題：一是它是集體的經(jīng)營性建設(shè)用地，不是集體的所有的建設(shè)用地，因為農(nóng)村還有公益性建設(shè)用地和宅基地，更不是原來建設(shè)用地之外的其他耕地。二是符合規(guī)劃，必須符土地利用總體規(guī)劃和村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，充分征求意見，分析利弊，不能無序進(jìn)行開發(fā)，浪費土地。三是用途管制，必須在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，進(jìn)行集體建設(shè)用地審批、確權(quán)，才可以出讓、租賃、入股。四是要規(guī)范公開的市場操作，不能私下授受，暗箱操作，導(dǎo)致產(chǎn)生新的社會矛盾。所以集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市需要開展試點，在探索中不斷優(yōu)化，不是一下就推開的。

普定縣國土資源局

2014年7月16日

第四篇：集體建設(shè)用地入市的幾點思考

集體建設(shè)用地入市的探索與思考

1.引言

推進(jìn)集體建設(shè)用地入市，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一同質(zhì)同價的建設(shè)用地市場，對于貫徹落實十八屆三中全會《決定》，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)健康發(fā)展具有十分重要的意義。蘇州作為全國最早的集體建設(shè)用地入市試點城市，歷經(jīng)20余年的探索實踐逐步形成了國有土地和集體土地“兩種產(chǎn)權(quán)、同一市場、統(tǒng)一管理”的土地流轉(zhuǎn)典型模式，即“蘇州模式”，在優(yōu)化城鎮(zhèn)土地資源配置、節(jié)約集約集體建設(shè)用地、維護(hù)集體土地所有權(quán)者合法權(quán)益、促進(jìn)社會公平和諧發(fā)展中發(fā)揮了積極作用。本文通過分析常熟市集體建設(shè)用地入市的發(fā)展歷程和操作實踐，探討目前集體建設(shè)用地全面入市面臨的問題及矛盾，提出相關(guān)對策及建議，僅為完善和規(guī)范集體建設(shè)用地入市提供粗淺的理論參考。2.常熟市集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀 2.1 常熟市集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的發(fā)展階段

常熟市集體建設(shè)用地入市基本上是按照蘇州市局統(tǒng)一部署與其他兄弟局同步進(jìn)行的，其流轉(zhuǎn)的發(fā)展歷史歸納起來可概括為四個階段：

（1）集體建設(shè)用地入市萌發(fā)階段（隱形入市）。20世紀(jì)90年代，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革中，不少被兼并或參與聯(lián)營的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)將企業(yè)原有土地抵作固定資產(chǎn)作價入股，使企業(yè)所擁有的集體土地進(jìn)行了事實上的流轉(zhuǎn)，產(chǎn)生了龐大的“隱形市場”，為集體建設(shè)用地入市提供了一定條件。

（2）集體建設(shè)用地入市試行階段（有限入市）。蘇州市政府于1996年9月下發(fā)了《農(nóng)村集體存量建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理暫行辦法》(蘇府[1996]87號),《辦法》對集體建設(shè)用地（不含農(nóng)民宅基地）實行使用權(quán)有償和有限期流轉(zhuǎn)制度，并對集體建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)代表、流轉(zhuǎn)程序、審批權(quán)限和方式、流轉(zhuǎn)收益的分配等作了詳細(xì)規(guī)定，這一做法被專家們稱為“蘇州模式”。

（3）集體建設(shè)用地入市調(diào)整階段（嚴(yán)格入市）。1997年中央下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實保護(hù)耕地的通知》，要求用全世界最嚴(yán)格的土地管理制度嚴(yán)格保護(hù)耕地，嚴(yán)格控制建設(shè)用地。蘇州市政府于1997年10月出臺了《關(guān)于嚴(yán)格保護(hù)耕地實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡的意見》。《意見》鼓勵分散零星的建設(shè)項目和村莊遷移到規(guī)劃區(qū)內(nèi)集中建設(shè)，合理調(diào)整用地結(jié)構(gòu)，并試行土地置換政策。

應(yīng)總量的19.6%，有效緩解了全市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中土地供需矛盾。2.3 集體建設(shè)用地市場與國有建設(shè)用地市場區(qū)別與聯(lián)系 2.3.1 二者區(qū)別

近10 年，我市集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)面積2.56萬畝、流轉(zhuǎn)合同金額（不含流轉(zhuǎn)租賃合同金額）33.69億元、畝均14.4萬元，國有建設(shè)用地出讓面積9.28萬畝、出讓合同金額642.34億元、畝均69.2萬元；國有建設(shè)用地中包括住宅、商業(yè)等經(jīng)營性用地，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中主要為工礦倉儲用地，如果國有建設(shè)用地中扣除住宅、商業(yè)等經(jīng)營性用地，供地面積為6.32萬畝，合同金額109.04億元，畝均17.2萬元。通過以上數(shù)據(jù)可以看出，集體建設(shè)用地同國有建設(shè)用地相比，數(shù)量相對較少，出讓單價及合同金額相對較低，但若僅計算工礦倉儲用地，則價格差距不大。2.3.2 二者聯(lián)系

集體建設(shè)用地是國有建設(shè)用地的有益補(bǔ)充。隨著我市工業(yè)化進(jìn)程的快速推進(jìn)，國有建設(shè)用地市場越來越無法滿足工業(yè)化進(jìn)程需求，集體建設(shè)用地入市有效緩解了工業(yè)發(fā)展供地需求壓力，在節(jié)約集約用地，推動土地資源合理配置，維護(hù)農(nóng)民利益并提高農(nóng)民收入，實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展中發(fā)揮了重要作用。

集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地交易平臺共享。國有建設(shè)用地市場不可能與集體非農(nóng)建設(shè)用地市場分割而孤立存在，二者只有統(tǒng)一才有利于市場發(fā)展和土地資源配置。集體非農(nóng)建設(shè)用地市場是整個土地市場的有機(jī)組成部分，是城鎮(zhèn)土地市場最終走向成熟和完善的必要前提。目前，我市在工業(yè)用途前提下，兩者均可通過“招、拍、掛”的形式進(jìn)行公開交易，其使用權(quán)不僅可以抵押、租賃、作價入股等，還可以通過二級市場進(jìn)行再流通。2.4 我市集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中存在問題及原因分析

在不斷探索實踐中，我市的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)雖然逐步走向成熟，但在具體實施過程中，仍存在一些問題和瓶頸難題，制約了集體建設(shè)用地入市良性發(fā)展。2.4.1 用途管制方面

集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)必須要以符合土地利用總體規(guī)劃為前提，嚴(yán)格按照城市總體規(guī)劃確定的用途來使用。這就造成了部分安置拆遷農(nóng)民的集中居住區(qū)雖已建好多年，但由于不符合土地利用總體規(guī)劃，至集體建設(shè)用地不能進(jìn)行流轉(zhuǎn)；部分建設(shè)用地雖然符合土地利用總體規(guī)劃，但由于與城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)村布局規(guī)劃有沖突，因此也不符合集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的要求，流轉(zhuǎn)受限于用途管制。2.4.2 價格實現(xiàn)方面

設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價。

2014年，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》(中發(fā)[2014]1號)指出，要引導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市。有關(guān)部門要盡快提出具體指導(dǎo)意見，并推動修訂相關(guān)法律法規(guī)。各地要按照中央統(tǒng)一部署，規(guī)范有序推進(jìn)這項工作。

綜上可以看出，中央在深化土地制度改革、推動集體建設(shè)用地入市上政策明朗、決策準(zhǔn)確，并將其作為當(dāng)前土地改革新的突破口，在2014重點推進(jìn)、先行試點。當(dāng)然，在具體操作上，由于農(nóng)村土地制度變革是社會最敏感的神經(jīng)，也是一個十分復(fù)雜的系統(tǒng)工程，這項改革必然是一個長期漸進(jìn)的過程，有眾多難題亟待破解，在態(tài)度積極、大膽探索的同時也要步子穩(wěn)妥、操作規(guī)范。3.2 集體建設(shè)用地入市的現(xiàn)實需要

當(dāng)前，集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)已成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)甚至是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個強(qiáng)大的推動力，它在一定程度上緩解了城市用地的壓力，促進(jìn)了城市經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展；另一方面促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，增加了農(nóng)民的收入。其流轉(zhuǎn)原因可以從經(jīng)濟(jì)、法律和制度等方面來解釋。3.2.1 經(jīng)濟(jì)原因

隨著我國市場化改革的深入推進(jìn)和我市工業(yè)化、城鎮(zhèn)化以及城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的不斷加快，土地的價值越來越高，特別是城區(qū)地價的不斷攀升與鄉(xiāng)區(qū)地價的相對低廉，存在著越來越大的級差地租，于是農(nóng)村集體建設(shè)用地就成了許多投資開發(fā)商追逐的對象，成了土地流轉(zhuǎn)活躍的主因。同時一批改制的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，由于建辦時間較長，廠房已簡陋破舊，存在安全生產(chǎn)隱患，加上集體租金偏低，迫切需要通過置換土地、盤活資產(chǎn)、改建廠房、提高租金，通過建立和完善集體土地市場，從而帶動建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)、廠房設(shè)施的改善和租金收入的增加。

另一方面，《土地管理法》規(guī)定，集體建設(shè)用地要先征為國有土地才可以流轉(zhuǎn)。因建設(shè)用地土地出讓金與土地征用成本之間存在巨大差異，使得農(nóng)村土地轉(zhuǎn)用產(chǎn)生了可觀的經(jīng)濟(jì)利潤，而這些高額的土地收益中，流向農(nóng)民的所占比重不高，不僅損害了農(nóng)村集體土地所有人和使用人的權(quán)益，引起農(nóng)民群眾的不滿，激發(fā)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)矛盾，而且也容易助長政府對征地的熱衷，過度依賴“土地財政”。只有建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，實現(xiàn)集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地同權(quán)同價，才能提高百姓獲益，有效破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化健康有序快速發(fā)展。3.2.2法律原因

我國《土地管理法》等現(xiàn)行法律很多是在計劃經(jīng)濟(jì)的背景下制定的，雖幾經(jīng)修訂，仍與

現(xiàn)有的投資模式，有效緩解政府面臨的債務(wù)風(fēng)險，促進(jìn)城市的均衡和可持續(xù)發(fā)展。如果能夠用活集體建設(shè)土地存量，允許土地用于抵押，城鄉(xiāng)結(jié)合部農(nóng)村集體將有更大的財力或者更靈活的方式來增加基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的投入。基礎(chǔ)設(shè)施投資主體的多元化，也可以緩解政府作為單一投資者帶來的資金壓力，同時又因地制宜地實現(xiàn)了城市公共設(shè)施的升級。

第五，增加農(nóng)民收入，擴(kuò)大消費需求。在集體建設(shè)用地上展開的工業(yè)化、城市化，實際上創(chuàng)造了不同于當(dāng)前政府主導(dǎo)的征地城鎮(zhèn)化模式的利益分配機(jī)制。農(nóng)村集體建設(shè)用地直接進(jìn)入非農(nóng)使用領(lǐng)域所創(chuàng)造的土地級差收益將被保留在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，由于保有土地集體所有權(quán)，農(nóng)民能長久享有土地級差收入。4.深化集體建設(shè)用地入市改革的制度舉措研究

農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，早在1993年，原國家土地局就開始部署專題調(diào)研，并在廣東、湖南等地試點，1999年國土資源部批準(zhǔn)在安徽蕪湖開展試點，接著又在江蘇蘇州、浙江湖州、河南安陽、福建古田等多個地方試點。4.1集體建設(shè)用地入市的幾種模式

各地立足自身實際，形成了以出讓、出租、作價入股、聯(lián)營為方法和途徑的、各具特色的幾種集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)模式，較具代表性的主要有下列幾種：

（1）蘇州模式實現(xiàn)了國有和集體土地“兩種產(chǎn)權(quán)、同一市場、統(tǒng)一管理”。

（2）古田模式允許依法取得的集體非農(nóng)建設(shè)用地進(jìn)行有償有限期轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等。（3）準(zhǔn)國有化模式明確城市建成區(qū)內(nèi)的大部分土地所有權(quán)仍為集體所有，但集體已不能自行決定其土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，而必須在國土局的統(tǒng)一安排下進(jìn)行流轉(zhuǎn)。4.2 不同入市模式對比分析

“蘇州模式”特點：對依法取得的農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地使用權(quán)可以在不改變集體土地所有權(quán)的前提下進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、出租和作價入股，但流轉(zhuǎn)的集體建設(shè)用地不得舉辦大型娛樂和高檔房地產(chǎn)開發(fā)項目。

“古田模式”特點：在本集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)，則不改變集體土地所有權(quán)，只需經(jīng)所有者同意并到國土局辦理變更登記即可；在本集體外部流轉(zhuǎn)，則需將集體土地所有權(quán)轉(zhuǎn)為國家所有。同時規(guī)定，進(jìn)入流轉(zhuǎn)的建設(shè)用地不得用于房地產(chǎn)項目開發(fā)。

“準(zhǔn)國有化模式”特點：政府對流轉(zhuǎn)集體土地按國家征地方式向集體和農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償。土地所有權(quán)仍歸屬集體，但國土局將其按國有土地管理，土地流轉(zhuǎn)納入城鎮(zhèn)國有土地流轉(zhuǎn)市場中，其大部分收益也由當(dāng)?shù)卣谩?/p>

4.3 實現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地“同價、同市、同權(quán)”的關(guān)鍵。

為新的難題。

5.3 集體建設(shè)用地交易市場行為如何得到有效規(guī)范

依據(jù)蘇府[1996]87號等文件精神，集體建設(shè)用地一旦合法流轉(zhuǎn)，其使用權(quán)必須通過登記變更為獲得集體建設(shè)用地使用權(quán)者。集體建設(shè)用地使用權(quán)可通過二級市場流轉(zhuǎn)，雙方簽訂流轉(zhuǎn)合同，由土地管理部門根據(jù)國家法律、法規(guī)，參照國有土地出讓合同文本，針對土地流轉(zhuǎn)方式，相應(yīng)制定集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)讓、作價入股和出租等統(tǒng)一規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)合同文本，并對合同履約情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。

在我市，土地使用者通過公開交易方式取得集體建設(shè)用地使用權(quán)后，除與所有權(quán)單位簽訂集體建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同外，還要與市國土局簽訂集體土地開發(fā)利用協(xié)議書。在協(xié)議書中，對土地使用者取得土地使用權(quán)后的開工時間、竣工時間、規(guī)劃指標(biāo)、投資強(qiáng)度以及相應(yīng)的違約責(zé)任作了規(guī)定和明確，確保職能部門對土地使用者開發(fā)使用集體土地有監(jiān)管的抓手和依據(jù)。下一步，我市將大力培育和發(fā)展城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場信息公開、交易代理、市場咨詢、地價評估、土地登記代理、糾紛仲裁等服務(wù)機(jī)構(gòu)，以有效保護(hù)土地交易雙方的合法權(quán)益，規(guī)范監(jiān)管所有權(quán)者和使用權(quán)者的履約行為，依法追究合同違約方的應(yīng)有責(zé)任。5.4集體建設(shè)用地入市對現(xiàn)有土地市場的影響

允許集體建設(shè)用地進(jìn)入市場，必然觸及政府經(jīng)營土地制度，并對這一制度下形成的利益格局產(chǎn)生沖擊。5.4.1 對土地儲備的影響

土地儲備制度所賦予政府的土地一級市場唯一壟斷權(quán)是當(dāng)前“土地財政”、“房價高漲”等社會問題的根源所在，因而集體建設(shè)用地直接入市，打破土地一級市場中政府的壟斷地位將是解決目前土地儲備制度尷尬局面的根本途徑，勢必直接影響土地儲備制度未來的發(fā)展走向。

5.4.2對土地公開交易的影響

允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地“平等入市”意味著今后集體土地所有權(quán)進(jìn)入土地一級市場將不再必須經(jīng)過國家收購這一環(huán)節(jié)，城鄉(xiāng)集體土地與國有土地產(chǎn)權(quán)性質(zhì)將逐步趨于平等，以往“為賣而儲”、肆意擴(kuò)大對集體土地征收范圍的行為將被逐漸遏制，增量土地征收工作將會減少，征地對象將轉(zhuǎn)為以城市存量土地為主。5.4.3對土地二級市場的影響

企業(yè)與企業(yè)之間的土地流通，構(gòu)成了土地的二級市場，而集體建設(shè)用地入市，由于其代表了數(shù)額巨大的潛在供應(yīng)量，是土地二級市場的重要補(bǔ)充。因此集體建設(shè)用地進(jìn)入市場，即

地的無序擴(kuò)張，引發(fā)基本農(nóng)田及自然資源的亂占濫用。另一方面，由于缺少項目的可行性論證和詳細(xì)的土地利用總體規(guī)劃，一些污染企業(yè)也可能趁虛而入。土地的無序利用、粗放利用或過度開發(fā)，不同程度上將破壞農(nóng)村生態(tài)景觀，甚至造成土壤資源和地下水資源的破壞。5.6宅基地入市與新農(nóng)村建設(shè)中城鄉(xiāng)增減掛鉤聯(lián)系與矛盾

宅基地入市中主要針對的是農(nóng)村閑置的一戶一宅的宅基地。一方面，宅基地入市后，在市場上進(jìn)行自由買賣，那么很有可能會成為富裕的城里人下鄉(xiāng)度假的別墅，這就本質(zhì)上違反了土地用途管制制度，也就意味著城市規(guī)模邊界的蕩然無存，耕地紅線也必然守不住。農(nóng)村宅基地的功能布局有其歷史的合理性，但與現(xiàn)代城市建設(shè)用地的布局要求顯然不符，從城市規(guī)劃角度看，城市近郊的宅基地必然存在布局散亂問題。如果允許宅基地入市，由于土地具有天然壟斷性，那么城市規(guī)劃管控必將落空。另一方面，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤拆除的也主要是符合土地利用總體規(guī)劃和土地整治規(guī)劃的農(nóng)村廢棄或閑置的宅基地。依據(jù)“先墾后用”的原則，在編制實施規(guī)劃時落實的建新地塊也要符合土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃，這有利于加強(qiáng)對土地用途的管制。而且有利于優(yōu)化城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)，提高節(jié)約集約用地，還能提高耕地質(zhì)量，更好地落實耕地保護(hù)紅線。5.7與現(xiàn)行法律之間的矛盾

一是上位法和下位法不統(tǒng)一?！锻恋毓芾矸ā肥侨珖舜蟪Ｎ瘯贫ǖ姆?，其第六十三條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外?！笨梢?，在法律層面，農(nóng)民集體土地在不改變所有權(quán)性質(zhì)的前提下是禁止入市流轉(zhuǎn)的，這從根本上限制了集體建設(shè)用地合法進(jìn)入市場。集體建設(shè)用地的使用主體受到嚴(yán)格限制，集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)也被牢固束縛，既違背了企業(yè)資產(chǎn)合理流動的基本經(jīng)濟(jì)規(guī)律，也不符合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的實際情況，更是滯后于當(dāng)前集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)大量發(fā)展的客觀現(xiàn)實。黨的十七屆三中全會《決定》提出建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，只是政策層面的指導(dǎo)，缺乏法律支持。雖然一些試點省份的人民政府制定了各省的集體建設(shè)用地有償使用和使用權(quán)流轉(zhuǎn)試行辦法，但也只是規(guī)章。在規(guī)章和法律規(guī)定不一致的情況下，按照法理，應(yīng)當(dāng)遵循法律的規(guī)定。下位法與上位法形成沖突，限制了集體建設(shè)用地的入市流轉(zhuǎn)的進(jìn)一步推進(jìn)。

二是農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)不完整。按照我國 2007 年頒布并施行的《中華人民共和國物權(quán)法》的規(guī)定，集體土地的所有權(quán)人——農(nóng)民應(yīng)當(dāng)享有對集體土地直接支配的權(quán)利，集體土地應(yīng)當(dāng)享有和國有土地同樣的法律地位和發(fā)展權(quán)利。然而現(xiàn)實中，相對于國有土地所有權(quán)，集體土地

1免“硬著陸”沖擊國有建設(shè)用地市場。

（1）積極完善農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的環(huán)節(jié)。一是流轉(zhuǎn)的平臺必須是整個土地市場的統(tǒng)一，不能僅僅局限在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，按照城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)一規(guī)劃的要求，在城鄉(xiāng)之間建立城鄉(xiāng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)平臺，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地流轉(zhuǎn)市場；二是除了土地實物資本化之外，要積極實現(xiàn)土地指標(biāo)資本化，為城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤提供平臺支持，掛鉤指標(biāo)按照適當(dāng)集中的原則，保證建設(shè)用地指標(biāo)集約高效使用；三是要完善相關(guān)技術(shù)支撐和相應(yīng)的制度，促進(jìn)其市場化、合理化、有序化流轉(zhuǎn)，達(dá)到農(nóng)村土地資本化的目標(biāo)。

（2）積極培育集體建設(shè)用地交易市場。允許集體建設(shè)用地通過各種方式上市交易，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場，對不同類型的農(nóng)村建設(shè)用地，區(qū)別對待、分步推進(jìn)。一方面，對于農(nóng)村公益性建設(shè)用地，包括村莊建設(shè)規(guī)劃劃定的公益性建設(shè)用地，原則上不允許入市交易。另一方面，對于合法認(rèn)定（承認(rèn)現(xiàn)狀）的農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地，納入統(tǒng)一登記后，可以出讓、出租、入股、聯(lián)營等多種方式進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)。流轉(zhuǎn)后辦理變更登記，按規(guī)劃用途使用的，應(yīng)受法律保護(hù)。

（3）先部分放開,逐步過渡。先允許城市規(guī)劃區(qū)范圍外的經(jīng)營性項目，采用購買、租用、入股等方式，直接使用集體建設(shè)用地，不必把土地征為國有，在一定程度上縮小征地范圍。其效果，一方面使廣大城鄉(xiāng)接合部的農(nóng)村、農(nóng)民能夠憑借土地財產(chǎn)成為市場主體，為農(nóng)村的發(fā)展注入新的活力；另一方面，也對政府經(jīng)營土地構(gòu)成一定的限制。6.4 強(qiáng)化基層民主監(jiān)督，規(guī)范入市的程序和形式，明確收益分配

制定有效的土地收益分配政策，將城鄉(xiāng)結(jié)合部的高額土地利潤，平衡給升值空間相對較小的農(nóng)村，以實現(xiàn)社會公平。

首先，確定民主監(jiān)督的角色。農(nóng)村集體土地所有權(quán)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，該集體經(jīng)濟(jì)組織由各村民小組組成，實際使用者是村民小組中的各成員，他們使用經(jīng)營這部分土地，清楚所屬土地面積、分布及土地質(zhì)量等情況，最具備監(jiān)督、管理的能力，也清楚集體土地流轉(zhuǎn)過程中產(chǎn)生的價值效益。

其次，規(guī)范入市的程序和形式。隨著城鎮(zhèn)化的進(jìn)一步發(fā)展，農(nóng)村集體建設(shè)用地的資產(chǎn)價值已經(jīng)充分地顯現(xiàn)出來。以公開、規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓農(nóng)村集體建設(shè)用地土地使用權(quán)，可以防止因政府行政干預(yù)影響集體土地的流轉(zhuǎn)價格，有利于充分挖掘集體建設(shè)用地的巨大潛力，有利于形成統(tǒng)一、開放、競爭、有序的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場體系。

再次，建立公開合理的收益分配機(jī)制。流轉(zhuǎn)收益分配應(yīng)把保障農(nóng)民土地權(quán)益和保障農(nóng)民利益作為重要標(biāo)準(zhǔn)，兼顧國家、集體、農(nóng)民三方利益，確定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和土地使用權(quán)

3得到釋放。因而農(nóng)村建設(shè)用地與城鎮(zhèn)建設(shè)用地在定價原則上應(yīng)當(dāng)一致，相同用途的土地，其價格高低取決于區(qū)位、用地條件、規(guī)劃限制等因素，而非土地性質(zhì)。

作為估價機(jī)構(gòu)，在集體建設(shè)用地價格評估方法上應(yīng)當(dāng)與時俱進(jìn)，積極探索適應(yīng)新的土地政策的評估體系。目前，集體建設(shè)用地的估價思路主要是用同等國有土地的價格扣除集體土地變更國有的相關(guān)費用，扣減后的價格即集體建設(shè)用地的價格。在新政策出臺后，估價總體思路上可直接參照國有建設(shè)用地的估價思路。

要建立一個公平開放的城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場需要過程，集體建設(shè)用地入市必須以法律為依托，以規(guī)劃為向?qū)?，以產(chǎn)權(quán)明晰為條件，其價值認(rèn)定不能一刀切。要學(xué)習(xí)借鑒重慶等地“全面放開農(nóng)村融資抵押物限制”等先行做法，逐步構(gòu)建產(chǎn)權(quán)明晰、價值明確、流轉(zhuǎn)便捷、融資高效、資源市場化配置的農(nóng)村集體建設(shè)用地權(quán)屬登記及流轉(zhuǎn)管理、資產(chǎn)評估、融資認(rèn)定與抵押登記服務(wù)三大體系及配套制度、辦法。7.結(jié)語

“三農(nóng)”問題的核心是土地問題，土地問題帶有全局性、基礎(chǔ)性和根本性，事關(guān)改革、發(fā)展、穩(wěn)定大局，因此，土地制度改革復(fù)雜而艱巨?！稕Q定》作出的“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”和“實行集體土地與國有土地同等入市、同權(quán)同價”的規(guī)定，彰顯了黨中央對推進(jìn)新一輪土地改革的勇氣和決心。集體建設(shè)用地入市，不僅是打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，釋放土地改革紅利，提速城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的客觀要求，也是我市率先實現(xiàn)現(xiàn)代化的奮斗目標(biāo)的重要抓手。作為“碧溪之路”發(fā)源地、城鄉(xiāng)一體化改革試驗區(qū)，常熟將繼續(xù)在集體建設(shè)用地入市方面先試先行，積極探索完善集體建設(shè)用地入市相關(guān)政策，規(guī)范有序推進(jìn)集體建設(shè)用地入市工作，在土地制度改革實踐上再創(chuàng)輝煌。

第五篇：農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)程序

一、農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)符合下列條件的，可以出讓、轉(zhuǎn)讓、出租和抵押：

(一)經(jīng)依法批準(zhǔn)轉(zhuǎn)用或取得的用地;

(二)符合土地利用總體規(guī)劃和城市、鎮(zhèn)村建設(shè)規(guī)劃;

(三)依法辦理土地登記或領(lǐng)取土地權(quán)屬證書;

(四)界址清楚，沒有權(quán)屬糾紛。

二、農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)首次流轉(zhuǎn)的程序：

(一)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織持土地所有權(quán)證等資料，向所在鎮(zhèn)國土資源分支機(jī)構(gòu)提出申請;

(二)經(jīng)鎮(zhèn)國土資源分支機(jī)構(gòu)和鎮(zhèn)人民政府提出初審意見后，報市土地行政主管部門審定，符合條件的發(fā)給流轉(zhuǎn)批準(zhǔn)書;

(三)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織取得流轉(zhuǎn)批準(zhǔn)書后，按有關(guān)規(guī)定確定土地使用者，簽訂流轉(zhuǎn)合同;

(四)流轉(zhuǎn)雙方按流轉(zhuǎn)合同約定繳納土地流轉(zhuǎn)有關(guān)費用后，持流轉(zhuǎn)批準(zhǔn)書、流轉(zhuǎn)合同、地上建筑物合法證明等文件于簽訂流轉(zhuǎn)合同之日起30日內(nèi)，到市土地行政主管部門申請辦理土地登記手續(xù)，確認(rèn)建設(shè)用地使用權(quán)，領(lǐng)取土地使用證。

三、農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)再次流轉(zhuǎn)的程序：

(一)依法取得農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的土地使用者，按有關(guān)規(guī)定轉(zhuǎn)移土地使用權(quán)，簽訂再次流轉(zhuǎn)合同;

(二)流轉(zhuǎn)雙方按再次流轉(zhuǎn)合同約定繳納土地流轉(zhuǎn)有關(guān)費用后，持土地使用證、首次流轉(zhuǎn)合同及流轉(zhuǎn)批準(zhǔn)書、再次流轉(zhuǎn)合同、地上建筑物證明等文件，于簽訂再次流轉(zhuǎn)合同之日起30日內(nèi)到市土地行政主管部門申請辦理土地使用權(quán)變更登記或出租、抵押登記。

注意事項：

農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)不得再次流轉(zhuǎn)的情形：

(一)未按首次流轉(zhuǎn)合同的約定開發(fā)的農(nóng)村集體建設(shè)用地;

(二)土地使用權(quán)屬不清或存在爭議的;

(三)轉(zhuǎn)讓已設(shè)立抵押擔(dān)保物權(quán)的農(nóng)村集體建設(shè)用地，抵押人未通知抵押權(quán)人和未告知受讓人的;

(四)已被依法查封、凍結(jié)的;

(五)超過土地使用權(quán)使用年限的;

(六)無建筑物的宅基地;

(七)法律、法規(guī)規(guī)定的其他情形。

知識關(guān)聯(lián)：

有下列情況之一的，在土地利用總體規(guī)劃確定的城市和鎮(zhèn)(含火炬開發(fā)區(qū)，下同)、村建設(shè)用地范圍內(nèi)，經(jīng)依法批準(zhǔn)可以辦理農(nóng)村集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)：

(一)鎮(zhèn)、村等集體經(jīng)濟(jì)組織興辦工業(yè)園區(qū);

(二)鎮(zhèn)、村等集體經(jīng)濟(jì)組織興辦集體企業(yè);

(三)鎮(zhèn)、村等集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè);

(四)農(nóng)村村民宅基地;

(五)因征用農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的耕地，為解決農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民的生產(chǎn)、生活需要劃留的用地;

(六)法律、法規(guī)、政策規(guī)定的其他情形。

屬于市政府已預(yù)征預(yù)控或經(jīng)市政府批準(zhǔn)由各鎮(zhèn)政府預(yù)征預(yù)控的集體農(nóng)用地和未利用地，不得轉(zhuǎn)為農(nóng)村集體建設(shè)用地。

小編提醒：

農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的，首次流轉(zhuǎn)合同載明的權(quán)利義務(wù)隨之轉(zhuǎn)移。