第一篇：農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的制度保障問題探究

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的制度保障問題探究

林桂紅

摘要：土地問題是“三農(nóng)”問題的核心，解決“三農(nóng)”問題的關(guān)鍵在于農(nóng)村土地制度創(chuàng)新。農(nóng)村土地管理制度改革涉及農(nóng) 民切身利益和整個(gè)社會(huì)的和諧穩(wěn)定。加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是統(tǒng)籌中國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展的重要舉措。目前我國(guó)農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)有了一定程度的發(fā)展，但是其保障制度仍很不完善，這是阻礙農(nóng)村土地健康有序流轉(zhuǎn)的主要因素。為了切實(shí)有效地維護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)村土地使用權(quán)健康有序地流轉(zhuǎn)，更好地解決“三農(nóng)”問題，必須加大力度完善有關(guān)土地流轉(zhuǎn)的法律及配套制度。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地，流轉(zhuǎn)，存在問題，制度保障

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是指在土地承包權(quán)不變的基礎(chǔ)上，農(nóng)戶把土地以一定的條件流轉(zhuǎn)給第三方經(jīng)營(yíng)。中共十七屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題決定》對(duì)加強(qiáng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)工作、健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)提出了明確的要求，為中國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)明確提供了根本依據(jù)，維護(hù)了新時(shí)期農(nóng)民的權(quán)益。土地問題是“三農(nóng)”問題的核心，解決“三農(nóng)”問題的關(guān)鍵在于農(nóng)村土地制度創(chuàng)新。黨中央允許和推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，是農(nóng)村地權(quán)制度的又一次重大改革，這涉及農(nóng)民切身利益和整個(gè)社會(huì)的和諧穩(wěn)定，要防止理解上偏差、操作上失范和違背民愿民意。由此，如何健全、完善農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民的土地收益權(quán)利，已經(jīng)成為一個(gè)亟待研究的重大課題。

一、加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是統(tǒng)籌中國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展的重要舉措

（一）加快土地流轉(zhuǎn)，是實(shí)現(xiàn)資本與土地的結(jié)合，拓展農(nóng)業(yè)增值能力的必然選擇

隨著新時(shí)期農(nóng)村形勢(shì)的發(fā)展，現(xiàn)行的農(nóng)村家庭承包制已有一些不適應(yīng)的地方。現(xiàn)行土地制度把土地在農(nóng)民集體中均等化分配，農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)的土地面積狹小，而且好地和壞地搭配分配使農(nóng)戶原本狹小的土地更加細(xì)碎化。細(xì)碎化的土地制約了土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)和土地使用效率，影響對(duì)土地加大投入的積極性，進(jìn)而影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的提高和農(nóng)民收入的上升。只有加快土地流轉(zhuǎn)，才能調(diào)動(dòng)農(nóng)民對(duì)土地加大投入的積極性，實(shí)現(xiàn)資本與土地的有效結(jié)合，提高農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益。

（二）加快土地流轉(zhuǎn)是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，提高農(nóng)業(yè)比較效益的重要途徑

農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)是提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的內(nèi)在要求。沒有規(guī)模經(jīng)營(yíng)，不能有效地利用土地資源，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率就很難提高。當(dāng)前土地承包辦法急需根據(jù)情況的變化調(diào)整完善，急需合理科學(xué)地配置土地資源，鼓勵(lì)各地探索土地承包權(quán)的多種有效流轉(zhuǎn)方式。目前，在有可能進(jìn)城務(wù)工的情況下，不少農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力外出務(wù)工，家庭承包的耕地或者撂荒，生產(chǎn)資料閑置，或者只剩下老弱勞動(dòng)力耕種，使土地使用效率大大降低，這在耕地有限的廣大農(nóng)村產(chǎn)生了極不合理的狀況。實(shí)踐證明，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)既緩和了人地矛盾，使部分農(nóng)民從土地上轉(zhuǎn)移出來(lái)，還促進(jìn)了農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，是提高農(nóng)業(yè)比較效益的一個(gè)好辦法。

（三）加快土地流轉(zhuǎn)是催生現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的新舉措

農(nóng)業(yè)（特別是種糧業(yè)）效益比較低，農(nóng)民收入提高幅度小。表面的原因是，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格不高；更深層次的原因卻是，農(nóng)業(yè)的經(jīng)營(yíng)規(guī)模偏小。從實(shí)踐運(yùn)作來(lái)看，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，把大量農(nóng)民從土地上解放出來(lái)，轉(zhuǎn)移到二、三產(chǎn)業(yè)，進(jìn)而擴(kuò)大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)規(guī)模，是催生現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的新舉措。

二、目前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的問題

目前，我國(guó)農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)有了一定程度的發(fā)展。首先，土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程呈加快趨勢(shì)。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)自20世紀(jì)80年代初開始出現(xiàn)，并逐步從沿海向內(nèi)地?cái)U(kuò)展，在較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)流轉(zhuǎn)的規(guī)模是穩(wěn)定的，一般占家庭承包耕地面積的4.5%左右。近幾年呈加快趨勢(shì)，截至2008年8月底統(tǒng)計(jì)，各地上報(bào)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)面積已達(dá)到725.66萬(wàn)公頃，占承包耕地總面積的8.7%。①其次，土地流轉(zhuǎn)主體日益多元化。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，目前農(nóng)村土地在農(nóng)戶之間流轉(zhuǎn)占流轉(zhuǎn)總面積的63.9%，受讓方為企業(yè)等其他主體的占36.1%。有的地區(qū)流轉(zhuǎn)到各類企業(yè)的土地已占流轉(zhuǎn)土地的50%以上。②但受各種因素制約，目前大多數(shù)農(nóng)村還不具備大規(guī)模流轉(zhuǎn)的條件，流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的培育、規(guī)模經(jīng)營(yíng)的發(fā)展是一個(gè)漸進(jìn)的過程。

（一）農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)不清晰

2004年修訂的《土地管理法》將“土地承包經(jīng)營(yíng)期限為三十年”以法律的形式固定下來(lái)?！锻恋毓芾矸ā芬惨?guī)定農(nóng)村土地屬于三級(jí)所有，即“鄉(xiāng)集體、村集體、村民小組”?！稇椃ā返谑畻l規(guī)定：“農(nóng)村和郊區(qū)的土地除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有外，屬于集體所有”。這些規(guī)定雖然明確了農(nóng)村土地集體所有權(quán)的代表，但“農(nóng)民集體”在法律上的具體內(nèi)涵很模糊，由誰(shuí)來(lái)代表集體實(shí)施其權(quán)利與義務(wù)卻難以確定，“集體”有鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、村民小組三個(gè)層次，在不同程度上都是農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)的所有者代表。可以說，農(nóng)村土地承包制度沒有賦予農(nóng)民土地所有權(quán)，也沒有賦予農(nóng)民長(zhǎng)期永久的土地經(jīng)營(yíng)使用權(quán)，其規(guī)定農(nóng)村土地集體所有，對(duì)于農(nóng)民來(lái)說，某種程度上是虛無(wú)的，農(nóng)民會(huì)認(rèn)為自己只是土地的暫時(shí)經(jīng)營(yíng)者。

農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)不清晰帶來(lái)了嚴(yán)重的后果。大量耕地流失，失地農(nóng)民不斷增加，特殊貧困階層不斷擴(kuò)大，加劇了城鄉(xiāng)差別和貧富差距，影響社會(huì)安定。由于土地流轉(zhuǎn)中的行政強(qiáng)制和暗箱操作，滋生貪污腐敗，影響黨風(fēng)廉政建設(shè)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府利用行政權(quán)力隨意改變土地承包期限的現(xiàn)實(shí)，在一定程度上也降低了農(nóng)民對(duì)土地產(chǎn)權(quán)穩(wěn)定性的心理預(yù)期，農(nóng)民不可能對(duì)土地進(jìn)行長(zhǎng)期資金投入，原本就狹小的土地也得不到充分有效利用。

（二）農(nóng)業(yè)土地征用制度不規(guī)范

首先，農(nóng)業(yè)土地征用補(bǔ)償制度很不合理。國(guó)家征用土地是一種強(qiáng)制性地取得集體土地所有權(quán)的行為，原土地的所有者和經(jīng)營(yíng)者必須接受，不得以任何理由阻礙國(guó)家征地。

我國(guó)《土地管理法》第四十七條規(guī)定：失地農(nóng)民獲得補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)按年產(chǎn)值計(jì)算，征用耕地的補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)量的三至六倍。征用其他土地的補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市參照征用耕地的補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。被征用土地上的附著物和青苗的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。征地補(bǔ)償制度明顯帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，補(bǔ)償金額由政府單方面確定，現(xiàn)行的征地補(bǔ)償費(fèi)用不是土地價(jià)格，只是以農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)產(chǎn)值作為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，失地農(nóng)民獲得補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)按年產(chǎn)值計(jì)算，這顯然是很不合理的。在這里的補(bǔ)償只體現(xiàn)30年經(jīng)營(yíng)權(quán)的補(bǔ)償，而所有權(quán)的補(bǔ)償（即使是集體所有的）是沒有的，農(nóng)民失地后獲得的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低。在目前沒有健全農(nóng)民社會(huì)保障制度的情況下，由于法律本身規(guī)定的補(bǔ)償偏低，難以保障被征地農(nóng)民生產(chǎn)生活水平。

其次，征地程序也不完善，被征地農(nóng)民在征地過程中的參與權(quán)沒有得到保障?！锻恋毓芾矸ā分幸?guī)定國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用，但未明確界定“公共利益”的范圍，導(dǎo)致在非農(nóng)建設(shè)用地的征用過程中政府往往對(duì)公益性和經(jīng)營(yíng)性用地不加區(qū)分，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民利益。

在將農(nóng)村土地發(fā)包給本集體以外的單位或個(gè)人的程序上，現(xiàn)行《土地承包法》第四十八條規(guī)定：“發(fā)包方將農(nóng)村土地發(fā)包給本集體以外的單位或者個(gè)人承包的，應(yīng)當(dāng)事先經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織的村民會(huì)議三分之二以上的成員或者三分之二村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準(zhǔn)”。這條規(guī)定中的“村民會(huì)議三分之二以上的成員或者三分之二村民代表”的表述，其實(shí)是一個(gè)不確定的產(chǎn)權(quán)概念，這個(gè)規(guī)定給村委會(huì)留下了極大的操作空間，而“并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準(zhǔn)”的規(guī)定實(shí)際是給鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府留下了最后的處分權(quán)，而不是村農(nóng)民集體這個(gè)權(quán)利主體所真正擁有的處分權(quán)。③

（三）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制不健全

1.市場(chǎng)機(jī)制不健全。一是土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)尚未形成。不少地方土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)信息體系尚未建立起來(lái)，供需雙方信息有效對(duì)接機(jī)制還沒有形成。土地流轉(zhuǎn)主要依靠自發(fā)進(jìn)行和政府推動(dòng)，想轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)戶尋找流轉(zhuǎn)對(duì)象難度較大，而具有一定規(guī)模的種植大戶、農(nóng)業(yè)企業(yè)卻苦于和一家一戶的談判費(fèi)時(shí)費(fèi)力又不能保證連片發(fā)展的規(guī)模，使土地流轉(zhuǎn)空間狹窄，流轉(zhuǎn)成本增大，在很大程度上延緩了土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程。二是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格形成機(jī)制不完善，流出方往往是分散的農(nóng)戶，在定價(jià)權(quán)上處于不利地位。而且農(nóng)民的流轉(zhuǎn)收益缺乏增長(zhǎng)機(jī)制。在流轉(zhuǎn)合同的約定上，農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)收益一般是固定不變的，流轉(zhuǎn)收益沒有隨經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展得到相應(yīng)增長(zhǎng)。三是土地流轉(zhuǎn)缺乏對(duì)農(nóng)民利益的保護(hù)機(jī)制。在土地流轉(zhuǎn)前，缺乏對(duì)種植大戶和企業(yè)業(yè)主農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力的資格審查和評(píng)估的市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制。在土地流轉(zhuǎn)后，又缺乏對(duì)農(nóng)民利益的保護(hù)機(jī)制，風(fēng)險(xiǎn)較大。

2.管理機(jī)制不完善。村級(jí)組織在協(xié)調(diào)引導(dǎo)、土地調(diào)劑、矛盾處理、監(jiān)督管理方面，沒有發(fā)揮好應(yīng)有的作用。一是違背政策的問題仍時(shí)有發(fā)生。有的地方土地流轉(zhuǎn)的一級(jí)市場(chǎng)被政府壟斷，一些鄉(xiāng)村組織不顧農(nóng)民的意愿，強(qiáng)制性地進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。二是土地流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范。在一些地方土地流轉(zhuǎn)仍然處于自發(fā)、無(wú)序的狀態(tài)，許多流轉(zhuǎn)采取口頭協(xié)議，不通過簽訂書面合同來(lái)規(guī)范雙方的權(quán)利和義務(wù)，即使簽定合同也存在手續(xù)不規(guī)范、條款不完備等問題，流轉(zhuǎn)糾紛出現(xiàn)也難以得到及時(shí)有效處理。

3.保障機(jī)制不健全。目前在政策制度上，缺乏保障失地農(nóng)民利益的政策制度。政府對(duì)失地農(nóng)民只注重一定資金的補(bǔ)償，失地農(nóng)民文化素質(zhì)和勞動(dòng)技能普遍較低，競(jìng)爭(zhēng)能力差，很多工作崗位都無(wú)法勝任。而且針對(duì)失地農(nóng)民的社會(huì)保障制度也并未建立，農(nóng)民失地后若沒有勞動(dòng)能力或不能再就業(yè)則只有坐吃山空了。

當(dāng)前農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移以外出打工為主要形式，而這些只是有一定文化知識(shí)和勞動(dòng)技能的青壯年，其他家庭成員大多仍居住在農(nóng)村并從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，這部分人依靠承包地收入維持基本生活。農(nóng)村土地能否進(jìn)行流轉(zhuǎn)，很大程度上取決于農(nóng)民的就業(yè)問題能否得到解決，能否有穩(wěn)定、可靠的非農(nóng)收入，能否引進(jìn)講信譽(yù)、有實(shí)力的業(yè)主，能否選準(zhǔn)、選好產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目。所以，如果沒有良好的、穩(wěn)定的預(yù)期經(jīng)濟(jì)收益保障，很多人寧愿粗放經(jīng)營(yíng)，甚至不惜撂荒，也不肯進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。

三、完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的建議

對(duì)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，黨的十七屆三中全會(huì)和今年中央一號(hào)文件專門出臺(tái)了政策：加強(qiáng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，建立健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。按照依法、自愿、有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。有條件的地方可以發(fā)展專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民專業(yè)合作社等規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體。為有效解決農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)面臨的困難，必須健全和完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度，促進(jìn)土地使用權(quán)健康有序地流轉(zhuǎn)。筆者認(rèn)為，可以從如下幾個(gè)方面著手。

（一）明晰土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，明確土地產(chǎn)權(quán)主體

以《憲法》、《土地管理法》和《物權(quán)法》為依據(jù)，將“集體”界定為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村和村民小組三級(jí)，保證集體享有土地的所有權(quán)，明確集體的法律地位，保障和實(shí)現(xiàn)完善的集體土地所有制。同時(shí)賦予農(nóng)民永久的土地使用權(quán)，并在集體與農(nóng)民之間建立新的契約關(guān)系——土地承包關(guān)系，所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離，進(jìn)一步明確集體委托與農(nóng)民代理的權(quán)利與義務(wù)。突破傳統(tǒng)家庭承包經(jīng)營(yíng)制度下的經(jīng)營(yíng)形式，將傳統(tǒng)的集體與農(nóng)民之間對(duì)土地的租賃關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)槲写黻P(guān)系，并通過合同的形式明確權(quán)責(zé)，得到法律的保護(hù)。④

（二）在法律制度層面加以落實(shí)

黨的十七屆三中全會(huì)指出，按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。目前需要盡快將其以法律制度形式固定下來(lái)，并輔以相應(yīng)的配套政策措施。例如：土地的承包期可確定為70年。承包期屆滿，可以按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定繼續(xù)承包。⑤

（三）加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范管理

土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)離不開政府部門的宏觀指導(dǎo)和相應(yīng)規(guī)范。各地黨委政府要認(rèn)真遵循“依法、自愿、有償”的原則，重點(diǎn)圍繞維護(hù)農(nóng)民土地承包及流轉(zhuǎn)主體地位這個(gè)核心，引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)有序進(jìn)行。要加強(qiáng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同的監(jiān)督管理，土地流轉(zhuǎn)關(guān)系確立后，流轉(zhuǎn)雙方要簽訂流轉(zhuǎn)合同，明確流轉(zhuǎn)形式、數(shù)量、年限、條件及雙方的權(quán)利、責(zé)任、義務(wù)等，合同應(yīng)經(jīng)過農(nóng)業(yè)部門鑒證。對(duì)現(xiàn)有土地流轉(zhuǎn)合同特別是口頭合同，要積極引導(dǎo)雙方簽訂書面協(xié)議；對(duì)不完善的合同，要做好合同的完善工作，避免因?yàn)樨?zé)、權(quán)、利不清而產(chǎn)生糾紛。

在此，政府部門在土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中應(yīng)有的職責(zé)主要有以下幾點(diǎn)。一是建立健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系，完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易信息網(wǎng)絡(luò)，妥善處理土地流轉(zhuǎn)中發(fā)生的矛盾和問題，切實(shí)為土地流轉(zhuǎn)順利實(shí)施服好務(wù)。二是縣級(jí)以上政府認(rèn)真履行對(duì)村級(jí)農(nóng)民土地的確權(quán)工作，對(duì)土地所有者及使用權(quán)所有者事實(shí)情況進(jìn)行登記公示、公告，這樣有利于減少糾紛和發(fā)揮土地使用權(quán)的物權(quán)公示效力。三是要嚴(yán)格規(guī)范政府行為，縣級(jí)以上政府部門認(rèn)真執(zhí)行土地用途管理法律制度和土地規(guī)劃制度，監(jiān)督和糾正集體土地使用流轉(zhuǎn)中的不正當(dāng)行為，對(duì)于土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中的違法行為應(yīng)當(dāng)及時(shí)查處。尤其是要加大對(duì)借土地流轉(zhuǎn)之名侵害農(nóng)民利益行為的督察力度，通過對(duì)土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行定期或者不定期的檢查和監(jiān)督，消除土地流轉(zhuǎn)中損害農(nóng)民利益的現(xiàn)象。四是加強(qiáng)對(duì)土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的稅收監(jiān)管，防止監(jiān)管不力而造成財(cái)政收入的損失。

（四）建立農(nóng)村社會(huì)保障制度

土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)不可能是靠土地制度自身的改革完成的，它與農(nóng)村社會(huì)保障制度有著密切的聯(lián)系。只有建立健全農(nóng)村社會(huì)保障，弱化土地在農(nóng)村的社會(huì)保障功能，解決農(nóng)民因土地流轉(zhuǎn)而擔(dān)心生活無(wú)保障的后顧之憂，才能有效促進(jìn)土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)和防范農(nóng)村社會(huì)的不穩(wěn)定。

在建立農(nóng)村社會(huì)保障制度的同時(shí)，各地方在土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)踐中，應(yīng)當(dāng)積極探索在土地流轉(zhuǎn)的同時(shí)，能確保從土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益中拿出一部分資金用于農(nóng)村社會(huì)保障的投入，使土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)與農(nóng)村社會(huì)保障形成良性的互動(dòng)。要確定保障收益權(quán)的政策，例如：農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)土地的收益，歸農(nóng)戶所有。征收集體所有的土地，要依法足額支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和房屋的補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用，安排被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用。⑥

總之，在堅(jiān)持土地國(guó)有和集體所有制，堅(jiān)持土地用途管理法律制度及土地規(guī)劃管理制度的基礎(chǔ)上，盡快通過完善法律及各種制度，從法律制度上賦予農(nóng)民更充分的權(quán)利，即所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)。只有當(dāng)農(nóng)民們真正成為集體土地使用權(quán)所有者，真正給予這個(gè)主體更多權(quán)利空間時(shí)，才能加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，從根本上解決“三農(nóng)”問題，真正實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌中國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展。

注釋：

①②重慶農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)課題組《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是解決“三農(nóng)”問題的突破》，載于重慶人大網(wǎng)，http：//www.004km.cn/forum/20/topic/4276184，2008年11月16日。

④賀連如《解決三農(nóng)問題的關(guān)鍵在于農(nóng)村土地制度創(chuàng)新—基于新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)分析視角》，載于《中國(guó)集體經(jīng)濟(jì)》2009年第6期（下）第7至9頁(yè)。

⑤⑥武建東《農(nóng)村土地使用權(quán)改革的戰(zhàn)略追求》，載于《東方早報(bào)》2008年10月8日。

第二篇：農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)需得到制度保障

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)需得到制度保障

從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，建立土地使用權(quán)的市場(chǎng)化流動(dòng)制度是農(nóng)村土地制度變遷的必然趨勢(shì)，但促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，關(guān)鍵在于真正賦予農(nóng)民長(zhǎng)期而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，堅(jiān)持農(nóng)地農(nóng)有、農(nóng)地農(nóng)用，防止發(fā)生大規(guī)模土地兼并。推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，是提高農(nóng)民組織化程度、推進(jìn)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程、加快現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要舉措，是擺在我們面前亟待解決的重大課題。農(nóng)戶小規(guī)模生產(chǎn)與社會(huì)化大市場(chǎng)矛盾日趨尖銳，一家一戶小規(guī)模生產(chǎn)，盲目隨意，經(jīng)營(yíng)分散，同一種植區(qū)域內(nèi)甚至同一塊田內(nèi)種植不同農(nóng)作物品種，很難形成規(guī)模經(jīng)營(yíng)，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)效益低下。因此，推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，實(shí)行規(guī)模經(jīng)營(yíng)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，解決農(nóng)業(yè)弱質(zhì)特性，增強(qiáng)抗御農(nóng)業(yè)自然和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的能力就必須采取相應(yīng)的得力措施：首先，對(duì)土地流轉(zhuǎn)制度要進(jìn)行廣泛宣傳，積極引導(dǎo)，使土地向業(yè)主集中成為農(nóng)民的自覺行動(dòng)；其次，培育大戶，千方百計(jì)利用農(nóng)業(yè)項(xiàng)目資金以及糧食直補(bǔ)和綜合直補(bǔ)資金重點(diǎn)投入農(nóng)村專業(yè)大戶，用于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，增強(qiáng)大戶實(shí)力，以實(shí)力吸納土地集中規(guī)模經(jīng)營(yíng)；再次，要進(jìn)一步強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)，簡(jiǎn)化程序，簡(jiǎn)化手續(xù)，營(yíng)造廉潔高效的服務(wù)環(huán)境；此外，強(qiáng)化保障，要從防范流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)上維護(hù)農(nóng)民利益，建立起切實(shí)可行的土地集中流轉(zhuǎn)過程中風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制；最后，建立制度，解決具體問題，規(guī)范管理土地流轉(zhuǎn)行為。

第三篇：農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題（本站推薦）

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題探討

摘要：近年來(lái)，隨著酒泉市工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的加快推進(jìn)，部分農(nóng)村勞動(dòng)力逐步向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)出日趨活躍的勢(shì)頭。土地流轉(zhuǎn)已成為促進(jìn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和增加農(nóng)民收入的一項(xiàng)重要措施。本文針對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題，提出了相應(yīng)的對(duì)策。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村，土地流轉(zhuǎn)，農(nóng)民權(quán)益

一、保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為

完善相關(guān)法律、政策，保護(hù)好農(nóng)民對(duì)土地的流轉(zhuǎn)、收益等權(quán)益，并通過制度來(lái)規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)行為。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是國(guó)家法律賦予農(nóng)民的權(quán)利，屬于用益物權(quán)性質(zhì)，農(nóng)民依法享有占有、使用、流轉(zhuǎn)和收益等權(quán)利，任何組織和個(gè)人不得剝奪和非法限制。農(nóng)民依法自主決定其承包土地是否流轉(zhuǎn)、流轉(zhuǎn)形式和對(duì)象，任何單位和個(gè)人不得強(qiáng)迫或阻礙農(nóng)民依法流轉(zhuǎn)其承包地。保護(hù)農(nóng)民承包土地流轉(zhuǎn)收益權(quán)。除支付必要的流轉(zhuǎn)中介費(fèi)外，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)收益全部歸農(nóng)民所有，任何組織和個(gè)人不得侵占、截留和扣繳。

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的方式、期限和具體條件，由流轉(zhuǎn)雙方平等協(xié)商確定，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)意向達(dá)成后，應(yīng)按照統(tǒng)一的流轉(zhuǎn)合同規(guī)范文本簽訂土地流轉(zhuǎn)合同，并報(bào)所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理部門登記備案，實(shí)行統(tǒng)一檔案管理。農(nóng)村土地承包農(nóng)戶既可以自己直接進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，也可以委托所在集體經(jīng)濟(jì)組織、中介組織和其他第三方進(jìn)行流轉(zhuǎn)。對(duì)于委托流轉(zhuǎn)的，承包方必須出具書面委托書，并明確委托的事項(xiàng)、期限和權(quán)限等。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)價(jià)格由流轉(zhuǎn)雙方協(xié)商確定，要充分考慮市場(chǎng)因素，原則上以實(shí)物形式確定流轉(zhuǎn)價(jià)格，以貨幣形式結(jié)算，也可由農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理部門進(jìn)行價(jià)格評(píng)估，確定流轉(zhuǎn)價(jià)格。

從事農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)的中介組織在辦理工商稅務(wù)登記的同時(shí)，還應(yīng)在縣農(nóng)業(yè)行政主管部門備案并接受其監(jiān)督和指導(dǎo)，依照法律和有關(guān)規(guī)定提供流轉(zhuǎn)中介服務(wù)。在集中連片流轉(zhuǎn)過程中，對(duì)于個(gè)別不愿流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶，應(yīng)由集體經(jīng)濟(jì)組織出面，在尊重農(nóng)民意愿和不影響農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)收益基礎(chǔ)上通過調(diào)整和互換等多種形式來(lái)解決。在土地流轉(zhuǎn)登記過程中，要及時(shí)糾正違反法律法規(guī)的約定和行為。政府要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作的指導(dǎo)、服務(wù)和管理，防止缺位、越位和錯(cuò)位現(xiàn)象發(fā)生。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)發(fā)生爭(zhēng)議或糾紛，流轉(zhuǎn)雙方既可以自行依法協(xié)商解決，也可以請(qǐng)求鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心調(diào)解。不愿協(xié)商調(diào)解或協(xié)商調(diào)解不成的，當(dāng)事人既可以申請(qǐng)當(dāng)?shù)亓鬓D(zhuǎn)仲裁機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)解和仲裁，也可以直

接向人民法院起訴。

二、適當(dāng)放寬農(nóng)村土地的用途范圍，拓展土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)主體范圍 在不損害土地耕作條件和基本農(nóng)田保護(hù)情況下，農(nóng)作物種植（包括果樹、多年生經(jīng)濟(jì)作物、苗木、大棚和設(shè)施農(nóng)業(yè)等）、禽畜養(yǎng)殖、水產(chǎn)養(yǎng)殖、農(nóng)業(yè)科學(xué)試驗(yàn)等應(yīng)視為農(nóng)業(yè)用途。允許農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)主體依托其流入土地和經(jīng)營(yíng)主業(yè)，開展農(nóng)產(chǎn)品加工、物流配送、農(nóng)業(yè)技術(shù)咨詢服務(wù)和農(nóng)業(yè)觀光旅游等經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，并給予相應(yīng)的政策支持和服務(wù)。拓展農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)主體范圍。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)主體既可以是承包農(nóng)戶，也可以是其他按有關(guān)法律及有關(guān)規(guī)定允許從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的組織和個(gè)人。同時(shí)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)主體應(yīng)當(dāng)具有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)能力，不得撂荒其流轉(zhuǎn)所得土地。鼓勵(lì)各種金融資本、城市資本、工商資本和民間資本等資本依法參與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，培育發(fā)展專業(yè)大戶、農(nóng)庭農(nóng)場(chǎng)、專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)成為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)主體。

三、鼓勵(lì)創(chuàng)新農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)形式，探索農(nóng)村宅基地有限制流轉(zhuǎn) 各鄉(xiāng)村組織結(jié)合自己的實(shí)際，既可以采取轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、出租和入股等多種形式進(jìn)行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，也可以采取其它現(xiàn)行法律法規(guī)沒有明確禁止的形式進(jìn)行流轉(zhuǎn)。鼓勵(lì)農(nóng)戶以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股方式進(jìn)行農(nóng)業(yè)合作生產(chǎn)，成立農(nóng)民專業(yè)合作社；開展農(nóng)民以土地入股單獨(dú)興辦或與其他經(jīng)營(yíng)主體聯(lián)辦專業(yè)合作社試點(diǎn)工作；鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以多種形式參與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)；鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)通過租賃和入股等多種形式參與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，建立生產(chǎn)基地。鼓勵(lì)全家進(jìn)城落戶的農(nóng)民自愿放棄其農(nóng)村宅基地及其所建房屋的使用權(quán)，由其所在集體經(jīng)濟(jì)組織收回，并給予原所有權(quán)人一定數(shù)量的貨幣補(bǔ)貼或獎(jiǎng)勵(lì)。允許在國(guó)家基本法律的框架和范圍內(nèi)探索農(nóng)村宅基地及其所建房屋的使用權(quán)直接進(jìn)入市場(chǎng)交易的途徑和方法。

允許長(zhǎng)期在外務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)戶將其農(nóng)村宅基地及其所建房屋使用權(quán)以分期或一次性付款方式進(jìn)行出租。鼓勵(lì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)主體通過集體經(jīng)濟(jì)組織以租賃形式獲得一定期限的農(nóng)村宅基地及其房屋的使用權(quán)。允許農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)戶和其他經(jīng)營(yíng)主體在其依法取得的宅基地上改擴(kuò)建房屋，進(jìn)行“農(nóng)家樂”等生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。貫徹農(nóng)村“一戶一宅”制度，在農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)讓或出租期內(nèi)，不再批準(zhǔn)農(nóng)村宅基地指標(biāo)。

對(duì)于以租賃或入股方式獲得一定期限農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的經(jīng)營(yíng)主體，農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)所必需生產(chǎn)管理用房的建設(shè)用地指標(biāo)，既可以通過承租農(nóng)村宅基地來(lái)解決，也可以申請(qǐng)臨時(shí)建設(shè)用地的方式來(lái)解決。對(duì)于通過承租農(nóng)村宅基地獲得農(nóng)村宅基地使用權(quán)的經(jīng)營(yíng)主體，可以通過土地整理或繳納土地復(fù)墾費(fèi)等方式將其置換為生產(chǎn)管理用房的用地指標(biāo)，政府可以核發(fā)農(nóng)村建設(shè)用地使用證，所建房屋發(fā)放農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)證，可以出租、抵押和擔(dān)保貸款，但其期限不得超過土地流轉(zhuǎn)期限。鼓勵(lì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)主體參與農(nóng)村廢棄建設(shè)用地復(fù)墾工作，通過廢棄建設(shè)用地復(fù)墾獲得的農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)，既可享有承租農(nóng)村宅基地同等權(quán)利，還可以有償、合理流轉(zhuǎn)和轉(zhuǎn)讓。

第四篇：農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題初探

農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題初探

摘要：黨的十七屆三中全會(huì)再次重申了允許農(nóng)村土地使用權(quán)以多種形式進(jìn)行流轉(zhuǎn)，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。中央為什么要再次強(qiáng)調(diào)這一問題？近年來(lái)農(nóng)村土地使用權(quán)在流轉(zhuǎn)過程中存在些什么問題？如何依法有序地引導(dǎo)農(nóng)村土地使用權(quán)合理流轉(zhuǎn)，成為當(dāng)前理論工作者和實(shí)踐工作者共同關(guān)注的問題。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地使用權(quán)；農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)；現(xiàn)代農(nóng)業(yè)；助推器

胡錦濤總書記十七屆三中全會(huì)前夕在安徽鳳陽(yáng)縣小崗村考察工作時(shí)強(qiáng)調(diào)：“以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制是黨的農(nóng)村政策的基石，不僅現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，還要賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。同時(shí)，要根據(jù)農(nóng)民的意愿，允許農(nóng)民以多種形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。”這一基本思想在十七屆三中全會(huì)《決定》中得到了充分體現(xiàn)。農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)并非新事物，2005年我們就已頒發(fā)了《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，那么，中央為什么現(xiàn)在又要進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)問題？近年來(lái)農(nóng)村土地使用權(quán)在流轉(zhuǎn)過程中存在哪些問題？如何揭示其內(nèi)部規(guī)律，找出問題根源，引導(dǎo)規(guī)范農(nóng)村土地使用權(quán)依法有序流轉(zhuǎn)？本文將試圖濰坊市為例對(duì)上述問題加以初步探討。

一、農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是現(xiàn)階段農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求在穩(wěn)定和完善集體土地家庭承包經(jīng)營(yíng)制度的基礎(chǔ)上，允許土地使用權(quán)合理流轉(zhuǎn)，既是黨的一貫政策，也是農(nóng)業(yè)發(fā)展的客觀要求，是我國(guó)農(nóng)業(yè)邁向現(xiàn)代化的必由之路。

1、農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)是農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)的現(xiàn)實(shí)需要。中國(guó)目前實(shí)行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，曾經(jīng)大大解放了農(nóng)村生產(chǎn)力。但隨著農(nóng)村新形勢(shì)的發(fā)展，隨著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)的需要，現(xiàn)行土地承

包制已出現(xiàn)一些不適應(yīng)。主要是把土地等生產(chǎn)要素分散在一家一戶，制約了土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)。據(jù)全國(guó)政協(xié)常委李德水介紹，在中國(guó)南方、中西部以及丘陵地帶，人均耕地較少，土地承包時(shí)又要肥瘦搭配，一家三五畝地都被分割成七、八個(gè)甚至更多地塊。這種分散經(jīng)營(yíng)的生產(chǎn)方式，難以推廣使用先進(jìn)科學(xué)技術(shù)，也無(wú)法與大市場(chǎng)全面對(duì)接。建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，必然要求采用現(xiàn)代的科學(xué)管理辦法組織管理農(nóng)業(yè)，由貿(mào)、工、農(nóng)一體化的規(guī)模經(jīng)營(yíng)方式，取代千家萬(wàn)戶分散的小農(nóng)經(jīng)營(yíng)方式，使農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)逐步實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化和規(guī)模化。而現(xiàn)實(shí)的問題是：由于承載著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)的土地分散到千家萬(wàn)戶，如果沒有合理的流轉(zhuǎn)，就很難形成規(guī)模。各地實(shí)踐表明，通過流轉(zhuǎn)，土地向種植大戶、能手和企業(yè)集中，使規(guī)?；?jīng)營(yíng)、標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)得以迅速發(fā)展。如濰坊下轄的昌邑市宋莊鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心通過租賃、轉(zhuǎn)讓等流轉(zhuǎn)形式，為金絲達(dá)集團(tuán)集中土地1萬(wàn)多畝，用于規(guī)?；?、標(biāo)準(zhǔn)化種植綠化苗木，帶動(dòng)當(dāng)?shù)匕l(fā)展綠化苗木10萬(wàn)多畝；而轄下的諸城市煙草公司近年來(lái)積極探索規(guī)?；⑥r(nóng)場(chǎng)化種植的路子，在部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)租賃農(nóng)戶承包地建立煙葉農(nóng)場(chǎng)，目前，農(nóng)場(chǎng)總數(shù)已達(dá)57處17510畝。

2、農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)是農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收的現(xiàn)實(shí)需要。加快農(nóng)村土地使用權(quán)合理流轉(zhuǎn)，可有效解決目前農(nóng)村想種田的人無(wú)田可種、不想種田的人又不能不種的問題，促使土地向種養(yǎng)能手、經(jīng)營(yíng)大戶集聚，吸引工、商、貿(mào)企業(yè)加盟投資經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)，有利于建設(shè)一定規(guī)模的特色農(nóng)產(chǎn)品基地。通過運(yùn)用高新技術(shù)發(fā)展種養(yǎng)業(yè)、加工業(yè)，有效地打破當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)農(nóng)業(yè)狹小封閉的區(qū)域界限，促進(jìn)農(nóng)業(yè)的對(duì)外開放，改造提升當(dāng)?shù)氐膫鹘y(tǒng)農(nóng)業(yè)，拉長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈。同時(shí)，通過示范基地、農(nóng)業(yè)園區(qū)的示范、輻射、帶動(dòng)作用，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平，促進(jìn)周邊地區(qū)的農(nóng)業(yè)發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收。如濰坊轄下的安丘市輝渠鎮(zhèn)夏坡村300個(gè)農(nóng)戶將東山500畝荒嶺簿地租賃給鎮(zhèn)煙站，發(fā)展黃煙生產(chǎn)，農(nóng)戶獲得流轉(zhuǎn)收益48.5萬(wàn)元，畝均970元，經(jīng)濟(jì)效益翻了一番多；

而轄下臨朐縣上林鎮(zhèn)張閣店村通過土地流轉(zhuǎn)，發(fā)展瓜、果、菜生產(chǎn)，每畝年增加收入7000多元；轄下的昌樂縣臥陀鎮(zhèn)一些種煙大戶，租賃本村或鄰村農(nóng)戶土地，每畝每年300元，被租賃戶搖身一變成為雇工，月收入800元左右。農(nóng)民增收效果明顯。

3、農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化深化升級(jí)的現(xiàn)實(shí)需要。土地使用權(quán)科學(xué)合理地流轉(zhuǎn)，促進(jìn)了優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)向規(guī)?；?、集約化方向發(fā)展，優(yōu)化了農(nóng)業(yè)種養(yǎng)結(jié)構(gòu)，加快了農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)和農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移進(jìn)程，從而為農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)提供了量大質(zhì)優(yōu)的農(nóng)產(chǎn)品和豐富的剩余勞動(dòng)力，增強(qiáng)了農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)在國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的深化升級(jí)。如濰坊轄下的諸城市農(nóng)產(chǎn)品加工龍頭企業(yè)通過土地流轉(zhuǎn)在農(nóng)村建立“原料生產(chǎn)車間”，變“公司加基地連農(nóng)戶”的運(yùn)作模式為“公司加農(nóng)場(chǎng)帶農(nóng)戶”，直接吸收農(nóng)民當(dāng)工人，從源頭上打造產(chǎn)業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化鏈條，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化深化升級(jí)。

二、現(xiàn)階段農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中存在的主要問題

從對(duì)濰坊市各縣區(qū)的調(diào)查情況看，受經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移情況和社會(huì)環(huán)境等因素的制約，農(nóng)村土地使用權(quán)在流轉(zhuǎn)過程中主要存在以下問題。

1、部分農(nóng)民存在思想疑慮。認(rèn)識(shí)問題是制約目前各地土地流轉(zhuǎn)緩慢的主要原因。突出表現(xiàn)在，由于長(zhǎng)期以來(lái)形成的對(duì)土地的依附性，一些農(nóng)民想將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)而又心有疑慮，害怕徹底失去土地。當(dāng)其外出打工或無(wú)力耕種時(shí)，往往選擇私下協(xié)商代耕，臨時(shí)性轉(zhuǎn)包，甚至粗放經(jīng)營(yíng)也不愿意放棄土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。就連地處中心城市郊區(qū)的農(nóng)民都反映：有了土地，生活就有退路，即使從其它行業(yè)賺不到錢也可以回來(lái)種田，將來(lái)年紀(jì)大了，還可依靠土地養(yǎng)老，心理踏實(shí)。這些思想的影響，阻礙了一些地方的土地的流轉(zhuǎn)。

2、部分基層干部存在怕煩怕難的情緒。近年來(lái)，有些地方的農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)沒有太大進(jìn)展，主要原因之一就是有的基層干部為難和怕

麻煩。覺得土地都包給農(nóng)民了，中央又強(qiáng)調(diào)土地流轉(zhuǎn)要遵循自愿的原則，沒有必要去自找麻煩，因而缺乏主動(dòng)出擊的意識(shí)，沒有積極主動(dòng)地做好引導(dǎo)服務(wù)工作，在土地流轉(zhuǎn)的條件和時(shí)機(jī)成熟上沒有起到“推一把”的作用。

3、土地流轉(zhuǎn)的操作程序不規(guī)范，農(nóng)民缺乏合同意識(shí)。目前的土地流轉(zhuǎn)大多處于自發(fā)和無(wú)序狀態(tài)。相互之間的轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓往往以口頭協(xié)議的形式進(jìn)行，不遵循一定的程序和履行必要的手續(xù)，未通過流轉(zhuǎn)合同來(lái)規(guī)范雙方的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系，糾紛隱患較多?？陬^協(xié)議的隨意性造成接包方缺乏長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)的打算，舍不得增加投入，積極性不高。濰坊轄下的安丘市調(diào)查表明，簽訂土地流轉(zhuǎn)合同的只占10%，絕大多數(shù)只是口頭約定、君子協(xié)議，留下了許多隱患。

4、土地流轉(zhuǎn)的中介組織不健全。目前各地尚未形成統(tǒng)一規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，流轉(zhuǎn)中介組織較少，流轉(zhuǎn)信息傳播渠道不暢。個(gè)別地方盡管建立了流轉(zhuǎn)中介組織，但真正按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法則進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的并不多。流轉(zhuǎn)市場(chǎng)發(fā)育不良，中介組織匱乏，信息不靈，導(dǎo)致流轉(zhuǎn)不暢。調(diào)查中，濰坊轄下的坊子區(qū)的一些農(nóng)民反映，由于缺少中介組織，往往出現(xiàn)轉(zhuǎn)讓者找不到合適的受讓者，而需要者又找不到出讓者，極大地制約了土地流轉(zhuǎn)。

三、完善農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的建議與對(duì)策土地是農(nóng)民的命根子，在當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)保障還沒有建立健全的情況下，必須以發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為動(dòng)力不斷創(chuàng)造土地流轉(zhuǎn)的需求，推進(jìn)農(nóng)村土地使用權(quán)的依法有序流轉(zhuǎn)，更好地發(fā)揮土地流轉(zhuǎn)在發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村中的“助推器”作用。

1、尊重農(nóng)民話語(yǔ)權(quán)，讓農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中真正受益。農(nóng)民在流轉(zhuǎn)過程中往往是弱者，他們?nèi)狈Ρ匾暮贤ㄖR(shí)，缺少對(duì)土地升值的預(yù)見性，甚至缺少話語(yǔ)權(quán)。舉例來(lái)說，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的一些地方，有農(nóng)民與企業(yè)簽訂了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同，按當(dāng)時(shí)的土地產(chǎn)出效益

為基數(shù)確立了補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。但土地在不斷增值，農(nóng)民卻不能分享土地增值的收益，往往引發(fā)糾紛，甚至發(fā)生嚴(yán)重的沖突。因此，要完善土地流轉(zhuǎn)制度，應(yīng)該一方面要尊重農(nóng)民意愿，尊重農(nóng)民話語(yǔ)權(quán)，提供多種流轉(zhuǎn)方式供農(nóng)民選擇；另一方面要合理評(píng)估土地價(jià)值，增強(qiáng)合同的科學(xué)性、嚴(yán)肅性，既保證農(nóng)民能夠分享土地增值的收益，又能保證土地轉(zhuǎn)讓期間的穩(wěn)定，發(fā)揮土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的效果。

2、遵循土地流轉(zhuǎn)原則，保障農(nóng)民的合法權(quán)益。土地承包工作政策性極強(qiáng)，建立規(guī)范有序的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制，明確所有權(quán)，穩(wěn)定承包權(quán)，搞活經(jīng)營(yíng)權(quán)，依法維護(hù)農(nóng)民群眾的合法權(quán)益，是維護(hù)穩(wěn)定、構(gòu)建農(nóng)村和諧社會(huì)的關(guān)鍵。一是堅(jiān)持“確保所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)、搞活使用權(quán)”的原則。家庭承包為主的責(zé)任制和統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，是黨在農(nóng)村的一項(xiàng)基本政策，要長(zhǎng)期堅(jiān)持。二是堅(jiān)持“依法、自愿、有償”的原則。任何單位和個(gè)人都不得違背農(nóng)戶意愿，強(qiáng)迫流轉(zhuǎn)。做到以人為本，科學(xué)推進(jìn)。三是要堅(jiān)持土地流轉(zhuǎn)的主體是農(nóng)民，農(nóng)村土地承包者擁有土地收益和處分權(quán)。在引導(dǎo)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中，流轉(zhuǎn)收益要?dú)w農(nóng)戶所有，任何組織和個(gè)人不得從中截留、扣繳收益，不許與民爭(zhēng)利，確保農(nóng)村穩(wěn)定。四是堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展的原則。經(jīng)營(yíng)者不能損害生態(tài)和生產(chǎn)環(huán)境，不能搞掠奪式經(jīng)營(yíng)和隨意改變土地的用途。

3、搭建流轉(zhuǎn)載體，建立土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織。諸城市枳溝鎮(zhèn)、昌邑市宋莊鎮(zhèn)等地在實(shí)踐中，探索性地的建立起有助于土地流轉(zhuǎn)的中介服務(wù)組織。由集體經(jīng)濟(jì)組織成立“土地托管中心”、“土地代管站”、“托田所”等機(jī)構(gòu)，從事介紹流轉(zhuǎn)對(duì)象、幫助審查接包方資格、提供有關(guān)業(yè)務(wù)咨詢等。中介組織要建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易信息網(wǎng)絡(luò)，及時(shí)登記匯集可流轉(zhuǎn)土地的數(shù)量、區(qū)位、價(jià)格等信息資料，定期公開對(duì)外發(fā)布可開發(fā)土地資源的信息，接受土地供求雙方的咨詢，提高土地流轉(zhuǎn)交易的成功率。在雙方協(xié)調(diào)一致前提下，中介組織幫助辦理流轉(zhuǎn)手

續(xù)，同時(shí)為承租者提供信貸、技術(shù)、物資等服務(wù)，妥善處理土地經(jīng)營(yíng)過程中發(fā)生的矛盾和問題，切實(shí)維護(hù)土地所有者、承包者、經(jīng)營(yíng)者三方的合法權(quán)益，從而使土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整實(shí)現(xiàn)雙贏。

4、規(guī)范運(yùn)作，加強(qiáng)對(duì)土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)管。土地流轉(zhuǎn)涉及多方面的利益，必須健全制度按規(guī)范程序進(jìn)行。土地流轉(zhuǎn)關(guān)系確定后，應(yīng)當(dāng)簽訂合同，并報(bào)農(nóng)業(yè)承包合同管理部門和村集體組織備案。要統(tǒng)一土地流轉(zhuǎn)合同文本，實(shí)行微機(jī)化管理，加強(qiáng)指導(dǎo)監(jiān)督，對(duì)土地流轉(zhuǎn)情況進(jìn)行專項(xiàng)檢查，按照農(nóng)業(yè)部《流轉(zhuǎn)管理辦法》要求，進(jìn)行規(guī)范完善?？h農(nóng)業(yè)行政主管部門要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作的管理，建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信息庫(kù)，做好登記、審批、備案、合同簽證、檔案管理、信息發(fā)布工作。要建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)仲裁制度。對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同的執(zhí)行和糾紛的處理進(jìn)行跟蹤、調(diào)解和仲裁，確保農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作公平、公正、合理，維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益。

完成于2008年11月

第五篇：農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題探析

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題探析

目前，我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在主體混亂、土地流轉(zhuǎn)行為混亂、土地流轉(zhuǎn)結(jié)果混亂、土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)混亂、政府服務(wù)監(jiān)管混亂等問題，制約了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程。山東省即墨市設(shè)立農(nóng)業(yè)服務(wù)大廳，通過開放產(chǎn)權(quán)交易、確權(quán)頒證、農(nóng)藥備案、質(zhì)量安全查詢、政策咨詢五大窗口，有效破解了長(zhǎng)期積累的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的難題。

一、即墨市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的實(shí)踐

即墨市農(nóng)業(yè)服務(wù)大廳是2014年10月8日設(shè)立的，共有開放產(chǎn)權(quán)交易、確權(quán)頒證、農(nóng)藥備案、質(zhì)量安全查詢、政策咨詢等五大窗口，可辦理農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)交易和抵押貸款登記、農(nóng)藥登記備案及農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全檢測(cè)查詢等業(yè)務(wù)。通過市農(nóng)業(yè)服務(wù)大廳的產(chǎn)權(quán)交易窗口進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，不但程序規(guī)范，能最大限度保證雙方利益，取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的經(jīng)營(yíng)主體還可以到銀行辦理抵押貸款，解決資金難的問題，可謂一舉多得。

村民要辦理土地流轉(zhuǎn)業(yè)務(wù)，首先，土地轉(zhuǎn)讓方向當(dāng)?shù)剞r(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易代辦處提交申請(qǐng)。審核合格后，報(bào)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心復(fù)審。復(fù)審?fù)ㄟ^后，轉(zhuǎn)讓方與中心簽署協(xié)議。村民可自己尋找土地承包方，也可以交由農(nóng)交中心，依據(jù)轉(zhuǎn)讓方提交的材料制作掛牌信息，在農(nóng)交網(wǎng)站發(fā)布信息，接受意向受讓方咨詢洽談。以前農(nóng)民大多私下進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，程序不規(guī)范，利益也得不到保證。有了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心的鑒證，手續(xù)齊全，村民也放心。

即墨市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的成功實(shí)踐，為解決我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的問題提供了借鑒。

二、規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的迫切性與必要性

（一）我國(guó)目前農(nóng)村勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)極不合理。國(guó)外的農(nóng)業(yè)是大力培養(yǎng)職業(yè)農(nóng)民，農(nóng)民群體中很大一部分是大學(xué)生。而國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)大軍基本是由老人、婦女組成，越來(lái)越多的青壯年勞力不屑于從事農(nóng)業(yè)工作，這在很大程度上限制了農(nóng)業(yè)的發(fā)展。隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，越來(lái)越多的農(nóng)民離開土地，從事其他產(chǎn)業(yè)并獲得高于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的收入。越來(lái)越多的農(nóng)戶把農(nóng)業(yè)當(dāng)副業(yè)，有的不再精耕細(xì)作，甚至出現(xiàn)撂荒現(xiàn)象。與此同時(shí)，分散、細(xì)碎的土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模，嚴(yán)重制約著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)模化和集約化?！罢l(shuí)來(lái)種地”和“怎樣種地”的問題日益突出。解決這些問題的關(guān)鍵，就是提升農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。土地流轉(zhuǎn)勢(shì)在必行，今后土地應(yīng)向三個(gè)方面轉(zhuǎn)變，即向種田大戶、種田能手轉(zhuǎn)移;向大的有技術(shù)資金優(yōu)勢(shì)的工商資本轉(zhuǎn)移;向?qū)I(yè)合作社轉(zhuǎn)移。政府在農(nóng)業(yè)發(fā)展上要放寬手腳，積極為其提供技術(shù)和資金支持。

（二）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是大勢(shì)所趨。通過土地流轉(zhuǎn)，農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)向有能力、有實(shí)力的龍頭企業(yè)、合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)和種養(yǎng)大戶集中，帶動(dòng)大量社會(huì)資本流向農(nóng)業(yè)、反哺農(nóng)業(yè)，可解決農(nóng)業(yè)投入不足的問題，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，形成土地利用的良性循環(huán)。土地流轉(zhuǎn)還讓一些地方閑置多年的耕地、荒地流入各種經(jīng)營(yíng)主體，得到充分開發(fā)和有效使用，土地資源利用率大幅提高?？捎糜诎l(fā)展特色高效農(nóng)業(yè)，形成一批具有較強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力的產(chǎn)業(yè)帶和產(chǎn)業(yè)區(qū)，成為農(nóng)村新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。新的土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)主體，大多實(shí)行農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、標(biāo)準(zhǔn)化經(jīng)營(yíng)，可解決傳統(tǒng)的一家一戶分散經(jīng)營(yíng)中出現(xiàn)的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管點(diǎn)多面廣難控制、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全難保證等弊端，降低質(zhì)量控制管理成本。龍頭企業(yè)通過流轉(zhuǎn)土地，可以穩(wěn)定原料供應(yīng)，保障原料質(zhì)量和產(chǎn)品質(zhì)量。現(xiàn)實(shí)中，流轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)戶多數(shù)缺勞力、缺技術(shù)，且大部分種植糧棉作物，土地產(chǎn)出率低。土地流轉(zhuǎn)后，這些土地主要用于蔬菜、食用菌、中藥材、水果等種植，產(chǎn)值大幅度增加。而轉(zhuǎn)移后的勞動(dòng)力，一方面有穩(wěn)固可靠的流轉(zhuǎn)收入，一方面可以外出務(wù)工或從事第二、三產(chǎn)業(yè)，家庭經(jīng)濟(jì)收入大幅度提高。實(shí)踐證明：流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)民人均純收入平均比未流轉(zhuǎn)土地的高出20%―30%。土地流轉(zhuǎn)是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村勞動(dòng)力順利轉(zhuǎn)移的前提，解決了外出務(wù)工農(nóng)民人地分離的矛盾，使一部分農(nóng)民從土地的束縛中解放出來(lái)，轉(zhuǎn)移到第二、三產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)。

三、高度重視農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)出現(xiàn)的問題

目前，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)在土地流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)農(nóng)民上訪的現(xiàn)象，大多是因?yàn)檠a(bǔ)償不滿意、不合理。土地價(jià)格不能單純以貨幣價(jià)格為標(biāo)準(zhǔn)，要參考種植作物的市場(chǎng)價(jià)。對(duì)于由此可能造成的老百姓收到的補(bǔ)貼不一樣的情況，這需要強(qiáng)化農(nóng)民的市場(chǎng)契約意識(shí)，讓他們懂得土地流轉(zhuǎn)是一種經(jīng)營(yíng)，也存在風(fēng)險(xiǎn)。但強(qiáng)制性的流轉(zhuǎn)是絕對(duì)不行的，政府可以引導(dǎo)農(nóng)民把土地集中起來(lái)，然后把流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的收益價(jià)格分給農(nóng)民，解決他們的生活養(yǎng)老問題。不管有沒有土地接收方，流轉(zhuǎn)的前提都是要先支付補(bǔ)貼給農(nóng)民，然后再轉(zhuǎn)讓。

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，本質(zhì)上是農(nóng)戶土地權(quán)利和利益的大調(diào)整。涉及權(quán)利關(guān)系廣泛復(fù)雜，遇到困難和問題較多，概括為以下幾個(gè)方面：一是土地流轉(zhuǎn)主體混亂。我國(guó)農(nóng)村土地承包法明確規(guī)定，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的主體是承包方，家庭承包的承包方是本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶，也就是說農(nóng)戶有權(quán)依法自主決定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是否流轉(zhuǎn)和流轉(zhuǎn)方式。但在實(shí)踐中，不僅農(nóng)戶可以自主決定流轉(zhuǎn)，村民小組、村民委員會(huì)，甚至鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府、縣（區(qū)）政府也可決定流轉(zhuǎn)，有的縣鄉(xiāng)政府不經(jīng)農(nóng)戶授權(quán)就與外商訂立土地流轉(zhuǎn)協(xié)議，然后由村民委員會(huì)、村民小組通知農(nóng)戶。這種“強(qiáng)制流轉(zhuǎn)”或“被流轉(zhuǎn)”，剝奪了農(nóng)戶的參與權(quán)、協(xié)商權(quán)、監(jiān)督權(quán)。二是土地流轉(zhuǎn)行為混亂。農(nóng)戶隨意流轉(zhuǎn)與基層政府強(qiáng)制流轉(zhuǎn)并存，口頭流轉(zhuǎn)與書面流轉(zhuǎn)共生，有償、低償、無(wú)償流轉(zhuǎn)同在。這不僅有違依法、自愿、有償流轉(zhuǎn)原則，也有違法律規(guī)定。三是土地流轉(zhuǎn)結(jié)果混亂。按照規(guī)定，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，不得改變土地的農(nóng)業(yè)用途，基本農(nóng)田不得植樹、挖塘養(yǎng)殖。不少地方土地流轉(zhuǎn)后“非農(nóng)非糧化”傾向明顯，改變了農(nóng)業(yè)用途。這勢(shì)必突破18億畝的耕地紅線。四是土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)混亂，運(yùn)作機(jī)制不健全。大部分縣市流轉(zhuǎn)服務(wù)市場(chǎng)體系還未建立或初始建立，缺編制、缺經(jīng)費(fèi)、缺制度，在信息收集發(fā)布、咨詢服務(wù)、合同服務(wù)、地價(jià)評(píng)估、糾紛調(diào)處等方面功能很不健全，從整體看流轉(zhuǎn)處于自發(fā)、無(wú)序、混亂狀態(tài)。五是政府服務(wù)監(jiān)管混亂。主要是越位、錯(cuò)位、不作為。

四、規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的建議

（一）加強(qiáng)宣傳，解放思想，消除認(rèn)識(shí)誤區(qū)。受傳統(tǒng)觀念的束縛，農(nóng)民對(duì)土地依賴程度高，不愿或不敢流轉(zhuǎn)。傳統(tǒng)觀念根深蒂固，即使外出打工比種田收入高出許多，在社會(huì)保障體系還不健全的情況下，對(duì)農(nóng)民來(lái)說，土地依然是他們賴以生存的基本生產(chǎn)資料，農(nóng)民不愿流轉(zhuǎn);另外，在一些地方個(gè)別調(diào)整土地的現(xiàn)象還存在，使農(nóng)民群眾容易產(chǎn)生一種錯(cuò)覺，即土地是集體的，不是農(nóng)戶的，土地怎么處置由集體說了算，不敢流轉(zhuǎn)土地。必須認(rèn)識(shí)到：在長(zhǎng)期穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營(yíng)制度的前提下，在充分尊重農(nóng)民意愿和利益的基礎(chǔ)上，根據(jù)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求，通過建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，使農(nóng)民手中的土地使用權(quán)得以流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)土地的有效利用，使農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)得到更快發(fā)展，這是對(duì)農(nóng)村土地承包30年不變政策的的完善與發(fā)展。這種變革，不僅不會(huì)動(dòng)搖土地的穩(wěn)定性，反而會(huì)有助于這一制度的長(zhǎng)期穩(wěn)定和發(fā)展。為此，要加大宣傳力度，引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)。各級(jí)各有關(guān)部門充分利用廣播、電視、報(bào)刊等傳媒，加大對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法規(guī)政策的宣傳，引導(dǎo)廣大干部群眾解放思想、更新觀念、增強(qiáng)發(fā)展意識(shí)和服務(wù)意識(shí)，提高土地流轉(zhuǎn)的自覺性，消除農(nóng)民后顧之憂，引導(dǎo)農(nóng)民主動(dòng)參與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。

（二）因地制宜，形式多樣。在流轉(zhuǎn)形式上要機(jī)動(dòng)靈活，除轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、租賃、互換、入股等主要形式外，還可以通過委托流轉(zhuǎn)、托管等方式進(jìn)行?？偟囊笫恰耙婪?、自愿、有償”，而且要確保穩(wěn)定。土地流轉(zhuǎn)形式的多樣化，可以使廣大農(nóng)民充分根據(jù)自身的實(shí)際，選擇最適合自身需要的方式流轉(zhuǎn)土地。同時(shí)，要因地制宜，強(qiáng)化業(yè)務(wù)指導(dǎo)。土地流轉(zhuǎn)既涉及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，又涉及農(nóng)村穩(wěn)定，因此，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和集中連片要從實(shí)際出發(fā)，切忌一哄而上，要因地制宜，分類指導(dǎo)，穩(wěn)定推進(jìn)。在組織引導(dǎo)農(nóng)戶實(shí)施大范圍的土地流轉(zhuǎn)時(shí)，要充分考慮現(xiàn)有農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平和農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的狀況。只有在農(nóng)民人均收入較高、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)比重較高、從事農(nóng)業(yè)的勞動(dòng)力比重較低的情況下，土地才能進(jìn)行較大范圍的流轉(zhuǎn)。在實(shí)施過程中，要堅(jiān)持 “自愿、有償、依法”的原則，不搞行政命令和強(qiáng)迫。應(yīng)認(rèn)識(shí)到，小范圍的土地流轉(zhuǎn)并不需要很多條件。一些經(jīng)營(yíng)能力不強(qiáng)的農(nóng)戶，同樣可以將承包土地的使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給種田能手或工商業(yè)主，自己同時(shí)又作為勞動(dòng)力被雇傭，從而既獲得轉(zhuǎn)讓收入，又獲得勞動(dòng)力的工資收入，遠(yuǎn)高于自己承包經(jīng)營(yíng)的收入水平。一些不適宜開展大范圍土地流轉(zhuǎn)的鄉(xiāng)村，應(yīng)為農(nóng)戶間的私下流轉(zhuǎn)創(chuàng)造條件、提供方便和加以指導(dǎo)。

（三）加強(qiáng)監(jiān)管，規(guī)模經(jīng)營(yíng)。開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記，夯實(shí)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)基礎(chǔ)。通過確權(quán)登記，完善農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能，解除農(nóng)民后顧之憂，放心土地流轉(zhuǎn)。土地流轉(zhuǎn)是一項(xiàng)復(fù)雜具體且涉及農(nóng)民切身利益的工程，如流轉(zhuǎn)土地地上附著物處理問題，實(shí)際地畝數(shù)與承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書登記的面積不統(tǒng)一問題，流轉(zhuǎn)后社會(huì)保障問題，以及糾紛處理問題等，都需要政府加強(qiáng)監(jiān)管。要強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)制，維護(hù)流轉(zhuǎn)雙方權(quán)益不受損失。健全土地流轉(zhuǎn)備案制度，實(shí)現(xiàn)對(duì)土地流轉(zhuǎn)的實(shí)時(shí)、動(dòng)態(tài)、長(zhǎng)效監(jiān)管;加大糾紛調(diào)處力度，維護(hù)流轉(zhuǎn)雙方合法權(quán)益。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心要加速規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，將農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)等服務(wù)業(yè)務(wù)納入農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心管理，通過網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作的指導(dǎo)和管理職能，提供信息、政策咨詢、規(guī)范土地流轉(zhuǎn)合同、土地承包合同鑒證等免費(fèi)服務(wù)，引導(dǎo)和規(guī)范發(fā)展農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)與適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。要培育規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體，拉動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。積極培植農(nóng)業(yè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)向集約化、產(chǎn)業(yè)化方向發(fā)展，形成有利于土地流轉(zhuǎn)的產(chǎn)業(yè)布局;加大農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的招商引資力度，用大項(xiàng)目和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)帶動(dòng)土地規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，為土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造條件;鼓勵(lì)有實(shí)力的農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)通過租賃土地投資興辦農(nóng)業(yè)示范基地和種養(yǎng)加項(xiàng)目，鼓勵(lì)工商企業(yè)投資效益農(nóng)業(yè)，參與土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)基地開發(fā)建設(shè)。

（四）多方配合，大力支持。規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的目的歸根結(jié)底是提高農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益，這就需要植保站、植檢站、農(nóng)技站、種子站、果樹站、農(nóng)經(jīng)站等農(nóng)業(yè)部門，尤其是金融等非農(nóng)業(yè)部門多方配合，大力支持。

（作者單位：山東省即墨市王村鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)服務(wù)中心）

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