第一篇：我國政府購買公共服務的現(xiàn)狀分析及對策（xiexiebang推薦）

我國政府購買公共服務的現(xiàn)狀分析及對策

摘要 隨著政府購買公共服務的施行越來越近，同時也冒出了一系列的問題，以及相關法律制度不完善會帶來的后果，政府購買服務，其實是要改革公共服務供給機制。要在充分結合自身實際的基礎上逐步落實公共服務政策由“直接干預、直接調(diào)控”變?yōu)椤百徺I服務，有效監(jiān)督”，使政府把公共服務工作的關鍵點放在可以有效的增強實施效率的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的方面上，制定各方面的標準以及加大執(zhí)法力度和了解人民群眾的需要上面。為了使政府的職能移交得更加順利以及真正做到提高切實有效的提高政府決策的科學性，合理運用現(xiàn)有資金與資源，增強公共服務供給的質(zhì)量，優(yōu)化社會綜合，滿足人民群眾的需求。公共服務市場主體比公共部門具有更強的成本意識、更嚴格的管理和更靈活的反應能力，也就更能夠促進競爭、提高服務質(zhì)量并降低成本。就需要制定相關的法律制度來管理，約束，使之更好地運行，沒有規(guī)矩不成方圓。

關鍵詞 公共服務；監(jiān)管評估機制；資金；高效率；組織

ABSTRACT As the government purchase of public services to more and more closer to, and at the same time also emitted a series of problems, and the consequences of a relevant legal system is not perfect, the government purchasing service, is to reform the public service supply mechanism.To be on the basis of fully combined with their own actual step by step to carry out the policy of public service from “direct intervention, direct control” into "buy services, effective supervision, the government put the public service work the key point in can effectively enhance the operational efficiency of sustainable development strategy, on the aspect of making all aspects of the standard and intensify law enforcement and understand people's needs.In order to make the function of the government over go more smoothly, and truly improve effective government decision-making more scientific, reasonable use of existing funds and resources, increase the quality of public service supply, and optimize the society comprehensive, meet the needs of the masses of the people.The public service market main body was stronger than

the public sector has the consciousness of cost, more strict management and flexible response ability, are more likely to promote competition, improve service quality and reduce costs.Will need to formulate relevant legal system to manage, constraints, and make it run better, nothing can be accomplished without norms or standards.KEY WORDS Public services;Supervision evaluation mechanism;Money;High efficiency;organization

目錄

一、前 言............................................................4

二、政府購買公共服務概述..............................................4

（一）政府購買公共服務的概念.......................................4

（二）政府購買公共服務的組成要素...................................5

（三）政府購買公共服務的內(nèi)容.......................................5 1.政府購買公共服務的內(nèi)容.......................................5 2．政府向社會力量購買公共服務的路徑............................5

三、我國政府購買公共服務存在的主要問題................................6

（一）法制不夠健全,制度供給不足....................................6

（二）開展購買公共服務的領域較窄...................................6

（三）缺乏獨立性...................................................7

（四）資金管理不夠規(guī)范.............................................7

（五）有能力承接公共服務的社會力量不夠.............................8

（六）政府購買公共服務的附加目的較多...............................8

（七）公共服務供給的監(jiān)管機制不健全.................................8

四、我國發(fā)展政府購買公共服務的政策建議................................9

（一）明確政府在購買公共服務中的角色定位...........................9

（二）鼓勵社會力量多途徑參與提供公共服務...........................9

（三）明確界定政府購買公共服務的對象..............................10

（四）提高政府購買公共服務的獨立性................................11

（五）建立健全政府購買機制,實現(xiàn)規(guī)范管理...........................11

（六）培育政府購買公共服務買方市場的發(fā)展..........................11

（七）建立健全監(jiān)管評估機制........................................12

五、結論.............................................................12 參考文獻.............................................................12

我國政府購買公共服務的現(xiàn)狀分析及對策

一、前 言

在新的歷史形勢下，我國政府購買公共服務的行為出現(xiàn)了一系列新情況與新問題。對此，如何切實有效地提高政府決策的科學性，合理運用現(xiàn)有資金與資源，增強公共服務供給的質(zhì)量，優(yōu)化社會綜合，滿足人民群眾的需求”便成了當前政府解決的一個問題。

二、政府購買公共服務概述

（一）政府購買公共服務的概念

從理論上來分析，政府的最基本職能就是向社會公眾提供管理與服務，而購買公共服務則屬于政府的服務職能范疇。值得注意的是，這里的政府是一個廣義的概念，包含各個級層與地區(qū)，但是由于稅收等各方面的因素，政府的財力先現(xiàn)實中也是有限的。在這種背景“如何切實有效的提高政府決策的科學性，合理運用現(xiàn)有資金與資源，增強公共服務供給的質(zhì)量，優(yōu)化社會綜合，滿足人民群眾的需求”便成了在新的歷史形勢下急需政府解決的一個問題。與西方對政府購買公共服務研究相比，我國顯然有許多不足。自上世紀末，我國國內(nèi)學者在充分借鑒西方政府購買公共服務研究的基礎上，從國內(nèi)的實際出發(fā)，開始相關的研究。其中，有不少關于這方面的文獻，如：蘇明、韓俊魁等學者的《中國政府購買公共服務研究終期報告》，郝君超學者的《“政府購買社會組織公共服務”國際學術研討會綜述》，張汝立，陳書潔學者關于《西方發(fā)達國家政府購買社會公共服務的經(jīng)驗和教訓》等等。學者們對購買公共服務收集了各種資料，提出了不同的見解。綜上所述：政府購買公共服務必將成為政府實現(xiàn)有效使用財政資金和提高公共服務質(zhì)量的主要方法。作為提供公共服務的一種方式：政府購買公共服務是指并根據(jù)社會組織或市場機構提供服務的數(shù)量和質(zhì)量，按照一定的標準進行評估后 4

支付服務費用，即“政府承擔、定項委托、合同管理、評估兌現(xiàn)”，同時也是國務院常務會議上李克強總理所說的：“放開市場準入,釋放改革紅利,將適合市場化方式提供的公共服務事項,交由具備條件、信譽良好的社會組織、機構和企業(yè)等承擔。凡社會能辦好的,盡可能交給社會力量承擔?！闭徺I公共服務是一種新型的政府提供公共服務方式。

（二）政府購買公共服務的組成要素

政府購買公共服務的主體是政府，不論是一級政府，還是政府相關部門。政府購買公共服務的客體是社會組織與企事業(yè)單位，社會組織包括社會團體、民辦非企業(yè)單位、基金會等，企業(yè)包括國有企業(yè)、民營企業(yè)，事業(yè)單位同樣也是政府購買公共服務的客體。政府購買公共服務的作用對象是廣大的人民以及讓人民受益的各類工程建設和服務還有機構。

（三）政府購買公共服務的內(nèi)容

1.政府購買公共服務的內(nèi)容。政府購買的服務可以分為兩大類：一是政府內(nèi)部的服務，即政府機構及其工作人員自身消費的服務，服務對象是政府機構和政府官員自身。二是公共服務，即政府機構及其工作人員為社會所提供的服務，服務對象是除政府以外的其他社會機構和公眾。就是說實際上政府購買的是用以更高效率和質(zhì)量的利用政府資金來提供服務的勞動力或者是設備。勞動力又包括了抽象勞動和具體勞動，也就是說不止是體力勞動，還有知識，技術和思想。

2．政府向社會力量購買公共服務的路徑。結合上文的分析可知，政府購買服務，其實是要改革公共服務供給機制。要在充分結合自身實際的基礎上逐步落實公共服務政策由“直接干預、直接調(diào)控”變?yōu)椤百徺I服務，有效監(jiān)督”，使政府把公共服務工作的關鍵點放在可以有效的增強實施效率的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的方面上，從而合理地制定各方面的標準，充分地了解人民群眾的需要。在此過程中，政府必須從當?shù)氐膶嶋H出發(fā)，合理公平地制定公共服務的相關方案，并廣泛地吸納社會資金，為購買社會公共服務奠定必要的物質(zhì)基礎。此外，政府必須加強“陽光政務”建設，充分動員社會各方面的力量，強化對公共服務購買行為的過程與結果的監(jiān)管。換句話說，政府對公共服務的購買僅僅是起到一個宏觀調(diào)控與指引的作用，但不再作為公共服務的主體。此外，政府應當在建立績效評價指標和組織考評，確定服務定價模式和建立價格監(jiān)督體系等方面發(fā)揮更大的作用。

所以政府向社會力量購買公共服務的路徑就是提供資金和標準還有規(guī)劃，監(jiān)管制度讓社會力量去完成，隨后負責檢查驗收，并不直接參與過程，只提供標準而已。

三、我國政府購買公共服務存在的主要問題

（一）法制不夠健全,制度供給不足

我國在購買公共服務方面的相關法律到目前為止都沒有一個明確的像《政府購買公共服務法》這樣的專門的法律法規(guī)，而只有《中華人民共和國政府采購法》，并且根據(jù)《中華人民共和國政府采購法》第二條規(guī)定，政府采購是指各級國家機關、事業(yè)單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為。這里的有關于服務但是一筆帶過的，但是服務明顯不同于其他的貨物和工程，因為社會服務的購買內(nèi)容是有關勞動力以及機構的，是活的并不像其他的是一般商品，所以一般的廣泛的制度也不能具體的適用于購買公共服務，政府購買公共服務應當公開且透明?？梢酝ㄟ^競標的方式擇優(yōu)確定公共服務的市場主體、內(nèi)容、期限、資金撥付方式、效果、監(jiān)管方式等。還有非營利組織不適于讓政府購買公共服務，因為非營利的性質(zhì)決定了購買的性質(zhì)，這樣會給他們造成巨大的財產(chǎn)壓力或者因為收了用以購買公共服務的資金內(nèi)部產(chǎn)生了腐敗等。購買的相關規(guī)定準則也沒有說明這樣可能會給政府購買公共服務這一行動來帶不公平的因素，不是可能會出現(xiàn)政府壓榨勞動力或者相關機構企業(yè)迫于政府的權利使購買公共服務這一行為實際上給他們帶來了災難，也有可能出現(xiàn)的情況是相關企業(yè)或者機構出于某種原因不接受政府的購買但是只有他們才能辦到。這在法律上仍然是一個空白，制度的不完善性給政府購買公共服務帶來了不少問題。

（二）開展購買公共服務的領域較窄

中國政法大學法學院憲法研究所副教授張呂好說過：“在發(fā)達國家,監(jiān)獄管理、法律援助服務都可以由社會承擔,這取決于政府行政傳統(tǒng)和市場發(fā)育程度。我國市場化、社會化的深度及廣度有待拓展,這對公共服務市場化、對政府購買公共服務的范圍形成很大制約?！庇纱丝磥碛捎谖覈氖袌龌鐣纳疃葟V度 6

不夠，那么公共服務的市場也是非常的狹窄的，不能做到像發(fā)達國家那么深廣的公共服務購買領域。

（三）缺乏獨立性

缺乏獨立性即非獨立性。非獨立性購買是由政府設立非營利組織，承接自身的部分服務或管理職能，并以項目或其他形式給予一定資金和資源。由于該模式下生產(chǎn)服務的非營利組織由政府設立，二者不是獨立分開的主體，購買目標不存在競爭市場和競標程序，因此也稱為形式性購買。以上?，F(xiàn)行的政府購買公共服務的機制為例：上?，F(xiàn)行的政府購買公共服務大多都是采取該種形式性購買模式，如果在一些本可以更大程度發(fā)揮市場機制作用的領域采取非獨立性購買，往往會帶來服務質(zhì)量不高、資金使用效率較低的問題。像上海稱之為魔都的地方，經(jīng)濟文化以及政法發(fā)展已經(jīng)處于我國的高水平階段尚且是非獨立性的購買公共服務。那么可見全國的城市政府采取的購買公共服務的機制也是缺乏獨立性的。這樣并不能使資金更加高效和高質(zhì)量的運轉(zhuǎn)，而使這個購買公共服務的初衷背離。

（四）資金管理不夠規(guī)范

也像之前說的我國在購買公共服務方面的相關法律到目前為止只有《中華人民共和國政府采購法》，并且根據(jù)《中華人民共和國政府采購法》中第二條規(guī)定：“政府采購是指各級國家機關、事業(yè)單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為?！奔热毁徺I就一定會有金錢方面的來往，尤其是公共服務這樣沒有明確的市場標價與可比性的，對于資金的控制就存在問題，從現(xiàn)實來看，當前有部分國家機關人員運用自己的權利，利用國家的資金，聘用大量的派遣制工人向社會提供公共服務。然而從實際效果來看，這種通過派遣制工人的公共服務不僅在相當一定程度上降低了政府的工作效率，而且掩蓋了政府的相關義務，也使得許多貪腐行為的產(chǎn)生。此外，很有可能征管機關人員就憑借“購買公共服務”之名將用以真正購買公共服務的資金據(jù)為己有。如果政府權力不明晰，購買公務服務很可能會成為政府相關工作人員不作為或不履行義務的借口。因此，除非有明確的法律依據(jù)，政府不能向“社會力量”購買公共服務。否則資金的流動就更加不知去向 7

了。在制度配套不完善的情況下，政府應該謹慎地投入財政資金購買公共服務，因為那樣做有可能會導致整個社會資源配置更加混亂，社會腐敗現(xiàn)象更加嚴重。

（五）有能力承接公共服務的社會力量不夠

政府基本職能是提供公共服務與公共產(chǎn)品，是面向全社會的，這就是說政府的服務對象是15億中國人民，這個數(shù)量是非常龐大的，但是沒有一個企業(yè)或者組織等社會力量能夠為全國人民提供公共服務。作為被購買公共服務的市場主體可以是非營利組織、營利組織、事業(yè)單位等。在一些公共服務購買比較成熟的國家，主要是非營利組織，因為其宗旨更適合從事公共服務的生產(chǎn)。而在我國卻多是企業(yè)，并且為數(shù)不多，而且非營利組織中的社會力量并不足以承擔公共服務。如果使用過多的不同企業(yè)或者組織來作為承擔公共服務的社會力量，勢必會造成混亂且不利于管理監(jiān)督。管理幾個大人與一群小孩子的難易程度我想大家心里自有定數(shù)。

（六）政府購買公共服務的附加目的較多

2013年7月31日，國務院總理李克強主持召開國務院常務會議，要求推進政府向社會力量購買公共服務。會議要求，制定政府購買公共服務指導性目錄，明確政府購買服務的種類、性質(zhì)和內(nèi)容。同時，要按照公開、公平、公正原則，嚴格程序，強化競爭，通過優(yōu)勝劣汰來確定承接主體，并嚴禁轉(zhuǎn)包。具體做法是，在既有預算中安排支出，以事定費，規(guī)范透明，強化審計。同時，建立嚴格的監(jiān)督評價機制，全面公開購買服務的信息，建立由購買主體、服務對象及第三方組成的評審機制，評價結果向社會公布。從會議相關內(nèi)容來看，附加條目非常多，這就給政府購買公共服務的體制的完善在時間線上拉長了，而且實行起來也更加的繁瑣。

（七）公共服務供給的監(jiān)管機制不健全

購買公共服務關系到資金和服務客體的執(zhí)行力度以及服務對象的滿意程度，但是沒有相關法律法規(guī)規(guī)定了對于這些的監(jiān)管機制，目前這些交易和反饋都是沒有提上日程或者說是沒有明確規(guī)定的，這個的隱患就非常多了，首先是政府作為主體的資金供給，沒有監(jiān)管機制就代表當官員貪污或者以其他借口或是不存在的購買公共服務支出將資金轉(zhuǎn)移到自己身上。其次對于被購買公共服務的社會力 8

量，沒有嚴格的監(jiān)管機制，就無法得知服務的質(zhì)量和效率，也沒有辦法落實資金的去向，也有可能出現(xiàn)資金被挪用或者直接占為已有的但是政府仍然蒙在鼓里，作為服務對象的人民群眾卻在享受與投入資金不符的“公共服務”，政府并不知道。

四、我國發(fā)展政府購買公共服務的政策建議

（一）明確政府在購買公共服務中的角色定位

從現(xiàn)實中來看，政府應當在充分結合實際的基礎上，明確在購買公共服務中作為管理者地位，但是這里的管理者并不是要自己全權負責所有的購買流程，而是作為一個主人，亦或是一個主持人，主持購買公共服務的行為，就像一個公司的CEO，并不負責所有的從決策到施行到工作的所有環(huán)節(jié)，而是制定計劃，做出決策，監(jiān)督管理，驗收成果。而政府正是如此，競爭且透明的選出提供公共服務的社會力量以一種高效和高質(zhì)量的狀態(tài)來完成公共服務。政府作為管理者購買公共服務的目的并不僅僅是為省錢，衡量其成功與否有很多標準，公共管理者需要在省錢與效率、有效性與回應性、回應性與公共責任、平等與效率等常常相互沖突的標準之間權衡，并將這些標準體系化。從而切實有效地提升政府決策的科學性，完善社會服務體系，充分地滿足人民群眾的多方位需求。

（二）鼓勵社會力量多途徑參與提供公共服務

從現(xiàn)實來看，一個國家或地區(qū)的人類發(fā)展指數(shù)，在相當一定程度上受當?shù)氐纳鐣卜盏慕ㄔO水平的影響。因此，各地政府必須對公共服務建設予以高度重視，從為人民服務的宗旨出發(fā)，提高社會公共服務水平。作為人類的我們，自然也是要發(fā)展進步的，每個人都有責任和義務來使人類進步。社會力量是由人組成的，應當宣傳公共服務的重要性以及為全人類服務的精神，鼓勵社會力量多途徑參與提供公共服務建設，通過這種形式，能夠切實有效地增強社會公共服務的建設水平，并與當?shù)氐膶嶋H發(fā)展狀況相適應，也能在一定程度上使政府投入的資源與資金的得到了更加高效和高質(zhì)量的使用，使社會整體的服務水平提高，也從一定程度上減少了官員貪污腐敗的幾率。同樣的提供公共服務并不是無償?shù)模矔惺找?，既可以增加收入，說得更大一點，與政府合作提供公共服務在一定程

度上可以提高就業(yè)率和社會生產(chǎn)效率以及人們的收入，使市場的資金流動加快，且有更多的資金流入到市場，促進市場經(jīng)濟的運行，對于每個人來說都是有好處的。而作為服務對象的人民來說得到了更高質(zhì)量的服務，何樂而不為？當今缺少的只是宣傳，讓人們更了解政府購買社會力量提供公共服務的好處以及途徑，以便更好的實施。

（三）明確界定政府購買公共服務的對象

從某種意義上說，政府購買公共服務的行為必須具備明確的界限。簡單的講，就是政府在行使公共服務購買權利的過程中，必須承擔相應的義務。從現(xiàn)實來看，當前有部分國家機關人員運用自己的權利，利用國家的資金，聘用大量的派遣制工人向社會提供公共服務。然而從實際效果來看，這種通過派遣制工人的公共服務不僅在相當一定程度上降低了政府的工作效率，而且掩蓋了政府的相關義務，也使得許多貪腐行為的產(chǎn)生。此外，很有可能征管機關人員就憑借“購買公共服務”之名將用以真正購買公共服務的資金據(jù)為己有。如果政府權力不明晰，購買公務服務很可能會成為政府相關工作人員不作為或不履行義務的借口。同時，值得注意的是，隨著公共服務購買行為的深入，政府對于資源配置的權限在現(xiàn)實上也有所擴寬。換言之，政府掌握公共服務購買的權利，就在市場上具備資源配置的選擇權。在這樣的背景下，相關公共服務產(chǎn)品的經(jīng)營者則受到政府的擠壓，使得市場交易的公平性受到影響。社會上還有一類組織是非營利組織，他們以基本無償?shù)奶峁┕卜諄韺崿F(xiàn)自己的社會價值，如果政府把非營利組織作為客體來購買公共服務會使非營利組織的意義受到影響，以及非營利組織內(nèi)部的資金流動，如果政府看中非營利組織的無償性性質(zhì)“購買”公共服務，會增加非營利組織組成人員的負擔。再者如果政府購買了過多的“公共服務”，那么非營利組織存在的價值也被影響了，生存空間更小了。

我國是依法治國的法制國家，因此，政府在行使購買公共服務的相關權利的過程中，必須遵守相關的法律法規(guī)。因此，公共服務產(chǎn)品的競標要公平公正公開的向市場主體購買公共服務，這樣可以避免上述情況的發(fā)生或者減少發(fā)生的幾率。但是我國還沒有出臺具體的政府購買公共服務的相關法律法規(guī)。從這個層面上來講，政府的公共服務購買行為在當前還缺乏必要的法律法規(guī)保障。如今把政府的職責移交了，確實存在很大的隱患。所以在沒有明確的較為健全的關于“政

府購買公共服務”的法律條文來明確政府購買公共服務的對象，很有可能造成資金的濫用，確實以及腐敗的滋生，還有對非營利組織的社會價值實現(xiàn)的影響。

（四）提高政府購買公共服務的獨立性

從現(xiàn)實來看，政府要作為購買公共服務的獨立的主體，即不以自身的力量成立組織或者機構參與購買公共服務的環(huán)節(jié)，這樣在很大的程度上減少了政府官員的貪污腐敗，使資金的去向更加明確。并且也為市場主體提供了更多的資金，還給構成社會的人也就是我們提供了更多的就業(yè)機會還有收入，使資金取之于民用之于民。

（五）建立健全政府購買機制,實現(xiàn)規(guī)范管理

要切實有效地解決政府購買公共服務的現(xiàn)實問題，最根本的還應當是從體制層面上入手，規(guī)范相關的管理規(guī)定。從現(xiàn)實來看，政府的購買機制應該有明確的規(guī)定，政府購買對象的不明確性以及制度的缺失性，很容易出現(xiàn)合約的效力問題以及費用的紛爭問題，這里的一定的標準也沒有明確的規(guī)定，有資質(zhì)的社會組織中的“資質(zhì)”兩個字到底應該以何種標準判定等。基于以上問題也可能會出現(xiàn)權利的濫用，資金的濫用等等問題。如果有了健全的支付購買機制，進行了規(guī)范的管理那么這些問題能得到很好的解決，也為政府購買公共服務的合法性正名了，使之更有執(zhí)行力度，更有可信度，畢竟沒有規(guī)矩不成方圓。

（六）培育政府購買公共服務買方市場的發(fā)展

從理論上說，公共服務市場主體比公共部門具有更強的成本意識、更嚴格的管理和更靈活的反應能力。但現(xiàn)實中，我國公共服務市場發(fā)育困難，市場主體沒有完全形成。同時，我國卻多是企業(yè)，并且為數(shù)不多，而且非營利組織中的社會力量并不足以承擔公共服務，如果還要從其他營利組織中購買公共服務就會使市場混亂，而且資金分配不合理，以及營利組織里面的人員是否能做到跟非營利組織成員一樣的提供公共服務的責任與耐心還有熟練程度等等的客觀方面的問題。這就會給資金的有效利用以及質(zhì)量問題的保證帶來了問題。綜上所述，培育政府購買公共服務的買方市場是十分必要的，做法可以是扶持非營利組織使之具備承擔公共服務的能力，大力支持非營利組織的建成，并且全權交于非營利組織去做，這樣既避免交給營利組織去做對于非營利組織實現(xiàn)社會價值的影響，也解決了關 11

于提供公共服務方的責任，耐心，以及熟練程度問題，使質(zhì)量和效率得到了保障?；蛘呤菍I利組織通過競標的方式選出適合并且能夠與非營利組織成員相當?shù)慕M織去承擔一部分公共服務，并不是全部。但是這一切的前提都是要有健全的法律制度，才能使資金，監(jiān)督，以及后期的反饋得以體現(xiàn)，使政府購買公共服務這一行為高效運行。

（七）建立健全監(jiān)管評估機制

在購買社會服務過程中，由于政府與服務方地位的差別，由政府機構來進行績效評估和項目驗收，容易造成“重視政績而忽視其他”，“資金的去向不明”，“服務方的地位導致收益受影響”，“所提供的公共服務質(zhì)量的保證與檢查被忽視”等問題。所以應該建立健全監(jiān)管評估機制并且由獨立的“第三方評估小組”來執(zhí)行這個監(jiān)管評估，改變原來單一由政府機構來評估和驗收的模式，從而提高切實有效的提高政府決策的科學性，合理運用現(xiàn)有資金與資源，增強公共服務供給的質(zhì)量，優(yōu)化社會綜合，滿足人民群眾的需求。這里的建立健全監(jiān)管評估機制應當從“評估方法、程序和標準，從效益、質(zhì)量、滿意度”等方面做出標準與規(guī)定。購買信息要做到透明化，通過類似競爭投標的方式擇優(yōu)選擇機構或者組織來承擔公共服務，既能在很大程度上降低政府購買公共服務的成本，又能提升整體的社會效益和經(jīng)濟效益。最大化購買公共服務的益處。

五、結論

綜合以上所有的內(nèi)容，我國要想好好的實行政府購買公共服務，那么就得有完善的相關法律制度的建立來保全公平公正公開以及高效率高質(zhì)量的完成以實現(xiàn)最初的目的。參考文獻

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第二篇：案例分析：政府購買公共服務

案例分析：

政府購買公共服務，廣州市政府目前在20個街道辦進行購買社會服務試點，政府購買服務的領域非常廣泛，包括社會福利與救助、矛盾調(diào)處、權益維護、心理輔導、行為矯治、社區(qū)矯正、勞動就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、青少年教育、殘障康復、婚姻家庭等領域。

第一家進社區(qū)的社工機構是廣州陽光社會事務中心，設在越秀區(qū)建設街。它是廣東工業(yè)大學社會工作系的5個教師發(fā)起成立的，理事成員全都是老師，理事長朱靜君是系主任、副教授。

2009年年初，建設街在區(qū)委、區(qū)政府的支持下，在市、區(qū)民政部門的指導下，大膽創(chuàng)新，以居民自治為切入點，向廣州市陽光社會工作事務中心購買服務，建立了“建設街陽光社會工作站”，率先引入專業(yè)社會工作人才，開展專業(yè)的社會服務。建設街陽光社會工作站成立后，在街黨工委、辦事處的指導下，接收、發(fā)展了多名社工黨員，并于2010年6月正式成立了“建設街陽光社會工作站黨支部”，深入開展了“自律誠信比貢獻，服務社會當先鋒”行動。陽光社工站黨組織和黨員以低保低收入家庭、邊緣困難家庭、失業(yè)人員、殘疾人員和獨居老人為重點服務對象，以促進社區(qū)和諧與發(fā)展為服務目標，通過采取“四種方式”，推進“四個培育”，實現(xiàn)“三個轉(zhuǎn)變”，并取得了可喜成效：社情民意表達渠道暢通了，社區(qū)的服務品質(zhì)提升了，居民的社區(qū)歸屬感增強了，自治意識和能力也提高了。

2009年陽光社會事務中心剛成立時，越秀區(qū)政府嘗試性付給它28萬元，用于購買建設街的社區(qū)自治服務。隨后兩年，中心獲得了市、區(qū)兩級財政超過500萬元購買項目，專業(yè)社工由5人發(fā)展到40多人。2009年在30多個社工機構評估中獲得第一名。

廣州市民政局一位處長說，在購買服務之前，政府社會服務的具體事務，基本上都是交給社區(qū)居委會做，如果不將這些社會服務“外包”出去，居委會實際上是做不好的。一是居委會承擔著社會治安、社會救助、就業(yè)再就業(yè)、計生等130多項管理和服務工作，居委會工作人員根本無暇開展有效服務；二是社區(qū)的專職社工缺乏專業(yè)的處理問題的手段和能力，有“專職”，而無“專業(yè)”；三是居委會被群眾認為是“衙門”，專職社工被認為是政府工作人員，他們的工作無論好壞都經(jīng)常受指責。而社工都是社會問題處理專家，同樣的問題，他們的處理手法截然不同。

日前，湖南省邵東縣綜治辦與邵東縣保安服務有限責任公司簽訂了《夜間治安巡邏協(xié)議書》，將縣城城區(qū)夜間治安防控承包給了保安公司。這在當?shù)匾馉幾h，并引發(fā)了關于把治安外包是否妥當?shù)挠懻摗?/p>

如今，公共服務購買模式已是大勢所趨，政府也由公共服務的直接提供者向公共資源協(xié)調(diào)者的角色轉(zhuǎn)變。而擺在這個協(xié)調(diào)者面前的第一個問題是：“究竟什么樣的公共服務可以購買，什么樣的不能？”

從理論上說，公共服務市場主體比公共部門具有更強的成本意識、更嚴格的管理和更靈活的反應能力，也就更能夠促進競爭、提高服務質(zhì)量并降低成本。

但現(xiàn)實中，情況卻并非如此。最重要的因素之一，就是公共服務市場發(fā)育困難，市場主體沒有完全形成。

這個市場主體可以是非營利組織、營利組織、事業(yè)單位等。在一些公共服務購買比較成熟的國家，主要是非營利組織，因為其宗旨更適合從事公共服務的生產(chǎn)。而在我國卻多是企業(yè)，并且為數(shù)不多。

例如人口超過1400萬的廣州，公共服務購買洽談會僅有34家社工服務機構出席。而人口不過700萬的香港，卻有超過1萬家民間組織，承擔了大量社會管理和服務的功能。

中山大學政務學院教授倪星曾向記者表示，一些政府官員常向他抱怨，沒有合適的、值得信賴的社會中介組織參與公共服務購買。政府的選擇非常有限，競爭難以充分開展，服務的數(shù)量和質(zhì)量就難以保障。

阻力：與既有利益格局的沖突

一般來說，經(jīng)濟越發(fā)達，公共服務需求的多樣化和精細化要求就越高，公共服務購買的需求就越強烈。從全國來看，市場化程度較高的廣東在政府購買公共服務方面可謂走在前列。但和一些發(fā)達國家和地區(qū)相比，還存在不小的差距，仍然處于起步階段。

以深圳市羅湖區(qū)為例，目前全區(qū)政府購買公共服務的金額占預算支出的比重僅為10.4%，規(guī)模還不大，覆蓋面也不廣。

造成這種現(xiàn)象除了上述提到的原因之外，還有一個與其他一切改革一樣不可忽略的因素，就是與既有利益格局的沖突。

公共服務購買時遭遇利益沖突是一種常態(tài)。因為我國大部分公共服務曾由政府部門或者事業(yè)單位壟斷提供，制度的變革必然引起既得利益者受損或者不安。

西鄉(xiāng)街道向物業(yè)公司購買服務，委托它們代行城市管理之后，公眾和原有的管理服務機構居委會接觸的幾率大大減少?！艾F(xiàn)在來居委會辦事的人少了許多?！本游瘯ぷ魅藛T率先感受到了這種“冷落”。這不僅僅是感情上的難以適應，在現(xiàn)有體制下，事權的減少更意味著可支配資源和權力的減少。

深圳的情況并非個別。在江西省樂安、興國、寧都三縣實施的非政府組織與政府合作實施村級扶貧規(guī)劃試點項目，也曾因為分流了三縣原有政府扶貧部門掌握的扶貧資金而受到三縣扶貧辦的抵制。

自選角度，展開無領導小組討論，形成關于如何進一步做好政府購買公共服務工作的見解和看法，在全班進行匯報。

第三篇：我國城市管理中政府購買公共服務探討

我國城市管理中政府購買公共服務探討

[摘 要]在西方新公共管理運動的影響下，我國地方政府開始政府購買公共服務的實踐探索。上海在政府購買服務的實踐中，日益形成了突出購買崗位、注重制度建設、擴寬購買領域、培育組織載體和搭建信息平臺等特點。但也存在著態(tài)度模糊、制度缺失和能力不足等問題，為此轉(zhuǎn)變思想觀念、加強制度建設、提升組織能力成為了今后上海市政府購買服務的改進路徑。

[關鍵詞]合同制治理 公共服務 社會組織

一、問題的提出

政府購買服務是誕生于西方社會的一項政府實行社會公共管理的措施，指政府在社會福利的預算中拿出經(jīng)費，向社會各類提供公共服務的社會機構直接撥款資助服務，或公開招標購買社會服務，是一種“政府出資、定向購買、契約管理、評估兌現(xiàn)”的政府公共服務的供給方式。政府購買服務體現(xiàn)了西方新公共管理運動的精神，政府由此達到削減經(jīng)費、降低成本、增強能力的行政目標。雖然政府購買服務的做法并非新鮮事物，但這種提法在國內(nèi)興起得比較晚，因此目前在國內(nèi)專門論述政府購買服務的著作較為鮮見。學者王浦劬編著的《政府向社會組織購買公共服務研究》《中國與全球經(jīng)驗分析》是目前國內(nèi)學術界較為系統(tǒng)地闡述政府購買服務的專著，其他有關政府購買公共服務的研究大多是由國內(nèi)科研院所和學者所做的相關課題中體現(xiàn)出來的，如賈西津主持的亞洲開發(fā)銀行課題“中國政府購買公共服務研究”中的重要文章；鄭蘇晉的《政府購買公共服務：以公益性非營利組織為重要合作伙伴》；趙立波的《完善政府購買服務機制，推進民間組織發(fā)展》；周俊的《政府購買公共服務的風險及其防范》等。通過文獻梳理可以發(fā)現(xiàn)，學界對于政府購買公共服務的已有研究成果主要集中在政府購買服務的概念、動因、問題和策略的探討上，研究了當前我國政府購買公共服務的內(nèi)涵本質(zhì)、理論依據(jù)、運行機制、經(jīng)驗教訓等問題。但是這些研究更多的是定性的，主要是理論層面的論述，實踐指導意義不強。同時，有關地方政府在購買服務實踐中的創(chuàng)新模式、具體做法以及不同地區(qū)之間如何相互借鑒等問題雖有研究但鮮有涉及。特別是北京、上海、深圳等發(fā)達地區(qū)購買實踐的成功經(jīng)驗中也缺乏共性特征的抽象和個性特征的描述。

二、上海市政府購買公共服務的實踐探索

近年來，上海市經(jīng)濟增長和改革速度持續(xù)提升，人均GDP已經(jīng)突破了10000美元，與經(jīng)濟發(fā)展相伴的是公共服務需求全面增長?！氨鄙蠌V深”這些一線城市既是經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，也是人口密度大的地區(qū)，同時也是公共服務需求異質(zhì)性強的城市。如何滿足城市人口對基礎設施的需求和對社會保障的要求，成為大城市公共服務供給的重點。目前，上海市各級政府及職能部門已經(jīng)開展了內(nèi)容豐富、層次多樣、不同區(qū)縣各有特色的政府購買公共服務實踐。我國內(nèi)地的政府購買服務首先產(chǎn)生于上海，政府購買公共服務在我國內(nèi)地最早可以追溯到1995年。當時，上海市浦東新區(qū)社會發(fā)展局新建了羅山市民休閑中心，為了提高休閑中心管理績效，該局不是單純依靠街道辦事處和居委會等傳統(tǒng)的社區(qū)管理組織，而是通過協(xié)商，委托上?；浇糖嗄陼雒婀芾?，并于1998 年接受政府養(yǎng)老服務的委托。2000年，為應對政府包辦服務的弊端、提高社會福利服務的效益，上海率先在改革社會管理體制時提出并推行政府購買服務。盧灣區(qū)等6個區(qū)的12個街道開展了依托養(yǎng)老機構開展居家養(yǎng)老工作的試點工作。至此，政府購買服務第一次進入我國的實踐領域，適用范圍也只限于養(yǎng)老服務。2011年，上海市投入5000萬元用于政府購買社會組織服務工作，2016年又計劃拿出1億元用來拓展服務范圍和項目內(nèi)容。在購買服務的實踐過程中，上海市不斷進行體制機制創(chuàng)新，形成了以下幾個特點。

（一）突出購買崗位

政府購買服務一般分為購買崗位和購買項目兩種模式。購買項目相當于國外的“公共服務合同外包”，即將項目外包給市場組織和社會組織，以達到提升服務質(zhì)量和效率的目的。在上海市政府購買服務的實踐中，更多的是在政府系統(tǒng)內(nèi)部購買崗位，這種模式又可以稱為“體制內(nèi)吸式”。在此模式中，資金基本上還是在政府體制內(nèi)循環(huán)，人員進行社會招聘，項目由政府“給”而非公開招投標。政府大力支持這種模式的原因有三個：（1）參與這種購買服務的NGO是由政府主動成立的，其政治合法性很高；（2）資金仍在體制內(nèi)運行，政府易于控制和使用資金；（3）在一定程度上可以解決部分令政府官員頭疼的就業(yè)問題。這些盡管起到積極作用，但該模式也存在一些問題。如資金仍然在體制內(nèi)循環(huán)，無法解決有效監(jiān)管和社會監(jiān)督問題；參與購買的NGO主體仍然是政府職能的延伸，無法起到真正培育民間力量來解決基層社會問題的作用。國際化大都市的城市定位，使得上海對社會工作人才和機構的需求量越來越大，對社會服務質(zhì)量的要求也會越來越高。社工人員的職業(yè)化和專業(yè)化水平直接關系服務的質(zhì)量與水平。上海與深圳是中國較早進行社工職業(yè)化實踐的城市，上海的做法更為深入，第一次以政府文件的形式公開對社會工作職業(yè)化提出要求。

（二）注重制度建設

上海市政府先后出臺了若干政策文件，為政府購買公共服務創(chuàng)設了良好的制度環(huán)境。近些年來，上海市政府出臺了相應的政策促進購買公共服務發(fā)展。如2008年3月，靜安區(qū)政府在本市率先擬定了《政府購買社會組織公共服務項目合同示范文本》，統(tǒng)一了政府購買服務的流程和標準，強調(diào)對社會組織的資質(zhì)審核和項目的績效評估。市級有關部門和浦東新區(qū)已經(jīng)出臺的相關政策文件如下（見表1）。

（三）拓寬購買領域

上海市購買服務的領域從交通協(xié)管、河道保潔、綠化、社區(qū)養(yǎng)老、糾紛調(diào)解等領域，逐步擴大到更多的領域進行政府購買服務措施（見表2）。

（四）培育組織載體

隨著社會組織在經(jīng)濟發(fā)展與社會管理的重要作用不斷增強，如何有效地運用這支潛在的社會力量，使其更好地發(fā)揮效能，服務于社會，是需要管理者突破的新課題。上海市不僅經(jīng)濟發(fā)展走在全國前列，在培育發(fā)展社會組織方面也在全國遙遙領先。上海市政府在購買服務的過程中，既重視對已存在的組織載體加以扶持和引導，同時也不斷培育一些非營利性的專業(yè)社會中介組織，并直接購買其服務。以浦東新區(qū)為例，政府以優(yōu)質(zhì)公辦資源為“ 母體”，積極培育并支持成立了上海福山教育文化傳播與管理咨詢中心、上海東方之光學前教育咨詢中心、上海冰廠田教育管理咨詢中心等7個管理咨詢類機構；接受浦東新區(qū)社會發(fā)展局（簡稱“社發(fā)局”）委托管理公辦優(yōu)質(zhì)學校和薄弱學校；支持成立上海浦發(fā)教育評估中心等評估類教育民非機構，委托其論證東溝中學管理方案和新成立的民辦幼兒園的招標投標文件；成立浦東新區(qū)體育總會（社團法人性質(zhì)），發(fā)揮行業(yè)管理作用，管理和指導區(qū)內(nèi)各體育單項協(xié)會，組織開展有關體育協(xié)會和俱樂部的工作及活動等。

（五）搭建信息平臺

在信息化社會中，購買服務體制的運行需要信息技術的支撐與推動。2007年底，上海市正式啟動建設全市一體化政府采購信息管理平臺，其主要特征可以概括為“四全”，即全覆蓋、全流程、全上網(wǎng)、全透明。全覆蓋是從覆蓋領域來講，市區(qū)兩級采購監(jiān)督管理部門、采購人、集中采購機構和采購代理機構、評審專家、供應商等政府采購的各類參與主體，實現(xiàn)全市采購資源共享，采購審批監(jiān)管業(yè)務全市協(xié)同；全流程是指平臺提供涵蓋政府采購預算、審批、采購、支付和征信整個流程的全周期服務；全上網(wǎng)是指平臺實現(xiàn)所有用戶和所有政府采購活動網(wǎng)上作業(yè)，所有用戶都可以通過網(wǎng)絡完成各自業(yè)務；全透明是指平臺實現(xiàn)所有采購流程、采購項目實施進度和用戶在線操作信息全部透明化，實現(xiàn)在線實時監(jiān)督和處罰功能；全市一體化是指市區(qū)兩級政府采購管理模式和操作流程按照統(tǒng)一標準實施，并全部在信息管理平臺上運行。

三、政府購買公共服務存在的問題

作為政府管理體制創(chuàng)新的手段，它不僅僅轉(zhuǎn)變了“公共服務應該由政府統(tǒng)包統(tǒng)攬”的舊觀念，推動和完善了多元公共服務供給體系的發(fā)展，滿足了社會不同層次的需求，而且為合理利用資源、節(jié)約成本、構建高水平的公共服務體系提供了有效的驅(qū)動力，但是在其運作過程中，也產(chǎn)生了一些問題。

（一）態(tài)度模糊

這種態(tài)度集中體現(xiàn)在以下兩個方面：政府對社會組織的態(tài)度和政府對購買公共服務的態(tài)度。俞可平總結和分析了部分黨政干部對民間組織的四種消極態(tài)度：一是輕視和藐視民間組織，認為民間組織在中國的社會政治生活中無足輕重；二是不信任民間組織，認為民間組織不正式、不可靠；三是害怕民間組織，認為民間組織的強大會脫離政府的監(jiān)管，導致政府的社會控制能力下降；四是敵視民間組織，認為民間組織總是跟政府不合作，甚至跟政府唱對臺戲，必須堅決予以遏制。政府之所以會有這樣的態(tài)度，主要是由于我國政治體制改革進程的緩慢以及政府職能轉(zhuǎn)換與角色轉(zhuǎn)變不到位，使得政府在自身的角色定位方面仍然存在著認知偏差。

在對政府購買公共服務的態(tài)度上，存在著熱情過度和動力不足并存的局面。一方面，政府購買服務的熱情過高，缺乏對其理性認識。很多學者沒有真正弄清楚政府購買服務的內(nèi)涵與要旨，但為了適應潮流，將這種各樣的服務提供方式都命之以政府購買。這種熱情體現(xiàn)在地方政府一窩蜂似地將很多本應有政府承擔的公共服務都以購買的方式轉(zhuǎn)嫁給社會組織，并沒有考慮到購買服務的適用條件。然而，在政府購買公共服務問題上，我們表現(xiàn)出的熱情有些過度，因為我們不但缺乏經(jīng)驗、數(shù)據(jù)，而且對這一模式中隱藏的風險知之甚少。政府購買公共服務在國內(nèi)尚處于初試階段，但不少地方政府和職能部門出于創(chuàng)新，或者利益等驅(qū)動，對購買服務趨之若鶩。在沒有相應民間組織的情況下，就倉促自主成立所謂的民間組織，并與之簽訂購買服務協(xié)議；或者把政府購買公共服務的合同直接交予下屬的事業(yè)單位；或者采用形式招標方式把服務項目外判給商業(yè)機構，在短時間內(nèi)開展服務。另一方面，政府在公共服務的提供上存在思維慣性，當新的公共服務需求出現(xiàn)時，習慣于大包大攬和政府規(guī)模擴張，加上政府活動成本與績效量化的不明確，使得政府購買服務的動力不足。記者鈕懌在采訪過程中發(fā)現(xiàn)： 上海政府部門對購買服務的重視程度并不一致。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，與社會組織有工作聯(lián)系的政府部門中對購買社會組織服務持積極態(tài)度的占47.56%，態(tài)度一般的占24.39%，不太積極的占9.76%，持消極態(tài)度的占12.2%。有60.3% 的社會組織認為，政府部門領導人重視與否，直接影響政府購買社會組織服務這項工作。

（二）法規(guī)缺位

政府購買公共服務是政府采購的一種形式，所以在發(fā)達國家政府購買公共服務行為一般都是由《政府采購法》以及相關的法律法規(guī)加以規(guī)范的。我國目前在政府購買服務領域，也大都是依據(jù)《政府采購法》。但現(xiàn)實的情況是，政府購買服務相應的法律體系尚未健全，導致出現(xiàn)當前基層政府購買公共服務發(fā)展迅速，但缺乏相關法律法規(guī)支持的局面。我國《政府采購法》，將政府采購規(guī)定為以合同方式有償取得貨物、工程和服務的行為，其中服務是指 除貨物和工程以外的其他政府采購對象。但在細化的《政府采購品目分類表》中，印刷出版、咨詢、信息服務、維修、保險、租賃、交通車輛維護、會議、培訓、物業(yè)等10大類服務項目都是針對行政部門的后勤服務，并不包括面向公民的服務。2010年初，《政府采購法實施條例》（征求意見稿）將服務規(guī)定為“各類專業(yè)服務、信息網(wǎng)絡開發(fā)服務、金融保險服務、運輸服務，以及維修與維護服務等”，仍然沒能包括由公民消費的服務。更為重要的是，政府購買公共服務與政府采購在目的、標的物、供應方、程序等多個方面都存在本質(zhì)性區(qū)別，事實上也不宜以現(xiàn)行《政府采購法》作為依據(jù)。

同時《政府采購法》對于政府采購公共服務也沒有明確的規(guī)定，這就使得政府向社會組織購買公共服務缺乏法律依據(jù)。而且就其參與主體而言，主體還是企業(yè)，非營利組織作為參與主體的地位往往被忽視，同時規(guī)定的供應商不包括民間組織。由于體制上的缺陷和治理理念的缺失，導致了政府購買服務的具體運作機制上不能很好地銜接，秩序較為混亂，在管理決策機制、執(zhí)行機制和評價機制上都存在諸多不足。比如，政府購買服務的績效評價體系缺失，服務成本難以控制；監(jiān)督體系運行不夠規(guī)范，主要以內(nèi)部監(jiān)督為主，同時還存在監(jiān)督方式不夠明確和缺乏常態(tài)化的監(jiān)督方式等問題。現(xiàn)代信息社會中，溝通不利是導致合同制治理失敗的一個原因。溝通渠道的匱乏，可能會嚴重干擾信息和思想的流動，這樣既會導致服務運行體制不暢，也可能會帶來服務目標的混亂和公眾價值期望的降低，導致政府購買服務過程出現(xiàn)信息溝通不暢、協(xié)調(diào)機制不利等問題。

（三）能力不足

社會組織的能力建設是第三部門實現(xiàn)自身宗旨，有效解決社會問題的唯一方式。當前，我國社會組織的能力建設已經(jīng)成為了制約其功效發(fā)揮的瓶頸，社會組織管理中的能力困境，集中體現(xiàn)在目前我國的社會組織管理能力難以滿足公共事務治理的需要。在合作生產(chǎn)的實踐中，我國社會組織面臨以下幾個問題：總體數(shù)量偏少，規(guī)模較?。唤M織結構不健全，從業(yè)人員素質(zhì)偏低，專業(yè)和專職人員比重少，從業(yè)人員的學歷結構、知識結構、年齡結構不合理；運作不夠規(guī)范，服務意識和服務水平還有待提高。有學者將我國民間組織的發(fā)展狀況概括為以下幾點：第一，政府對民間組織成立設置的門檻過高，使民間組織無法獲得有效的成長制度空間。出于對社會秩序不可控性的擔憂，政府對民間組織的成立設置了很高的門檻。第二，中國民間組織內(nèi)部管理的粗放和不透明，使其面臨著巨大的信任危機。第三，民間組織將自己的使命定位在政府工作的拾遺補漏上，喪失了其應有的獨立性。第四，民間組織的發(fā)展缺乏有效監(jiān)管，其無序化發(fā)展的狀況值得重視。

四、政府購買公共服務的改進意見

“政府購買服務”變政府主辦為政府主導，調(diào)動各方面的積極性，導入市場機制，形成開放系統(tǒng)，培育社會組織，降低服務成本，拓展服務功能，提高服務效率，代表著公共服務的一種發(fā)展趨勢。為此，要進行以下改進工作：

（一）轉(zhuǎn)變思想觀念

思想解放是社會變革的前提，理念創(chuàng)新是一切創(chuàng)新的先導。政府似乎要有更開放的態(tài)度，容許地方相關部門嘗試更多的創(chuàng)新方式，以鼓勵多些民間團體嘗試參與服務提供。這種認識上的轉(zhuǎn)變體現(xiàn)在以下三個方面：第一，要認識到政府的有限性以及與草根組織合作的重要性和必要性；第二，要對政府購買公共服務有正確的認識和態(tài)度，不能把傳統(tǒng)的行政思維用在政府購買之中，要從法律和協(xié)議平等雙方的角度來重新認識自身角色和地位；第三，要充分發(fā)揮民間組織的專業(yè)優(yōu)勢，并且在完善相關制度的基礎上，“放松+ 監(jiān)管”，信任民間組織。以政府為主的公益性服務自然應該以政府為主導，但是又不限于政府部門內(nèi)部，可以通過授權、委托、購買、外包等各種形式引入市場機制，按照企業(yè)化的方式來運作。政府機構內(nèi)部可以通過派遣、聘用制等方式招聘社會專業(yè)人員或輔助人員，探索一種特殊的政府機構人事的混合管理機制，通過市場化運作方式和契約化的合同雇傭，協(xié)助政府機構不斷為社會公眾提供高品質(zhì)的“三公服務”（公共產(chǎn)品、公共服務和公共秩序），以更好地滿足社會和公眾訴求。公共服務市場化和社會化浪潮的推動，促使政府明確自身的職能定位，政府要做精明的“購買者”。為此，政府一定要知道如何回答這三個問題：政府想買什么？從哪兒購買？到底買到了什么？在政府購買公共服務的行動中，通過實現(xiàn)“政府提供”與“政府生產(chǎn)”相分離，政府角色主要定位為決策者、購買者和監(jiān)督者。如果政府不提升充當精明買主的能力，肯定會面臨兩大困境：一是政府的權力將會拱手讓給私人伙伴；二是政府喪失總攬全局、統(tǒng)籌兼顧的能力。一個精明購買型政府，應該包括以下幾方面：錄用并獎勵那些受訓管理合同的一線官僚、重新培訓中層官僚、讓政治官員認識承包制所涉及的問題、降低政治調(diào)門、避免對外承包政府的核心職能、認識市場模式所引發(fā)的治理新問題[16]。

（二）加強制度建設

良好的制度安排是政府購買公共服務推行的必要條件。加強制度建設有助于政府購買公共服務的持續(xù)、穩(wěn)步發(fā)展。政府購買公共服務的制度保障包括：健全財政程序、采購資金預算高度透明、相關的管理辦法、規(guī)范的政府購買行為。制度化建設可以為更多的社會組織承接公共服務創(chuàng)造平臺，更多的社會組織參與將會誘導更高質(zhì)量的公共物品供給。進行制度創(chuàng)新，營造社會組織、市場組織等社會力量參與公共服務供給的制度環(huán)境和構建相應的機制，通過競爭性采購招標、政府購買服務、合同外包、特許經(jīng)營、成本補貼、稅收優(yōu)惠等具體制度安排，形成政府主導、市場引導、社會參與的公共服務供給機制和模式。同時，還需要逐步完善公共服務供給的政府行政承諾制度、聽證制度、信息公開制度、查詢咨詢制度。在制度供給上重點是營造一個有效、公平競爭的法律和政策環(huán)境，使政府購買服務的行為主體和相關活動在一定的規(guī)則下有序地運作。應從關鍵制度入手，研究制定政府購買服務的制度框架和政策體系，逐步規(guī)范政府購買服務行為。同時，制度的各要素之間相互銜接，相互補充，構成一個整體，并在制度框架內(nèi)形成運行機制。政府購買公共服務需要解決好與現(xiàn)行法律制度相脫節(jié)的問題，應專門為政府購買公共服務制定法律法規(guī)或規(guī)范性文件，建立健全政府購買服務的公共政策。

（三）完善運行機制

政府購買公共服務的推行是以市場機制為依托的，它的有效運行，依賴于市場機制的完善程度。上海正處于社會轉(zhuǎn)型時期，公共服務改革中引入市場機制尚處于起步階段，因此，政府購買公共服務的市場化進程需要與政府職能轉(zhuǎn)變緊密結合起來。從長遠看，隨著政府職能的進一步轉(zhuǎn)變，應采用分層次、多元化、競爭式公共服務提供模式，系統(tǒng)規(guī)劃、突出民生、條塊結合、有序推進，形成適合上海城市特點的政府購買公共服務改革思路和運行模式。要確定政府購買公共服務的預算管理方式和資金安排辦法，建立有效的財政投入監(jiān)管體系，形成完善的財政投入績效評估制度，從而為政府購買服務的資金來源提供保障。制定政府購買公共服務績效評估、檢查驗收、監(jiān)督管理等規(guī)定，規(guī)范政府購買行為和服務方式，并在此基礎上，構建政府購買崗位和項目的選擇、審核機制和政府購買服務與財政資金銜接機制、績效評估機制和監(jiān)管機制，建立既滿足專業(yè)化管理要求，又符合城市發(fā)展整體利益，并由相應的政策體系支撐可持續(xù)運行的政府購買服務新模式。

（四）提升組織能力

1.政府加強對社會組織的支持力度，營造良好的制度環(huán)境。購買服務應充分注意政府主辦機構與非營利組織之間的公平性，為民辦非營利組織提供更公平的政策環(huán)境。鑒于公共服務需求的社會性和服務效果評估的復雜性，在發(fā)展公共服務的政策中，特別是涉及公共服務購買的政策中盡早納入不同類型非營利組織參與，對于可能的過程進行協(xié)商，是使得政策發(fā)展更符合現(xiàn)實性，更具公平性的有益舉措。應將培育社會組織納入上海城市經(jīng)濟社會發(fā)展的總體規(guī)劃和社會建設的具體目標中。“近年來，我國的各級政府也開始逐步探索以公共資源滲透來引導民間組織發(fā)展的制度安排，比如上海市民政局就通過公益創(chuàng)投、公益招投標的形式，用公共資金來資助民間組織開展公益服務。下一步，有關部門可以進一步探索公共資源滲透民間組織的多種形式（比如充分激活各類基金會的作用），并重點考慮如何使不同‘條線’、不同層級政府機構在公共資源滲透過程中形成高效整合的分工合作關系?！?/p>

2.社會組織要積極進行內(nèi)部改革，提升公共服務供給能力。非營利組織增強組織實力，提高與政府的合作能力，“應從健全社會組織的內(nèi)部治理結構和鼓勵其參與公共事務管理兩個方面著手，提升社會組織的內(nèi)外治理能力，尤其應著重建設社會組織的民主決策機制、內(nèi)外結合的監(jiān)督機制以及信息公開機制?！本唧w而言，社會組織要做好以下幾方面的工作：首先，強化自主能力，增強社會合法性。從其與政府存在的不平等的合作關系來看，只有強化了其自主能力，才能獲得與政府進行平等溝通交流的資格。所以，社會組織的進一步發(fā)展需要培養(yǎng)其自主能力。其次，提高自身的籌資能力，構建穩(wěn)定的資金來源渠道。我國非營利組織的收入來源單一，過分依賴政府，導致其官僚化、行政化傾向明顯，沒有實現(xiàn)真正意義上的獨立和自治。這種狀況使得民眾對非營利組織的能力產(chǎn)生懷疑，社會認可度較低，要擺脫這種受制于政府的現(xiàn)狀，社會組織在申請政府購買服務的同時，還要考慮建設好多元的資金架構，健全內(nèi)部自律機制，提高社會公信力。鄧國勝認為，民間組織既然定位于“民間”就決定了它的生存和發(fā)展空間來源于社會的需求，來源于社會成員的信任。要通過完善組織章程和機構建立健全內(nèi)部制度，構筑系統(tǒng)、科學的運行機制，建立信息披露等制度，提高民間組織活動的透明度和公信力，增強公眾對民間組織的信任。

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第四篇：政府購買居家養(yǎng)老服務現(xiàn)狀分析

政府購買居家養(yǎng)老服務現(xiàn)狀分析

摘 要：隨著人口老齡化的加深，家庭養(yǎng)老功能的弱化，機構養(yǎng)老弊端的顯現(xiàn)，以及居家養(yǎng)老服務政策的相繼出臺，如何更好地發(fā)展居家養(yǎng)老已成為解決當前養(yǎng)老問題的熱點。以最早步入老齡化城市之一的南京市為例，通過對鼓樓區(qū)、秦淮區(qū)和建鄴區(qū)政府工作人員和老年人的走訪調(diào)查，探索政府購買居家養(yǎng)老服務模式的實施現(xiàn)狀和需求現(xiàn)狀，并根據(jù)分析結果為當前南京市政府購買居家養(yǎng)老服務的發(fā)展提供可行性建議。

關鍵詞：政府購買;居家養(yǎng)老;服務質(zhì)量評價

聯(lián)合國教科文組織規(guī)定，一個國家或者地區(qū)，60歲及以上的老年人口占總人口的比例達到10%，或65歲及以上的老年人口占總人口的比例達到7%時，則該國家或地區(qū)就步入老齡化社會。2014年中國統(tǒng)計年鑒資料顯示，2013年末我國人口總數(shù)達136 027萬人，65歲及以上人口達13 161萬人，占總人口比例增高到9.7%，遠超過老齡化臨界標準[1]。就南京而言，其老齡化繼上海、北京、天津之后成為全國第四，比全國進入老齡化早了近十年。2013年末，南京市65歲及以上人口達81.28萬人，占總人口13.64%，且年增長4%～5%，預計到2015年全市老人將近130萬人。

老齡化的不斷加劇，老年人家庭空巢化、家庭養(yǎng)老功能弱化和機構養(yǎng)老弊端顯現(xiàn)等社會問題的日益突出使得我國養(yǎng)老形式嚴峻。面對上述挑戰(zhàn)，南京市政府已在部分地方發(fā)展居家養(yǎng)老服務，其中，政府購買服務模式為主要模式，在緩解養(yǎng)老壓力方面發(fā)揮重要作用。為更好了解南京特色政府購買居家養(yǎng)老服務模式，把握我國養(yǎng)老服務發(fā)展現(xiàn)狀，本文以南京市政府購買居家養(yǎng)老服務為研究對象，探求其最新供需現(xiàn)狀，從而發(fā)現(xiàn)其存在的問題，為政府購買居家養(yǎng)老服務的后續(xù)發(fā)展提供可行性建議。

一、政府購買居家養(yǎng)老服務供給現(xiàn)狀

政府購買居家養(yǎng)老服務模式是指政府與加盟企業(yè)或非營利組織之間就居家養(yǎng)老服務的購買問題簽訂合同，作為契約雙方，由政府出資，加盟企業(yè)或非營利組織管理并提供服務，同時，政府通過一定的方式對購買的服務進行評估并進行付費的養(yǎng)老服務供給方式[2]。南京市政府購買居家養(yǎng)老服務取得了顯著成果，鼓樓區(qū)“居家養(yǎng)老服務網(wǎng)”被稱為“中國式城市養(yǎng)老的南京鼓樓樣本”[3]。

（一）服務對象

《南京市社區(qū)居家養(yǎng)老服務實施辦法》中規(guī)定具有南京戶籍且常住的五類老年人：城鎮(zhèn)“三無”人員、農(nóng)村“五?！比藛T、低保及低保邊緣的老人、經(jīng)濟困難的失能、半失能老人、70周歲及以上的計生特扶老人、百歲老人可以申請政府購買養(yǎng)老服務。經(jīng)民政部專業(yè)評估員按照能力評估指標對老年人進行能力等級劃分后，確定其享受養(yǎng)老服務的資格條件及養(yǎng)老服務的等級，方可享受居家養(yǎng)老服務。

（二）養(yǎng)老服務社會組織

據(jù)有關統(tǒng)計，2012年南京市政府埋單的居家養(yǎng)老覆蓋情況如下：全市共培育了726個養(yǎng)老服務社會組織，服務全市60%以上的老人;為全市近6 000名困難獨居高齡老人提供政府買單生活照料服務[4]。2013年南京市共建成社區(qū)（村）居家養(yǎng)老服務中心1 248個。

以鼓樓區(qū)“心貼心”老年人服務中心為例，南京市養(yǎng)老服務社會組織的運作流程（見下頁圖1）。由服務對象向社區(qū)委員會提交申請，經(jīng)社區(qū)委員會核實情況后，初審上報街道老齡辦、區(qū)老齡辦，最終確定資格條件。區(qū)老齡辦與心貼心老年人服務中心達成協(xié)議，確定援助任務，服務中心再直接安排服務人員上門服務或者安排距離服務對象最近的養(yǎng)老服務站為其提供日托、送飯等居家養(yǎng)老服務。

（三）服務內(nèi)容

當前南京市政府購買居家養(yǎng)老服務提供基本的“五助”服務，即助餐、助浴、助潔、助醫(yī)、助急[5]。此外，一些規(guī)模較大的為老服務站還提供精神慰藉服務。根據(jù)老年人需求，及時掌握老年人心理的變化，對普遍性問題和極端的個人問題應給予適度干預，以滿足老年人心理需要，促進老年人心理健康。據(jù)為老服務站主任透露，由于資金及專業(yè)人員的缺乏，該項服務當前并未得到普及，仍需進一步的發(fā)展。

（四）服務人員

當前政府購買居家養(yǎng)老服務的服務人員由專業(yè)服務者和志愿者兩大團體構成。專業(yè)服務者數(shù)量較少，約占整體服務人員的20%，以30～50歲的女性為主，男女比例失衡現(xiàn)象比較嚴重。他們中既有大專及以上涉老專業(yè)的專業(yè)護理人員，也有培訓再上崗的下崗職工及農(nóng)民，文化程度差異也較大。專業(yè)服務人員需要經(jīng)過勞動與社會保障部門培訓，考取不同等級的護理員證書才能上崗，工作期間仍需要定期接受組織內(nèi)部及當?shù)孛裾块T安排的培訓，以保證工作質(zhì)量。據(jù)有關調(diào)查，每位養(yǎng)老服務人員平均服務8～10位老人，為每位老人提供每月20小時的服務，按政府以10元/小時的標準發(fā)放補貼，其平均工資在1 500元～2 500元左右，待遇處于較低水平[6]。

居家養(yǎng)老服務志愿者大多數(shù)是來自南京各高校的大學生及其他社會招募人員，在接受培訓后，不定期地為社區(qū)老人提供居家養(yǎng)老服務。志愿者在整體養(yǎng)老服務隊伍中所占比重較高，他們的加入緩解了專業(yè)服務人員的工作壓力，為養(yǎng)老服務帶來新氣息和新思路。但由于其流動性大、不穩(wěn)定、專業(yè)素質(zhì)較差等特點，也為居家養(yǎng)老服務工作帶來了眾多不便。

（五）服務監(jiān)督與評價

政府購買居家養(yǎng)老服務的監(jiān)督工作由多級共同協(xié)作完成。首先，養(yǎng)老服務社會組織及各為老服務站自身對所提供給老年人的服務進行監(jiān)督、評價，作為提供養(yǎng)老服務及核算服務人員薪酬的重要依據(jù)。其次，政府在掌握政府購買居家養(yǎng)老服務整體發(fā)展方向，提供資金支持的前提下，對養(yǎng)老服務組織所提供的養(yǎng)老服務進行監(jiān)督評價，是明確社會組織準入資格，協(xié)助社會組織履行職責的重要過程[7]。此外，監(jiān)督工作引入第三方專業(yè)評估機構，從而為政府調(diào)整政策和改善服務質(zhì)量提供更為公正的建議，使更多老年人的養(yǎng)老需求得到滿足，提高居家養(yǎng)老服務的保障水平。

二、政府購買居家養(yǎng)老服務需求現(xiàn)狀

老年人對政府購買居家養(yǎng)老服務的需求主要體現(xiàn)在服務內(nèi)容、服務人員兩個方面，此外還包括其他需求。

（一）服務內(nèi)容

當前老年人對政府購買居家養(yǎng)老服務內(nèi)容的需求主要集中在生活照料、醫(yī)療服務及精神服務三個方面。對照以往調(diào)查結果，生活照料方面的各項服務長久以來是居家養(yǎng)老服務的基礎內(nèi)容，老年人對其需求一直保持較高水平。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展和老年人健康意識的提高，老年人開始更多關注自身身體健康和精神健康，故對定期上門檢查身體、上門看病、提供健康保健指導、陪同聊天及文體娛樂等服務產(chǎn)生較高的需求。從總體來看，老年人對居家養(yǎng)老服務的需求大有提高，對服務內(nèi)容的多樣性要求提高。本次調(diào)查中老年人對各項養(yǎng)老服務的具體需求情況（見下頁表1）。

（二）服務人員

通過調(diào)查，老年人對政府購買居家養(yǎng)老服務的養(yǎng)老服務人員同樣有一定期望。本次調(diào)查的調(diào)查對象主要集中于60歲以上老年人，他們表示更希望獲得30～50歲女性服務人員的服務，主要原因在于女性細心、耐心等品質(zhì)。其次，多數(shù)老年人對養(yǎng)老服務人員文化程度的偏好不明顯。總體而言，老年人對其文化程度有一定要求，但并不高。

養(yǎng)老服務社會組織和為老服務站中服務人員反映：“當前服務人員數(shù)目有限，每個人平均所需照顧的老人在10人左右，工作十分緊湊，同時還要照顧到老人的情緒，有些事情處理起來十分困難。”某為老服務站主任表示：“發(fā)展政府購買居家養(yǎng)老服務，不僅僅需要公益的熱情、敬老愛老的激情，同時還是需要物質(zhì)的保障。當前提高服務人員的待遇水平是急需解決的，服務人員數(shù)目有限且流動性大很大程度上是由于這份工作的收入很難滿足其自身的發(fā)展資金。”養(yǎng)老服務人員對待遇水平的需求應隨社會發(fā)展得到相應滿足，以保證居家養(yǎng)老服務持續(xù)長久改善和開展。

（三）其他需求

首先，調(diào)查中的老人們普遍表示希望政府購買居家養(yǎng)老服務的服務時間可以根據(jù)個人需求進行調(diào)整，破除統(tǒng)一標準的局面。一些生活需求較多的老人希望得到更多被照顧的時間。其次，多數(shù)老年人的子女表現(xiàn)出參與服務監(jiān)督的熱情和渴望，希望能夠參與到養(yǎng)老服務的監(jiān)督評價中，從而協(xié)助社會組織提供更貼合需求的服務，確保服務人員按時地保質(zhì)保量地完成養(yǎng)老服務。另外，當前存在大量不滿足享受服務條件的邊緣老人，他們處于社會的“夾心層”，工資水平較低，子女不能及時提供照顧或無法承受養(yǎng)老院等機構的消費水平，這些老人迫切希望政府擴大政府購買居家養(yǎng)老服務的覆蓋面，解決自身養(yǎng)老需求。

三、政府購買居家養(yǎng)老服務存在的問題

通過對南京市政府購買居家養(yǎng)老服務供需現(xiàn)狀的分析及服務質(zhì)量的評價，發(fā)現(xiàn)當前其存在的一些亟須解決的問題。

（一）覆蓋面小，供不應求

根據(jù)調(diào)查顯示，眾多老人對居家養(yǎng)老有需求，尤其是低收入的“夾心層老人”，他們的子女不在身邊，同時沒有足夠的經(jīng)濟收入進入養(yǎng)老機構。但是，當前政府購買居家養(yǎng)老服務的覆蓋面極其狹小，南京某社區(qū)僅有不足十人符合申請條件，并成功享受服務。目前，政府政策的嚴格限制、資金的缺乏、工作人員的數(shù)量不足、工作的強度和密度、工作人員工資待遇等都為居家養(yǎng)老的進一步發(fā)展帶來了挑戰(zhàn)[8]，居家養(yǎng)老服務出現(xiàn)了嚴重的供不應求情況。

（二）服務內(nèi)容有限，缺少個性化服務

根據(jù)調(diào)查顯示，由于資金短缺、人力物力缺乏等，南京市開展的居家養(yǎng)老項目很多都是“名存實亡”的，不能滿足老年人的多樣化需求。當前居家養(yǎng)老服務內(nèi)容主要集中在生活照料和家政服務方面，工作人員為符合享受居家養(yǎng)老服務條件的老人提供上門服務，定期為老人進行上門送餐、打掃衛(wèi)生、洗衣、洗澡等服務，尚缺少醫(yī)療護理服務和日間照料服務[9]。此外，居家養(yǎng)老服務提供的主要是物質(zhì)方面的幫助，仍然缺少對老人精神方面的呵護，老年人精神需求得不到滿足。

同時，基層組織及社會組織缺少對老年人需求的了解，對老年人實施統(tǒng)一服務標準，為不同的老年人提供同樣的服務，同樣的服務時間。這不僅不利于滿足老年人多樣的養(yǎng)老服務需求，提高老年人對養(yǎng)老服務的滿意度，影響政府購買居家養(yǎng)老服務的服務質(zhì)量，并且在一定程度上不利于社會資源的整合，造成社會養(yǎng)老資源的浪費。

（三）政府購買居家養(yǎng)老服務的服務隊伍有待擴大，待遇有待改善

居家養(yǎng)老服務人員的嚴重不足不僅會影響?zhàn)B老服務的質(zhì)量，而且也制約了養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展。供需對比發(fā)現(xiàn)，目前提供居家養(yǎng)老服務的組織中正式的工作人員只占很小的比例，活躍在養(yǎng)老助老服務中的大部分是一些僅憑人道主義和經(jīng)驗而工作的志愿者。居家養(yǎng)老從業(yè)人員的待遇比較低，職業(yè)認可度低，人員流動性大。絕大多數(shù)的從業(yè)人員屬于臨時工性質(zhì)，基本上沒有社會保險等福利，很多從業(yè)人員也是迫于無奈從事服務，一旦有更好的工作機會就會放棄服務轉(zhuǎn)投他行，人員穩(wěn)定性差。此外，我國社區(qū)中的志愿者服務隊伍普遍不足，志愿者來源中最多的大學生志愿者的志愿服務也因與課業(yè)時間沖突而受到影響。

四、促進社區(qū)居家養(yǎng)老發(fā)展的政策建議

（一）豐富政府購買居家養(yǎng)老服務的服務內(nèi)容

隨著老年人對養(yǎng)老服務的需求的增長，充實居家養(yǎng)老服務的服務內(nèi)容成為必然的趨勢，其中最重要的是將醫(yī)療服務納入到居家養(yǎng)老服務中，為老年人提供上門身體檢查和治療[10]。組織老年人定期進行生活方式和健康狀況評估，提供疾病預防、自我保健、傷害預防、自救和心理健康指導等服務成為趨勢。實現(xiàn)該目標，需要克服提供醫(yī)療服務的資金困難、上門醫(yī)療服務的安全問題等各方面的問題[11]。其次，要重視增加養(yǎng)老服務中精神方面的活動，為老年人提供更多的精神慰藉。同時，政府應盡量改善“只提供白天的服務，晚上則無法上門。也就是說，能夠享受居家養(yǎng)老的，只能是那些生活尚能自理的老人”的服務現(xiàn)狀。

第五篇：什么是政府購買公共服務

什么是政府購買公共服務

1.政府購買公共服務涵蓋大多數(shù)公共服務領域，特別是教育、公共衛(wèi)生、文化、社會服務等主要公共服務領域。

2.非營利組織是公共服務購買的重要承接主體。

3.購買類型一般分為核心合作或長期合作以及短期項目支持兩種。

4.在購買方式上，公開競標是最典型的模式。

5.資金撥付流程有多種形式。

6.對于政府購買公共服務的立法規(guī)定健全。

7.公共服務購買有一系列較為嚴格的操作程序。

8.以結果為導向的監(jiān)管制度。

9.除簽署合同購買服務外，公共財政資金對于非營利組織的支持還有三種形式：資助、競爭性或隨意性撥款、減免稅的間接資助。

10.國際上政府購買公共服務的發(fā)展趨勢，大致分為內(nèi)生型和外力型兩種模式。

11.服務購買也與向社區(qū)地方轉(zhuǎn)移職能、增強地方治理能力的趨勢相關。

12.目前各國公共服務購買中體現(xiàn)出的問題與公共服務的難測度性和非營利組織的運作特性有