第一篇：區(qū)域通關一體化內(nèi)陸隸屬海關監(jiān)管查驗實踐

區(qū)域通關一體化背景下內(nèi)陸隸屬海關監(jiān)管查驗工作的實踐與淺見

--以韶山海關為例

監(jiān)管是海關傳統(tǒng)四大職能之一，內(nèi)陸隸屬海關身處海關監(jiān)管的第一線，直接面對行政管理相對人，是海關各項通關業(yè)務改革的執(zhí)行者。從監(jiān)管傳統(tǒng)職能的角度來看，監(jiān)管查驗工作通過物流監(jiān)控、實貨查驗、進境運輸工具登臨查驗等方式，實際監(jiān)管貨物，有效查發(fā)問題，從而實現(xiàn)海關監(jiān)管目的。從創(chuàng)新監(jiān)管查驗機制的角度來看，海關系統(tǒng)以監(jiān)管查驗工作為切入點，創(chuàng)新開展“雙隨機”、優(yōu)化布控查驗機制等實踐探索，具有良好的改革成效，也是海關改革工作的重要任務。

隨著海關各項改革的持續(xù)推進，特別是以實現(xiàn)全國海關之間“互為屬地、互為口岸”為目標的區(qū)域通關一體化改革的深入，海關監(jiān)管查驗工作也面臨著前所未有的機遇和挑戰(zhàn)。在區(qū)域通關一體化背景下，筆者以韶山海關為例，在內(nèi)陸隸屬海關監(jiān)管查驗工作的實踐基礎上提出幾點思考：

一、區(qū)域通關一體化背景介紹及積極意義

以京津冀通關一體化改革為突破口，自2014年9月22日起，海關總署首先在上海、南京、杭州、寧波、合肥海關啟用區(qū)域通關一體化通關方式；2014年12月1日起，南昌、武漢、長沙、重慶、成都、貴陽、昆明海關正式啟用區(qū)域通關一體化通關方式。范圍內(nèi)的地區(qū)企業(yè)可以自主選擇口岸、通關模式和查驗地點，向經(jīng)營單位注冊地、貨物實際進出境地海關或其直屬海關 集中報關點辦理申報、納稅和查驗放行手續(xù)。

區(qū)域通關一體化，簡單說就是“多地通關，如同一關”，通過統(tǒng)一執(zhí)法規(guī)范、作業(yè)流程、參數(shù)設置、驗放標準，建立區(qū)域通關中心，構建統(tǒng)一的申報平臺、風險防控平臺、專業(yè)審單平臺和現(xiàn)場接單平臺等多種措施，形成涵蓋長江經(jīng)濟帶海關通關全流程的一體化管理機制和運行模式，最終實現(xiàn)降低企業(yè)物流成本，拓展物流業(yè)務范圍，推動資源合理配置，促進經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展的目標。從法理的角度來說，實現(xiàn)“全國一盤棋”的區(qū)域通關一體化，更有利于海關執(zhí)法統(tǒng)一性建設，符合我國法治建設的內(nèi)在需求，“做好服務”的企業(yè)現(xiàn)實需求，同時也是我國履行加入WTO承諾的重要體現(xiàn)1，具有重大積極意義。

二、區(qū)域通關一體化背景下海關監(jiān)管查驗工作的變化

（一）海關布控查驗機制的優(yōu)化。根據(jù)《海關總署關于優(yōu)化布控查驗工作的通知》的實施步驟，為貫徹實施“兩個隨機”制度，實現(xiàn)隨機布控查驗在查驗總量中的占比提高到90%左右2，即決式布控查驗占比減少到10%左右；同時嚴格執(zhí)行“查驗隨機派單”制度。對此，依據(jù)《上海海關關于調整長江經(jīng)濟帶海關區(qū)域通關一體化改革查驗工作相關作業(yè)流程的函》《區(qū)域通關一體化改革進口分流查驗操作規(guī)程》等對布控查驗程序作出相應調整。對于區(qū)域通關一體化、選擇口岸查驗的報關單，一般在放行環(huán)節(jié)觸發(fā)布控指令，由屬地海關利用HZ2011一體化聯(lián)系單，科室對科室聯(lián)系口岸海關后方實施布控查驗，實現(xiàn)了“選查分離”，同時較過去運用加密傳真、關封等方式聯(lián)系更便捷規(guī)范。

《中國加入WTO協(xié)定書》中承諾：“中國保證WTO協(xié)議以及本議定書在其整個關稅領土內(nèi)，包括國家一級以下的政府部門，統(tǒng)一實施?！?2 其中預定式布控查驗占比達到60%左右，抽樣式布控查驗占比達到30%左右。

（二）“雙查率”績效考核適應性變化。2015年6月，長沙海關制定《2015年關區(qū)非特殊區(qū)域查驗績效考核辦法》，在考慮屬報和區(qū)域通關一體化報關單占比的前提下，調整韶山海關非特殊監(jiān)管區(qū)域進口查驗率考核指標為1.5%，出口查驗率考核指標為1%；而特殊監(jiān)管區(qū)域的查驗率考核指標繼續(xù)保持進口查驗率6%以及出口查驗率3%不變；2015年總署保持15.6%的查獲率考核指標不變 3。

（三）海關監(jiān)管查驗物流監(jiān)控帶來新挑戰(zhàn)。一方面，隨著海關不斷深化通關業(yè)務改革，越來越多的企業(yè)選擇區(qū)域通關，內(nèi)陸隸屬海關監(jiān)管場所物流功能更加弱化。以湘潭公路轉關車檢場為例，隨著通關業(yè)務改革不斷深化，其監(jiān)管業(yè)務也不斷萎縮，2015年4月20日開始運行以來業(yè)務逐步遞減，2015年10月至12月監(jiān)管車輛僅1輛次。

另一方面，許可企業(yè)自運等一系列配套文件出臺，對海關如何貫徹落實相關政策，解決實際問題的能力，以及申報地海關與口岸海關加強聯(lián)系配合都提出了更高要求，令區(qū)域通關一體化下的海關監(jiān)管查驗工作遭遇“成長”的煩惱。一是 “做減法”有難度，實施區(qū)域通關后，企業(yè)轉關模式仍有需求，同大步伐推進區(qū)域通關一體化的海關監(jiān)管環(huán)境不適應。二是政策許可企業(yè)選擇自運，部分海關管理思路上難以接受。自運意味著企業(yè)可以自主選擇物流公司，運輸車輛情況、運輸條件、承運人的守法程度都良莠不齊，也加大了不同海關監(jiān)管的顧慮。以湘潭綜保區(qū)“一線入?yún)^(qū)”的進口貨物為例，依據(jù)海關總署公告（2015年第47號），特殊監(jiān)管區(qū)域的貨物除查驗分流之外，企業(yè)選擇區(qū)域通關一體化

32016年3月起，不再設立查獲率考評指標，各關區(qū)僅排序通報，詳見署監(jiān)發(fā)〔2016〕40號《海關總署關于調整和明確查獲標準的通知》。模式通關的，理應許可企業(yè)將貨物自運入園區(qū)4。然而，口岸海關在監(jiān)管時有所顧慮，一是企業(yè)通關前選擇口岸查驗，加大口岸查驗壓力，“為內(nèi)陸海關”放單子做查驗，口岸海關動力不足；二是已經(jīng)放行報關單或備案清單項下的貨物再入?yún)^(qū)，由于此時該票報關單或備案清單“選查”觸發(fā)的時機已過，雖然各現(xiàn)場海關仍保留了即決式布控的權利，但此時企業(yè)采用自運的方式入?yún)^(qū)，或存監(jiān)管漏洞。

值得注意的是，考慮檢疫手續(xù)等方面的原因，很多企業(yè)仍然愿意選擇轉關的模式予以通關。對于轉關至長沙關區(qū)內(nèi)驗放的報關單（如4905驗放、4908驗放，又稱關區(qū)內(nèi)一體化驗放報關單，屬于狹義的區(qū)域通關一體化報關單），在驗放后至特殊監(jiān)管區(qū)域入?yún)^(qū)這一段，企業(yè)可否采用自運的模式？企業(yè)自進境地至長沙關區(qū)內(nèi)的口岸采用轉關模式，應比全程自運監(jiān)管更加嚴密，企業(yè)既有需求，該模式也有自運的監(jiān)管基礎，但目前文件對此并未明確規(guī)定。目前，部分口岸海關建議確有需求的企業(yè)按照更為復雜的二次轉關手續(xù)辦理。

（四）海關統(tǒng)計數(shù)據(jù)采集更加復雜。由于區(qū)域通關一體化模式下，一定程度許可物流、報關信息流及資金流自由選擇配置，各流程不再集中于一個海關，增大了企業(yè)屬地海關、進口口岸海關等的統(tǒng)計采集的難度；統(tǒng)一過去“屬地申報、口岸驗放”或者“屬地申報、屬地放行”的模式為區(qū)域通關一體化，監(jiān)管查驗績效考核目標的適應性變化，也要求海關業(yè)務統(tǒng)計、執(zhí)法評估指標等適應性升級。以韶山海關湘潭綜合保稅區(qū)（4917現(xiàn)場）統(tǒng)計評估系統(tǒng)中查驗率的數(shù)據(jù)為例，由于存在一線進出區(qū)有實際物 4 《關于深入推進海關特殊監(jiān)管區(qū)域及保稅監(jiān)管場所區(qū)域通關一體化有關問題的通知》進一步明確了相關規(guī)定，詳見加貿(mào)處通知 〔 2016 〕 180號，2016年3月16日。流，可以實施查驗的備案清單，根據(jù)統(tǒng)計執(zhí)法評估系統(tǒng)關于查驗績效的統(tǒng)計口徑，在計算4917現(xiàn)場查驗率的時候，既要剔除區(qū)域一二線進出境備案清單、高級認證企業(yè)進出口貨物報關單5，又要在此基礎上再剔除不可實施查驗的報關單（如“9700”后續(xù)補稅），采集報送該數(shù)據(jù)較之前更為復雜。

三、2015年韶山海關監(jiān)管查驗工作的實踐

以韶山海關為例，該關屬于內(nèi)陸隸屬海關，區(qū)域通關一體化報關單占比約為53.7%6，監(jiān)管工作點多、面廣、人少、業(yè)務種類較齊全。目前主要的監(jiān)管場所為湘潭綜合保稅區(qū)、湘潭公路轉關車檢場7；監(jiān)管現(xiàn)場主要為4907、4917兩個現(xiàn)場，范圍覆蓋湘潭、邵陽以及婁底三地市，屬地管理的企業(yè)為937家8。2015年監(jiān)管查驗業(yè)務數(shù)據(jù)如下：

4907現(xiàn)場：2015年全年，關區(qū)共接受申報進出口報關單4455票，共實施查驗31單。其中，進口實施查驗17單，查驗率為3.0%9；達到1.5%的進口查驗要求10。出口實施查驗14單，查驗率為5.4%，達到1%的考核要求。查獲方面，剔除AA類后為6單，查獲率為20%，達到了總署15.6%的考核要求；實質性查獲率為3.3%。2015年全年，關區(qū)內(nèi)進口的商品主要為華菱湘鋼、漣鋼進口的鐵粉礦、塊礦；裳海迪瑞特、立得皮革等裘革皮革企業(yè)進口的整張牛皮。出口環(huán)節(jié)，關區(qū)內(nèi)出口商品主要為湘鋼、湘輝的熱軋圓鋼、涂漆鋼板、預應力鋼絞線等，邵東的龍豐實業(yè)、天時利的一次性袖珍打火機，陽光發(fā)品的人發(fā)制假發(fā)等。

詳見《關于進一步加強關區(qū)海關特殊監(jiān)管區(qū)域查驗工作的通知》，2014年10月21日。

此比例為2016年2月，H2010通關管理系統(tǒng)中決策支持系統(tǒng)查詢的4907現(xiàn)場一體化報關單占比比例。7湘潭綜合保稅區(qū)、湘潭公路轉關車檢場均為2015年4月20日封關運行投入使用。8 統(tǒng)計日期為2016年1月31日，包括4907、4917現(xiàn)場。9 1-11月來自執(zhí)法評估系統(tǒng)，其他為人工計數(shù)。10 依據(jù)《2015年關區(qū)非特殊區(qū)域查驗績效考核辦法》，詳見監(jiān)管處通知〔2015〕47 號。4917現(xiàn)場：2015年4月20日封關運行以來，4917現(xiàn)場共計接受申報414單報關單（備案清單），其中進口223單，出口191單。進口方面11，查驗8單，查驗率為18%，達到了進口報關單6%的考核要求。出口方面，查驗2單，查驗率為7.7%，達到了出口報關單3%的查驗率考核要求。查獲方面，1-12月,查獲2單，查獲率為20%，達到15.6%的查獲考核要求；實質性查獲2單，查獲率為20%。2015年全年，湘潭綜合保稅區(qū)一線進境商品主要為紙尿褲、奶粉乳制品，以及發(fā)光二極管等轉口貨物（依據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)查詢分析系統(tǒng)，下同）；二線進出區(qū)的商品主要是棉紗、嬰幼兒米粉及奶粉等。

截止至2015年12月底，韶山海關加強風險研判、口岸海關聯(lián)系配合、嚴格依照布控指令實施查驗，嚴格執(zhí)行人工查驗相關規(guī)定。2015全年預定式布控及隨機抽樣布控占比80.5%，除口岸海關實施查驗之外，均實施隨機派單；同時多措并舉完成雙查率考核指標。

四、進一步做好監(jiān)管查驗工作的幾點建議

（一）立足現(xiàn)實為企業(yè)減負增效。監(jiān)管查驗場所是內(nèi)陸海關查驗監(jiān)管工作的“主戰(zhàn)場”。然而，韶山海關深處內(nèi)陸、遠離港口，省內(nèi)主要依托霞凝港、黃花機場，省外主要依托上海市、廣東省等地沿?？诎叮蟛糠诌M口貨物需經(jīng)過境內(nèi)陸路運輸才能抵達相應監(jiān)管場所。隨著海關不斷深化通關業(yè)務改革，越來越多的企業(yè)選擇區(qū)域通關，內(nèi)陸隸屬海關監(jiān)管場所物流功能更加弱化。對此，應立足現(xiàn)實，切實為企業(yè)減負增效，夯實內(nèi)陸監(jiān)管查驗場所的職能作用。如查驗環(huán)節(jié)，應嚴格依據(jù)《國務院關于改進口岸 11 根據(jù)統(tǒng)計執(zhí)法評估系統(tǒng)關于查驗績效的統(tǒng)計口徑，詳見長沙海關加貿(mào)處《關于進一步加強關區(qū)海關特殊監(jiān)管區(qū)域查驗工作的通知》，2014年10月21日； 工作支持外貿(mào)發(fā)展的若干意見》（國發(fā)〔2015〕16號）的規(guī)定，“查驗沒有問題的，免除企業(yè)吊裝、移位、倉儲等費用，此類費用由中央財政負擔”，切實為守法企業(yè)減負。

（二）適當增設口岸管理的績效考核指標。內(nèi)陸隸屬海關身處內(nèi)地，特別是不斷深化通關業(yè)務改革后，企業(yè)多選擇區(qū)域通關的模式，物流主要依托各口岸，省內(nèi)主要是指霞凝港、黃花機場等；省外主要是上海、廣東等口岸，這類報關單的查驗實效長于其他報關單。H2010通關管理系統(tǒng)查詢顯示，2015年韶山海關涉及報關單查驗實效異常的共有12單，均為一體化報關單，查驗作業(yè)均涉及常熟海關、外港海關等口岸海關，除查獲有異常的報關單外，最長查驗作業(yè)實效達211小時（含查驗處理時間）。而目前的考核指標無論是查驗率、查獲率還是24小時通關效率，主要是考核屬地海關為主，未發(fā)揮充分“指揮棒”的應有效能，對此建議總署層面考慮物流監(jiān)管實際，增設口岸管理的相關指標。

（三）多維度內(nèi)控機制管控監(jiān)管查驗領域執(zhí)法風險。應認真貫徹落實總署“嚴格執(zhí)行通關監(jiān)管規(guī)章制度，切實強化監(jiān)管查驗工作”的要求，從抓實監(jiān)管查驗領域制度執(zhí)行和執(zhí)法風險管控入手，深化落實“雙隨機”作業(yè)，通過每周科務會、每月廉政學習“助查”、處科兩級領導干部場地“巡查”、直屬海關機動“復查”、監(jiān)控中心視頻“抽查”、不定期內(nèi)控“檢查”及HL2008聯(lián)系單“監(jiān)察”，形成多維度內(nèi)控管理鏈條，防范查驗領域執(zhí)法風險。

五、從積極的行政法治角度評論海關監(jiān)管查驗工作

從某實例延伸來看，2012年6月，長沙縣某市民不慎掉入 井蓋缺失的管道內(nèi)受傷，經(jīng)兩年的起訴后，法院判定長沙縣住房和城鄉(xiāng)建設局、長沙縣城市管理和行政執(zhí)法局等4家單位予以賠償。法院認為，雖然此事件該市民未盡適當注意義務墜井受傷，屬于意外事故，但井蓋管理是政府城管管理的重要內(nèi)容，井蓋為市政公用基礎設施，政府相關部門應負監(jiān)督和檢查職責，因此也需承擔相應責任。由此可看出，行政法治有雙重含義，即消極的行政法治和積極的行政法治。行政機關行使公權力應該受到束縛，行政行為必須守法，不得違法，法無規(guī)定即禁止。但在保護公民生命財產(chǎn)合法權益、良好的市場秩序方面，積極的行政法治又要求行政機關以自己的積極行動保證管理效果的實現(xiàn)，比如改革。由此延伸到海關監(jiān)管查驗工作，內(nèi)陸隸屬海關關員身處一線，日常監(jiān)管查驗工作“冗雜繁瑣”，各項規(guī)定既是束縛也是保護。但若跳出海關角度看監(jiān)管查驗工作，就會感受到查驗監(jiān)管其實不是“有限責任”。

如監(jiān)管場所設立“停車待報區(qū)域”，許可企業(yè)在進入監(jiān)管場所后，實際啟運前24小時報關。此時該區(qū)域的貨物既有出口，又有進口，既有已有報關信息的轉關貨物，又有停車待報無報關信息的貨物，即使不考慮企業(yè)偽報違規(guī)的可能，海關此時的確難以采集全部的貨物信息。但如果出現(xiàn)問題，海關可否因為制度設置因素，海關關員依法行政的緣由免責？跳出海關角度來看，答案是否定的。行政機關既要依法行政，也要對現(xiàn)行的行政制度負責，行政機關完全可以通過制定或完善相關制度來履行職責。若現(xiàn)行制度下行政機關無法完全履行監(jiān)管職能，從積極法治角度來看，已經(jīng)是行政機關失職。特別在 “三嚴三實”“從嚴治黨”等 8 新標準嚴要求的情況下，深刻吸取天津港“8?12”事故教訓，增強安全意識，讓嚴格執(zhí)法加強監(jiān)管成為海關工作的新常態(tài)，也體現(xiàn)了上述兩種行政法治的精神。

第二篇：創(chuàng)新區(qū)域通關改革與海關查驗

創(chuàng)新區(qū)域通關改革與海關查驗

內(nèi)容摘要：鞏固現(xiàn)有改革成果、推進區(qū)域通關改革深入發(fā)展是當前乃至今后一段時期海關通關監(jiān)管工作的重點，如何突破現(xiàn)有海關管理體制對區(qū)域通關改革的制約、以發(fā)展的觀點促進海關管理體制創(chuàng)新更是推進區(qū)域通關改革進程中需高度關注的重要課題。本文從區(qū)域通關改革對海關工作的影響入手，分析了制約改革深入開展的因素，提出了推進改革深入開展的相關對策建議。

關鍵詞：海關 區(qū)域通關 創(chuàng)新 查驗

所謂區(qū)域通關，就是在區(qū)域范圍內(nèi)，以跨關區(qū)快速通關為基礎，以企業(yè)守法管理為核心，利用信息化手段，整合口岸和內(nèi)地海關管理資源，倡導企業(yè)守法便利，簡化海關手續(xù)，降低通關成本，提高通關效率，提升海關通關監(jiān)管工作整體效能。

而區(qū)域通關改革是海關順應區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展趨勢、推進現(xiàn)代海關制度建設而作出的一項重大戰(zhàn)略決策，它的推行打破了目前行政區(qū)劃和海關關區(qū)設置所造成的限制，簡化了海關手續(xù)，降低了企業(yè)通關成本，確保了進出境物流的快速自由流動，是海關促進地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的又一有力舉措，試行以來得到了地方政府和社會各界的一致認可。鞏固現(xiàn)有改革成果、推進區(qū)域通關改革深入發(fā)展是當前乃至今后一段時期海關通關監(jiān)管工作的重點，如何突破現(xiàn)有海關管理體制對區(qū)域通關改革的制約、以發(fā)展的觀點促進海關管理體制創(chuàng)新更是推進區(qū)域通關改革進程中需高度關注的重要課題。本文從區(qū)域通關改革對海關工作的影響入手，分析了制約改革深入開展的因素，提出了推進改革深入開展的相關對策建議。

一、區(qū)域通關改革的起因及對現(xiàn)行海關工作的影響

多哈回合談判的破裂，延緩了經(jīng)濟全球化的進程，從而促使區(qū)域經(jīng)濟一體化和區(qū)域范圍內(nèi)貿(mào)易自由化的趨勢大大加快。在歐盟、北美、東盟等區(qū)域經(jīng)濟圈不斷發(fā)展的同時，近年來，在相關地方政府的大力推動下，我國區(qū)域經(jīng)濟迅速崛起，長三角、泛珠三角、環(huán)渤海等區(qū)域經(jīng)濟圈的社會經(jīng)濟活動也在不斷超越行政區(qū)劃-1-的限制而日益走向一體化，區(qū)域內(nèi)部聯(lián)系越來越緊密，合作領域也越來越廣闊，與此同時，社會和企業(yè)對區(qū)域內(nèi)政府部門在提供服務保障、促進便利貿(mào)易、加快通關效率、降低物流成本等方面提出了更高的要求。

海關是國家進出關境監(jiān)督管理機關，作為國際物流管理鏈條的重要環(huán)節(jié)之一，是連接國際、國內(nèi)“兩個市場、兩種資源”的橋梁和紐帶，在促進經(jīng)濟發(fā)展和貿(mào)易便利化方面發(fā)揮著重要作用。針對近年來海關管理理念、管理體制及管理模式等與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展出現(xiàn)的不協(xié)調，海關總署在《2004-2010現(xiàn)代海關制度第二步發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃》中明確提出要“適應區(qū)域協(xié)調發(fā)展要求，整合管理資源，探索建立區(qū)域海關管理模式”，并于2005年率先啟動了泛珠三角區(qū)域海關合作，對區(qū)域通關改革和海關管理一體化改革起到了積極的示范效應。

2005年10月，區(qū)域通關改革首先在珠三角、長三角、環(huán)渤海地區(qū)試行，2006年7月進一步擴大試點范圍進入推廣階段，從改革的內(nèi)容上看是推行“3+1”模式的業(yè)務改革，從表面上看是對通關監(jiān)管業(yè)務流程的優(yōu)化和再造，然而，實際上這種模式的推出是對多年來形成的海關管理體制的一次深刻變革，對海關現(xiàn)有的管理理念、運作體制和業(yè)務管理模式已經(jīng)并將繼續(xù)產(chǎn)生深遠而廣泛的影響，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

一是樹立了綜合監(jiān)管理念，實現(xiàn)了海關隱性順勢監(jiān)管。一方面通過創(chuàng)新管理手段，前推后移監(jiān)管時空，加快構建通關監(jiān)管新機制，另一方面通過信息共享、風險共擔、優(yōu)勢互補，實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)口岸海關與內(nèi)陸海關的聯(lián)動，在貨物的通關過程中，逐步實現(xiàn)海關的隱性順勢監(jiān)管。

二是淡化了關區(qū)的界限，密切了區(qū)域內(nèi)海關的合作。以往海關的通關監(jiān)管工作都是以關區(qū)為單位相對獨立運作的，各關區(qū)出臺的通關改革措施都是為本區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟發(fā)展服務的，有較強的排他性。區(qū)域通關改革加強了區(qū)域內(nèi)各海關的合作，海關工作的視角更加開闊，各項業(yè)務改革的開展和便捷措施的出臺都是從促進大的區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展的角度出發(fā)，區(qū)域海關的合作，淡化了關區(qū)的界限。

三是整合了海關管理的優(yōu)勢，有助于實現(xiàn)海關管理效能的最大化。區(qū)域通關改革通過對區(qū)域內(nèi)各海關各層級、各部門的職能優(yōu)勢、專業(yè)優(yōu)勢和資源優(yōu)勢進行整合，重新融入到新的通關監(jiān)管模式中，形成通關監(jiān)管新格局，通過各自絕對優(yōu)勢和比較優(yōu)勢的充分發(fā)揮，從而實現(xiàn)海關管理效能的最大化。

四是業(yè)務模式改革調整了區(qū)域內(nèi)口岸海關和內(nèi)陸海關的業(yè)務格局。一方面轉關貨物應轉盡轉將增加區(qū)域內(nèi)轉關的貨運量，內(nèi)陸海關的工作量將有大幅度增

長；另一方面“屬地申報，口岸驗放”的通關模式，將促使單證作業(yè)量、稅收量的由口岸向屬地海關出現(xiàn)較大分流，而實貨監(jiān)管在口岸海關，加大了口岸海關查驗放行的風險，口岸海關的實貨監(jiān)管壓力加大。

二、影響區(qū)域通關改革深入開展的因素分析

(一)關區(qū)管理體制制約了區(qū)域通關改革的深入發(fā)展

我國海關實行總署—直屬海關—隸屬海關三級管理體制，全國目前有41個直屬海關，300多個隸屬海關，“一省多關”“一市多關”的現(xiàn)象比較普遍，密集型的海關設關布局加大了海關之間的協(xié)調成本，信息溝通和業(yè)務配合難度加大，“大而全”“小而全”的機構設置和業(yè)務布局造成了海關管理資源的嚴重浪費，也在一定程度上阻礙了貨物在不同關區(qū)之間的自由流動。區(qū)域通關改革是以區(qū)域海關合作為基礎進行的，是對傳統(tǒng)的以關區(qū)為單元的海關管理體制的一種挑戰(zhàn)，由于改革結果將直接或間接影響到各關區(qū)的現(xiàn)有職責權限、業(yè)務規(guī)模甚至切身利益，因此，關區(qū)管理體制將在一定程度上會影響區(qū)域通關改革的進程。

(二)權責不對等阻礙了區(qū)域通關改革協(xié)調發(fā)展

按照“3+1”模式，轉關貨物要做到應轉盡轉，“屬地申報，口岸驗放”貨物的前期申報、征稅等通關手續(xù)的辦理將延伸至屬地海關完成，即在涉及到兩個海關管轄，實現(xiàn)一次申報、一次查驗、一次放行的通關模式下，屬地海關和口岸海關的職責進行了重新定位，而這種重新定位將最終導致屬地海關與口岸海關之間責權的不對等?！皩俚厣陥蟆⒖诎厄灧拧蹦Ｊ较?，屬地海關是企業(yè)和貨物的主管海關，由其進行審單、接單、征稅處理，并確定是否布控查驗，而口岸海關則是按照屬地海關的審核結果執(zhí)行放行操作或是實施查驗，雖然口岸海關保留即決式查驗權力，但這種主動性也會受到非主管的影響難以充分發(fā)揮，因此，該模式下相當于屬地海關指揮口岸海關，小關指揮大關，口岸大關參與改革的積極性必將受到影響，由此會產(chǎn)生表面上各關都積極擁護區(qū)域通關改革，但實際上卻通過各種方式設置隱性的“關際壁壘”，從而制約著區(qū)域通關改革推行的現(xiàn)象。

(三)執(zhí)法不統(tǒng)一限制了區(qū)域通關改革向縱深發(fā)展

自加入世貿(mào)組織以來，中國海關履行承諾，大力推行關務公開，公開海關執(zhí)法的依據(jù)、程序和時限，全面接受社會監(jiān)督，海關執(zhí)法統(tǒng)一性有了明顯改善，但受行政區(qū)劃及區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不均衡的影響，區(qū)域內(nèi)各海關不可避免地存在著屬地關系，進而在執(zhí)法尺度、執(zhí)法程序以及行政處罰等領域存在著差異。此外，為促進本地區(qū)經(jīng)貿(mào)發(fā)展，區(qū)域內(nèi)各直屬海關通常從本區(qū)域利益出發(fā)，出臺促進本地區(qū)

經(jīng)濟發(fā)展的便捷服務措施和通關監(jiān)管模式，從而導致了同一區(qū)域內(nèi)不同關區(qū)監(jiān)管模式的多樣性，這種“差異性”和“多樣性”將直接導致海關對管理相對人相同行為的不同處理方式，也就相應出現(xiàn)了管理相對人趨利避害的選擇性做法，導致了“貨往寬處走，稅往低處流”的現(xiàn)象發(fā)生，企業(yè)通關行為的不確定性大大增加。

(四)地方政府的輿論導向影響了區(qū)域通關改革全面發(fā)展

海關實行垂直領導體制，各直屬海關直接受海關總署領導，海關作為進出關境監(jiān)督管理機關始終站在地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的最前沿，海關所推行的業(yè)務制度改革也始終圍繞著“依法行政、為國把關、服務經(jīng)濟、促進發(fā)展”十六字方針而進行，海關為促進地方經(jīng)濟發(fā)展服務，地方政府也對口岸發(fā)展提出了更高的要求。區(qū)域通關改革直接影響到屬地海關與口岸海關之間業(yè)務量和稅收方面的變化，同時也間接地對地方經(jīng)濟發(fā)展和相關經(jīng)濟指標產(chǎn)生影響，雖然區(qū)域通關改革促進了區(qū)域經(jīng)濟的全面發(fā)展，但在某些方面卻出現(xiàn)了口岸與屬地之間的此消彼長，因此，海關推行區(qū)域通關改革，也會出現(xiàn)屬地政府全力推進，口岸政府駐足觀望的現(xiàn)象，甚至會提出質疑，因此，口岸海關的壓力不僅僅來自于海關內(nèi)部，同時也來自于地方政府。

三、深化區(qū)域通關改革的對策建議

(一)推行以建立區(qū)域分署為核心的機構改革創(chuàng)新，從行政體制上保障區(qū)域通關改革深入發(fā)展

為確保區(qū)域通關改革順利推廣，在推廣初期，總署在每個區(qū)域都確定了牽頭單位，負責組織協(xié)調各區(qū)域內(nèi)海關間的區(qū)域通關合作。不可否認，牽頭單位在區(qū)域改革進程中起到了重要的推動作用，但區(qū)域內(nèi)各直屬海關都是平級的，牽頭單位更多的只是起到牽頭協(xié)調的作用，對于改革推行過程中出現(xiàn)的問題，主要還是依靠區(qū)域內(nèi)各直屬海關樹立服從大局意識，相互協(xié)商解決，一旦改革觸及到各直屬海關的現(xiàn)有利益，各自為政的海關管理體系將成為改革推廣的無形障礙，因此，要保障區(qū)域通關改革進一步開展，就要對現(xiàn)有機構設置進行改革：

一是以口岸大關為牽頭單位成立區(qū)域分署，超越現(xiàn)有的關區(qū)格局和行政地域管理，實現(xiàn)區(qū)域集約化管理，除賦予區(qū)域分署組織協(xié)調職能外，還要賦予其指揮、決策的權力，各區(qū)域分署要站在區(qū)域發(fā)展的高度，通過統(tǒng)一的組織領導，從全局角度出發(fā)，協(xié)調口岸海關和內(nèi)陸海關的關系，全面推進改革順利進行。

二是精簡直屬海關職能管理的中間層。我們有必要重新審視包含于通關作業(yè)改革內(nèi)容之一的機構改革的得失利弊，2000年以來，各直屬海關的職能管理部

門逐漸實現(xiàn)了職能管理與具體操作業(yè)務的成功剝離，但與此同時另一種弊端也逐漸顯現(xiàn)，職能部門分工越來越細、機構越來越龐大、業(yè)務鏈條越來越長，各部門業(yè)務互相交叉，海關的四項基本任務對應的職能部門卻多達十幾個，此種體制不可避免地增加了行政成本、制約了行政效能的提高。建議由區(qū)域海關分署統(tǒng)一執(zhí)行對區(qū)域內(nèi)海關業(yè)務的職能管理權，重新劃分各直屬海關業(yè)務職能部門設置，通過精簡、合并理順領導關系，加強垂直領導，實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)業(yè)務、資源的全面整合。

(二)確立以口岸海關為主導的海關管理資源整合，從管理效能上確保區(qū)域通關改革全面發(fā)展

口岸海關始終站在海關各項改革的最前沿，近年來，監(jiān)管系統(tǒng)先后開展了物流監(jiān)控、快速通關、創(chuàng)新查驗機制等一系列改革，口岸海關均發(fā)揮了“龍頭”的作用，與內(nèi)地海關相比，在區(qū)位、人才資源、硬件資源、管理資源等方面具備了全面的優(yōu)勢并積累了豐富的經(jīng)驗。在區(qū)域通關改革推廣過程中，通過重新劃分口岸海關和內(nèi)陸海關在監(jiān)管工作中的職能定位，充分發(fā)揮口岸海關多年來形成了的優(yōu)勢和積累的經(jīng)驗，以口岸海關為核心，通過一體化業(yè)務操作模式和專業(yè)化的職責分工，將其優(yōu)勢輻射至整個區(qū)域。特別是在區(qū)域虛擬審單中心的建立上，要以發(fā)揮口岸海關的總體優(yōu)勢為主，發(fā)揮內(nèi)地海關的特色優(yōu)勢為輔，結合本地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展和進出口商品的特點，按各自所熟悉的商品專業(yè)和所擁有的專業(yè)審單人力資源劃分審單重點，通過各自優(yōu)勢的充分發(fā)揮，實現(xiàn)資源合理配置。

(三)建立以一體化協(xié)調發(fā)展為標志的執(zhí)法體系架構，從執(zhí)法統(tǒng)一上推進區(qū)域通關改革縱深發(fā)展

消除區(qū)域內(nèi)各海關的執(zhí)法差異性對企業(yè)通關行為的影響，確保進出口貨物收發(fā)貨人在報關地點的選擇上是以便利、高效為目的的良性選擇，而不是以規(guī)避海關管制為目的的惡性選擇，這是區(qū)域通關改革不斷向縱深發(fā)展的關鍵，在建立一體化海關執(zhí)法體系過程中，要充分發(fā)揮區(qū)域分署指揮、協(xié)調、監(jiān)督的作用，在區(qū)域分署的統(tǒng)一領導下，規(guī)范區(qū)域內(nèi)各海關在征稅、通關、監(jiān)管、緝私、統(tǒng)計等方面的執(zhí)法尺度和執(zhí)法程序。通過區(qū)域虛擬審單中心實現(xiàn)審單、審價、征稅、歸類集約化管理，實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)同類商品海關作業(yè)的執(zhí)法統(tǒng)一，通過制定科學詳盡的業(yè)務操作規(guī)范實現(xiàn)進出口貨物的驗放標準統(tǒng)一，同時，通過監(jiān)督制約機制以保證執(zhí)法統(tǒng)一性得到有效實施，不斷增強海關執(zhí)法的統(tǒng)一性和誠信度，提升海關的整體執(zhí)法水平。

(四)實現(xiàn)以把關服務為工作重點的管理理念回歸，從全面履行職責上促進區(qū)

域通關改革協(xié)調發(fā)展

從表面上看，“切塊包干”的稅收績效考評機制導致了各關截流稅源以提高本口岸稅收的做法，制約了區(qū)域通關改革的進一步開展，但究其深層次的原因，是長期以來形成的“以稅收為軸心”的海關工作重點致使了這一現(xiàn)象的發(fā)生。雖然建立大關區(qū)稅收考評機制，在一定程度上可以起到緩解的作用，但是并沒有從根本上解決這一問題，隨著改革的不斷深入，區(qū)域間的稅收矛盾將會成為新一輪的利益之爭?！耙婪ㄐ姓?，為國把關，服務經(jīng)濟，促進發(fā)展”的工作方針是海關管理理念的核心，是衡量海關工作水平的最基本尺度，海關工作的最后落腳點在于是否促進了經(jīng)濟發(fā)展，而不是稅收完成了多少，單純追求稅收反而可能成為經(jīng)濟發(fā)展的絆腳石。要從根本上解決單純追求稅收所帶來的負面影響，海關工作的重點必須重新定位，只有實現(xiàn)了“把關、服務”的管理理念的回歸，全面履行監(jiān)管、征稅、緝私、統(tǒng)計的海關任務，才能促進區(qū)域通關長期協(xié)調發(fā)展。

參考文獻：

1.《上海海關對暫時進出口集裝箱的監(jiān)管辦法》

2.《區(qū)域通關改革轉關運輸操作規(guī)程》