第一篇：論中國(guó)立法制度的不足與完善

立

法

學(xué)

論

文

法學(xué)院 法學(xué)0804班 林添

200848400430

論中國(guó)立法制度的不足與完善

法學(xué)0804班 林添 200848400430 摘要：立法制度是立法活動(dòng)、立法過(guò)程所須遵循的各種實(shí)體性準(zhǔn)則的總稱(chēng)，是國(guó)家法制的重要組成部分。沒(méi)有好的立法制度，便難有好的法律、法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件，因而再好的執(zhí)法、司法制度也不能發(fā)揮應(yīng)有的作用，實(shí)現(xiàn)法治或建設(shè)現(xiàn)代法治國(guó)家便沒(méi)有起碼的條件。本文就中國(guó)現(xiàn)行的立法制度的不足，從憲法和法律規(guī)定的行政機(jī)關(guān)依職權(quán)立法的問(wèn)題，地方立法中“較大市”的立法問(wèn)題，地方立法層次過(guò)多的問(wèn)題，地方權(quán)力平等的問(wèn)題分別闡述。

Abstract：Legislative system is the lawmaking activities, the legislative process must follow the floorboard of all sorts of substantive standards, is the important component of the national legal system..Without good legislation system, laws and statutes, regulations just difficult to finish having draw other norm document, as a result still better enforcing the law , judicial systems can bring the due effect into play , realize rule by law or build just not elementary condition of modern law-ruled country neither.This article deficiency moving towards Chinese legislation system currently in effect, from the regulations of the Constitution and other laws administrative organ leans on authority of office legislation problem, middle “bigger local legislation city ” legislation problem , local legislation overlapping and unwieldiness problem, the equal local authority problem expounds respectively.關(guān)鍵詞：立法制度 中國(guó)現(xiàn)行立法體制 不足與完善

立法制度是立法活動(dòng)、立法過(guò)程所須遵循的各種實(shí)體性準(zhǔn)則的總稱(chēng)，是國(guó)家法制的重要組成部分。立法制度是國(guó)家法制整體中前提性、基礎(chǔ)性的組成部分。沒(méi)有好的立法制度，便難有好的法律、法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件，因而再好的執(zhí)法、司法制度也不能發(fā)揮應(yīng)有的作用，實(shí)現(xiàn)法治或建設(shè)現(xiàn)代法治國(guó)家便沒(méi)有起碼的條件。

現(xiàn)代立法制度主要由立法體制的制度、立法主體的制度、立法權(quán)的制度、立 法運(yùn)作的制度、立法監(jiān)督的制度和立法與有關(guān)方面的制度所構(gòu)成。立法體制是一國(guó)立法制度的最重要的組成部分，研究立法制度不能不注重研究立法體制。

同當(dāng)今世界普遍存在的單一的立法體制、復(fù)合的立法體制、制衡的立法體制相比，中國(guó)現(xiàn)行立法體制獨(dú)具特色。其一，在中國(guó)，立法權(quán)不是由一個(gè)政權(quán)機(jī)關(guān)甚至一個(gè)人行使的，因而不屬于單一的立法體制。其二，在中國(guó)，立法權(quán)由兩個(gè)以上的政權(quán)機(jī)關(guān)行使，是指中國(guó)存在多種立法權(quán)，如國(guó)家立法權(quán)、行政法規(guī)立法權(quán)、地方性法規(guī)立法權(quán)，它們分別由不同的政權(quán)機(jī)關(guān)行使，而不簡(jiǎn)單是同一個(gè)立法權(quán)由幾個(gè)政權(quán)機(jī)關(guān)行使，因而也不屬于復(fù)合的立法體制。其三，中國(guó)立法體制也不是制衡的立法體制，不是建立在立法、行政、司法三權(quán)既相互分立又相互制約的原則基礎(chǔ)上的，國(guó)家主席和政府總理都產(chǎn)生于全國(guó)人大，國(guó)家主席是根據(jù)人大的決定公布法律，總理不存在批準(zhǔn)或否決人大立法的權(quán)力，行政法規(guī)不得與人大法律相抵觸，地方性法規(guī)不得與法律和行政法規(guī)相抵觸，人大有權(quán)撤銷(xiāo)與其所制定的法律相抵觸的行政法規(guī)和地方性法規(guī)，這些只表明中國(guó)立法體制內(nèi)部的從屬關(guān)系、統(tǒng)一關(guān)系、監(jiān)督關(guān)系，不表明制衡關(guān)系。

中國(guó)現(xiàn)行立法體制是特色甚濃的立法體制。從立法權(quán)限劃分的角度看：它是中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和一定程度分權(quán)的，多級(jí)并存、多類(lèi)結(jié)合的立法權(quán)限劃分體制。最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)及其常設(shè)機(jī)關(guān)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，國(guó)務(wù)院行使相當(dāng)大的權(quán)力，地方行使一定權(quán)力，是中國(guó)現(xiàn)行立法權(quán)限劃分體制突出的特征。①1

中國(guó)現(xiàn)行的立法體制可以概括為“一元性、二級(jí)、三層次、四分支”的結(jié)構(gòu)。即我國(guó)立法權(quán)的配置是依照一部憲法的統(tǒng)一規(guī)定而構(gòu)成的統(tǒng)一的整體，它具體分為中央和省兩級(jí)，分別行使國(guó)家和省的立法權(quán)。立法權(quán)的配置在每一級(jí)的內(nèi)部又分為三個(gè)層次，即中央一級(jí)為：全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)制定法律，國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)，國(guó)務(wù)院各部門(mén)制定行政規(guī)章這三個(gè)層次；省一級(jí)的為：省級(jí)人大及其常委會(huì)制定地方法規(guī)，省級(jí)人民政府所在地的市和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大市的人大及其常委會(huì)制定地方法規(guī)。民族自治地方制定自治條例和單行條例為一個(gè)層次，省級(jí)人民政府制定規(guī)章為一個(gè)層次，省級(jí)政府所在地的市和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大市的人民政府制定規(guī)章為又一個(gè)層次。中央一級(jí)的立法權(quán)延伸到地方，分為四個(gè)分支。第一分支是地方權(quán)利機(jī)關(guān)和地方政府機(jī)關(guān)制定地方性法規(guī)和地方政府 ①1 以上所論見(jiàn)于周旺生主編《立法學(xué)》北京大學(xué)出版社 2006年版 第162頁(yè) 規(guī)章的權(quán)力；第二分支是民族區(qū)域自治地方制定自治條例和單行條例的權(quán)力；第三分支是經(jīng)濟(jì)特區(qū)地方權(quán)力機(jī)關(guān)和地方政府機(jī)關(guān)制定特區(qū)法規(guī)和規(guī)章的權(quán)力；第四分支是特別行政區(qū)立法會(huì)和長(zhǎng)官制定法律的權(quán)力。①2

中國(guó)現(xiàn)行立法體制，有深刻的國(guó)情根據(jù)。

首先，中國(guó)是人民當(dāng)家作主的國(guó)家，法是人民意志的反映，由體現(xiàn)全國(guó)人民最高意志的最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)全國(guó)人大及其常委會(huì)行使國(guó)家立法權(quán)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)立法，制定、變動(dòng)反映國(guó)家和社會(huì)的基本制度、基本關(guān)系的法律，中國(guó)立法的本質(zhì)才符合國(guó)情的要求。

其次，中國(guó)幅員廣大，人口眾多，各地區(qū)、各民族經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展很不平衡，不可能單靠國(guó)家立法來(lái)解決各地復(fù)雜的問(wèn)題，許多情況國(guó)家立法不好規(guī)定，規(guī)定粗了不能解決問(wèn)題，規(guī)定細(xì)了又不可能。因此，要適應(yīng)國(guó)情需要，除了要用國(guó)家立法作為統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)解決國(guó)家基本問(wèn)題外，還有必要在立法上實(shí)行一定程度的分權(quán)，讓有關(guān)方面分別制定行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治法規(guī)和特區(qū)規(guī)范性法文件等。

再次，現(xiàn)階段中國(guó)，經(jīng)濟(jì)上實(shí)行以國(guó)有經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)的多種經(jīng)濟(jì)形式并存發(fā)展的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，政治上實(shí)行民主集中制。經(jīng)濟(jì)、政治上的特點(diǎn)加上地理、人口、民族方面的特點(diǎn)和各地不平衡的特點(diǎn)，決定了國(guó)家在立法體制上一方面必須堅(jiān)持中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，另一方面，必須充分發(fā)揚(yáng)民主，使多方面參與立法，特別是要正確處理中央與地方的關(guān)系。

第四，從歷史的和新鮮的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，1954年憲法改變了建國(guó)初期各大行政區(qū)和各省甚至市、縣有權(quán)制定有關(guān)法令、條例的體制，實(shí)行立法的集權(quán)原則。這在當(dāng)時(shí)對(duì)實(shí)現(xiàn)和鞏固國(guó)家的統(tǒng)一、反對(duì)分散主義是必要的。但由于將立法權(quán)過(guò)分集中，既不利于地方發(fā)展，也分散了中央的精力，還容易助長(zhǎng)上級(jí)機(jī)關(guān)的官僚主義。歷史經(jīng)驗(yàn)表明：有必要在立法上實(shí)行一定程度的分權(quán)制度。另一方面，這些年來(lái)國(guó)家、社會(huì)和公民生活的發(fā)展特別是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，提出了大量的立法要求，緊迫而又繁重的立法工作單靠行使國(guó)家立法權(quán)的機(jī)關(guān)不可能完成。近年來(lái)，正由于在立法體制上采取改革措施，實(shí)行現(xiàn)行立法體制，才解決了許多實(shí)際問(wèn)題，推動(dòng)了國(guó)家的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和民主、法制建設(shè)。

2① 侯淑雯主編《立法制度與技術(shù)原理》

中國(guó)工商出版社

2003年版

第110—111頁(yè) 最后，也是特別重要的是，中國(guó)國(guó)情中的歷史沉淀物也要求實(shí)行相當(dāng)程度分權(quán)的立法體制3①。

總的來(lái)說(shuō)，我國(guó)現(xiàn)行的立法體制是基本上適合我國(guó)目前的狀況的，因此是較為適宜的。但這并不是說(shuō)，這個(gè)立法體制就十分完美了。就整體來(lái)看，在許多方面，我們還有進(jìn)一步完善的必要。

第一，關(guān)于憲法和法律規(guī)定的行政機(jī)關(guān)依職權(quán)立法的問(wèn)題，就是一個(gè)需要正視的問(wèn)題。就我國(guó)的政治體制和憲法精神來(lái)看，二元立法（或曰雙軌立法）是不允許的。在《憲法》第89條規(guī)定的由國(guó)務(wù)院行使的18項(xiàng)職權(quán)中，除了第1項(xiàng)規(guī)定國(guó)務(wù)院必須“根據(jù)憲法和法律，規(guī)定行政措施，制定行政法規(guī)，發(fā)布決定和命令”外，其余17項(xiàng)均無(wú)“根據(jù)憲法和法律”的限制性規(guī)定，然而其中卻不乏制定行政法規(guī)的事項(xiàng)。新頒行的《中華人民共和國(guó)立法法》對(duì)此再次加以肯定。這就使行政機(jī)關(guān)直接取得了行使立法權(quán)的依據(jù)，即即便沒(méi)有法律的規(guī)定，但依然照憲法，行政機(jī)關(guān)就可以行使與行政書(shū)屋有關(guān)的任何立法權(quán)，這就使“次級(jí)立法”變成了事實(shí)上的一級(jí)立法。要理順這個(gè)關(guān)系，就應(yīng)該取消憲法的直接規(guī)定，或者在憲法中進(jìn)一步明確：行政法規(guī)的制定必須依法律的規(guī)定或者權(quán)力機(jī)關(guān)的授權(quán)。否則，“一元制”體制就不可能是名副其實(shí)的，“雙軌制”的疑惑就不可能消除。

第二，地方立法中“較大市”的立法問(wèn)題。賦予“由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大市”的人大和政府以立地方法規(guī)和規(guī)章的權(quán)力，是由1982年和1986年兩次修改后的地方組織法規(guī)定的，當(dāng)時(shí)的目的主要是為了進(jìn)一步放下權(quán)力，充分調(diào)動(dòng)地方的積極性。特別是改革開(kāi)放多年來(lái)，地方經(jīng)濟(jì)文化的發(fā)展開(kāi)始出現(xiàn)不平衡，開(kāi)放的前沿和重點(diǎn)地區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系和管理工作較為復(fù)雜，對(duì)法律的需求也較大，所以中央在組織法中作出了這樣的規(guī)定。但規(guī)定的對(duì)象卻要由國(guó)務(wù)院來(lái)決定，即國(guó)務(wù)院認(rèn)為哪些是“較大的市”哪些市才能作為立法的主體，否則便不能成為立法的主體。這和國(guó)務(wù)院作為行政機(jī)關(guān)的身份是不相符的，不符合國(guó)家權(quán)力分配的主體原則，應(yīng)該在憲法中作出糾正。

第三，地方立法層次過(guò)多的問(wèn)題。在我國(guó)的現(xiàn)行立法體制中，地方立法分為一般省級(jí)立法、省會(huì)城市立法、較大城市立法，自治區(qū)立法，自治州立法，自治縣立法，經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法等，在這些不同層次的立法中又都同時(shí)存在權(quán)力機(jī)關(guān)和政 ①3 周旺生主編《立法學(xué)》 北京大學(xué)出版社 2006年版 163—164頁(yè) 府機(jī)關(guān)兩個(gè)不同系統(tǒng)的立法，立法主體可謂眾多。如果是一個(gè)省會(huì)城市，它就同時(shí)要受到來(lái)自中央立法機(jī)關(guān)、中央政府機(jī)關(guān)、省級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)、省級(jí)政府機(jī)關(guān)四個(gè)方面、八個(gè)層次的法律、法規(guī)和規(guī)章的約束，在這重重的規(guī)范網(wǎng)絡(luò)之下，自己還有多大的立法余地？加之各地情況沒(méi)有太多的特殊性，但它還要履行立法的職責(zé)，還要在上位立法確定的范圍內(nèi)立法，就只有抄搬上位法律法規(guī)的內(nèi)容。大量的重復(fù)立法、交叉立法就是這樣產(chǎn)生的。所以，地方立法體制應(yīng)該改革，應(yīng)該減少地方立法層次，使地方真正能夠行使有效的立法權(quán)力。這和適當(dāng)擴(kuò)大地方權(quán)力的立法指導(dǎo)思想并不矛盾，只是消除地方立法混亂的一種手段。因?yàn)槿绻麤](méi)有獨(dú)立立法的空間，不能產(chǎn)生實(shí)際效用，設(shè)置再多的主體也沒(méi)有用，只會(huì)造成制度的混亂。

第四，地方權(quán)力平等的問(wèn)題。省會(huì)城市和較大城市享有立法權(quán)，這個(gè)規(guī)定的初衷是要解決“前沿和重點(diǎn)地區(qū)”的法律需求問(wèn)題，是要支持這些地區(qū)謀求更大的發(fā)展。但也同時(shí)給其他地區(qū)以不平等待遇。發(fā)展史所有地區(qū)的要求，不論城市大小，經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)弱，都有在既有基礎(chǔ)上努力發(fā)展的權(quán)利?！扒把睾椭攸c(diǎn)地區(qū)”的發(fā)展有他們特殊的課題，落后地區(qū)和中小城市的發(fā)展也有自己特殊的課題，在解決特殊問(wèn)題的性質(zhì)上，各地是一樣的，應(yīng)該有一樣的權(quán)利，得到同樣的權(quán)力資源的配置。①4

所以，從總體看，我國(guó)立法體制的完善重點(diǎn)應(yīng)放在兩頭，一是在法律的規(guī)定上作出調(diào)整，進(jìn)一步理順關(guān)系；二是改革地方立法體制，對(duì)地方立法主體進(jìn)行精簡(jiǎn)，同時(shí)給予平等的待遇，使各地在地位平等的基礎(chǔ)上，在明確、簡(jiǎn)約的規(guī)范中發(fā)展，使地方立法真正成為推動(dòng)地方發(fā)展的推進(jìn)器，而不是阻礙其前進(jìn)的絆腳石。

參考文獻(xiàn)

（1）周旺生《立法學(xué)》北京大學(xué)出版社 2006年版

（2）侯淑雯《立法制度與技術(shù)原理》中國(guó)工商出版社2003年6月第1版

①4侯淑雯《立法制度與技術(shù)原理》

中國(guó)工商出版社2003年版

第113115頁(yè)

第二篇：論動(dòng)產(chǎn)善意取得制度的不足與完善

論動(dòng)產(chǎn)善意取得制度的不足與完善

摘要：物權(quán)法關(guān)于善意取得制度的規(guī)定, 實(shí)現(xiàn)了維護(hù)物權(quán)靜態(tài)安全與動(dòng)態(tài)安全的統(tǒng)一, 較好地解決了交易過(guò)程中善意第三人的保護(hù)問(wèn)題。善意取得制度可謂是針對(duì)我國(guó)交易過(guò)程當(dāng)中常常會(huì)出現(xiàn)的一些模棱兩可的東西的進(jìn)一步細(xì)化和維穩(wěn)。但是，任何一項(xiàng)制度的產(chǎn)生都不會(huì)盡善盡美，善意取得制度作為民法物權(quán)法中一項(xiàng)重要的制度，還存在許多需要完善的地方, 如交易行為是否應(yīng)為有償行為?交易行為是否須為有效法律行為? 等等。理論界對(duì)這些問(wèn)題仍存在較大分歧, 值得進(jìn)一步研究和探討。

關(guān)鍵詞：善意取得；構(gòu)成要件；動(dòng)產(chǎn)；占有

一、動(dòng)產(chǎn)善意取得概念

善意取得制度是物權(quán)法中的一項(xiàng)重要制度，關(guān)于善意取得制度的適用范圍，主要有兩種觀點(diǎn)：一種認(rèn)為善意取得制度僅適用于動(dòng)產(chǎn)；另一種認(rèn)為善意取得既可適用于動(dòng)產(chǎn)亦可適用于不動(dòng)產(chǎn)。從理論淵源上看，善意取得制度僅適用于動(dòng)產(chǎn)；但從價(jià)值基礎(chǔ)和理論基礎(chǔ)上看，善意取得制度適用于不動(dòng)產(chǎn)亦無(wú)不可，我國(guó)《物權(quán)法》也對(duì)不動(dòng)產(chǎn)善意取得做了相關(guān)規(guī)定?！埃▌?dòng)產(chǎn)）善意取得，又稱(chēng)即時(shí)取得，指無(wú)權(quán)處分他人動(dòng)產(chǎn)的讓與人，于不法將其占有他人動(dòng)產(chǎn)交付于買(mǎi)受人后，若買(mǎi)受人于取得該動(dòng)產(chǎn)時(shí)系出于善意，即取得該動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)①。”不動(dòng)產(chǎn)善意取得，受讓人信賴(lài)登記證書(shū)而與無(wú)權(quán)處分不動(dòng)產(chǎn)的讓與人交易，如受讓人取得該不動(dòng)產(chǎn)時(shí)系出于善意，則取得該不動(dòng)產(chǎn)的所有權(quán)，原不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)人不得要求受讓人返還原物②。但是在我們的日常生活或者理論淵源來(lái)看，善于取得制度還是以動(dòng)產(chǎn)為多。本文也將在重點(diǎn)闡述動(dòng)產(chǎn)的善意取得制度。

二、動(dòng)產(chǎn)善意取得制度的歷史沿革及各國(guó)立法例

羅馬法時(shí)代, 側(cè)重對(duì)所有權(quán)人的保護(hù), 不承認(rèn)善意取得制度。受讓人取得動(dòng)產(chǎn), 即使出于善意, 所有人仍有權(quán)向其請(qǐng)求返還。但是,“羅馬法并非完全無(wú)視受讓人的利益, 在《十二表法》中規(guī)定了善意受讓人得主張時(shí)效取得, 而且其取得時(shí)效期間較短, 僅為一年?！雹圻@在一定程度上彌補(bǔ)了絕對(duì)所有權(quán)原則的弊端。日耳曼法最早開(kāi)始重視第三人保護(hù)問(wèn)題。與羅馬法不同, 日耳曼法堅(jiān)持“前手交易瑕疵不及于后手”觀點(diǎn), 即前手交易有瑕疵, 但在物上利益轉(zhuǎn)移于第三人時(shí)(第三人的交易視為后手), 其權(quán)利取得如無(wú)瑕疵, 便受法律保護(hù), 這就是“以手護(hù)手”原則?；谶@一原則, 各國(guó)開(kāi)始重視第三人保護(hù)問(wèn)題。

1900 年的《德國(guó)民法典》完全繼受了日耳曼的“以手護(hù)手”原則, 在法典中明確承認(rèn)了善意取得制度。比較而言, 日耳曼法使受讓人在受讓財(cái)產(chǎn)時(shí), 不須花費(fèi)過(guò)多精力, 調(diào)查財(cái)產(chǎn)來(lái)源, 有利于保護(hù)交易安全, 使交易更加便捷, 加快財(cái)產(chǎn)的流轉(zhuǎn), 因此, 為近代各國(guó)民法所繼受, 并加以改造, 成為目前通行的善意取得制度。

①劉定華，屈茂輝．民法學(xué)．湖南人民出版社，湖南大學(xué)出版社．2002 年版．第280 頁(yè)．

徐英杰，姚秀金．淺析動(dòng)產(chǎn)善意取得的構(gòu)成要件．中國(guó)法院網(wǎng)民事研究論文 ③周木丹:《羅馬法原論》(上), 商務(wù)印書(shū)館, 1994 年6 月第1版, 第319 頁(yè) ②

從世界各國(guó)立法例看, 對(duì)于善意取得制度主要有以下三種觀點(diǎn)。第一, 極端肯定說(shuō), 采無(wú)限制承認(rèn)善意取得, 以1942 年意大利《民法》為代表。這種觀點(diǎn)就是說(shuō)要不斷地承認(rèn)善于取得制度的效能，讓善于取得制度真正成為保護(hù)第三人的一項(xiàng)重要民法制度。該學(xué)說(shuō)認(rèn)為，在現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)交易中，第三人處于一種比較危險(xiǎn)的狀態(tài)，理應(yīng)該得到全面的保護(hù)。

第二, 極端否定說(shuō), 以挪威和丹麥為首,“除例外地承認(rèn)善意取得外, 動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)人對(duì)于喪失占有的動(dòng)產(chǎn)享有無(wú)限的追及權(quán)?！雹茉搶W(xué)說(shuō)認(rèn)為，物權(quán)具有全部的絕對(duì)性，交易的雙方可以依據(jù)物權(quán)的追索權(quán)對(duì)動(dòng)產(chǎn)進(jìn)行無(wú)期限追索，而不用考慮第三人在交往過(guò)程當(dāng)中是不是受到損害。

第三, 折衷說(shuō), 以德、法兩國(guó)為代表, 是一種介于極端肯定與極端否定之間的折衷立場(chǎng), 這種觀點(diǎn)將標(biāo)的物分為占有委托物和占有脫離物(如遺失物),對(duì)占有脫離物, 原則上不認(rèn)為發(fā)生善意取得，而脫離物質(zhì)，就是說(shuō)這個(gè)物體已經(jīng)跟所有權(quán)人因?yàn)槟撤N關(guān)系而發(fā)生了脫離，所有權(quán)人不能夠很好的控制這樣一種物體，在此情況下原則上對(duì)善意取得制度是不承認(rèn)的。而占有委托物, 委托物質(zhì)是指物的所有權(quán)人將其物質(zhì)委托給對(duì)方保管或者占有，這個(gè)時(shí)候?qū)Ψ娇梢曰谡加形形锏脑颍谌丝梢砸驗(yàn)樯埔馊〉弥贫榷玫侥撤N保護(hù)。原則上認(rèn)為發(fā)生善意取得。

第三種觀點(diǎn)為大多數(shù)國(guó)家所采用。我國(guó)《物權(quán)法》亦采此觀點(diǎn), 這一制度有利于鼓勵(lì)交易, 調(diào)和矛盾。

三、動(dòng)產(chǎn)善意取得制度的不足

動(dòng)產(chǎn)善意取得制度是一項(xiàng)對(duì)物的追及制度，更是一項(xiàng)對(duì)物的追及制度的限制，由于我國(guó)目前的民事立法沒(méi)有關(guān)于動(dòng)產(chǎn)善意取得制度的系統(tǒng)規(guī)定，但司法實(shí)踐和有關(guān)單行法規(guī)，司法解釋等承認(rèn)動(dòng)產(chǎn)善意取得制度，致使司法實(shí)務(wù)界在面對(duì)和處理此類(lèi)糾紛時(shí)，存在著不同的處理標(biāo)準(zhǔn)，動(dòng)產(chǎn)善意取得制度存在著相當(dāng)?shù)牟蛔?，這主要表現(xiàn)在：動(dòng)產(chǎn)善意取得制度理論的匱乏；動(dòng)產(chǎn)善意取得制度的構(gòu)成要件不統(tǒng)一。“善意”的標(biāo)準(zhǔn)模糊不清；動(dòng)產(chǎn)善意取得的適用范圍不確定，動(dòng)產(chǎn)債權(quán)、質(zhì)權(quán)、抵押權(quán)能否適用善意取得制度缺乏理論上的深層次的探討等等。因此，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，交易規(guī)則和交易秩序日趨重視，我國(guó)有必要建立完整的動(dòng)產(chǎn)善意取得制度。

四、動(dòng)產(chǎn)善意取得制度的完善

（一）豐富我國(guó)動(dòng)產(chǎn)善意取得制度的理論基礎(chǔ)

動(dòng)產(chǎn)善意取得制度存在的理論依據(jù)向來(lái)頗有爭(zhēng)議。有所謂即時(shí)時(shí)效或瞬間時(shí)效者（取得時(shí)效說(shuō)）；有所謂依公示原則（權(quán)利外像說(shuō)）；有所謂系由法律賦予占有人處分他人動(dòng)產(chǎn)之權(quán)者（法律賦權(quán)說(shuō)）；有所謂系由于受讓人受讓占有后，占有之效力使然（占有效力說(shuō)）等。這些學(xué)說(shuō)，或多或少是受善意取得制度淵源于日爾曼法之影響。但是，現(xiàn)代的動(dòng)產(chǎn)善意取得制度其法律構(gòu)造和存在目的，早已脫胎換骨，與日爾曼法之規(guī)定迥然不同。因此，討論動(dòng)產(chǎn)善意取得制度的理論依據(jù)應(yīng)著眼于其現(xiàn)代之意義，一方面，要考察善意取得制度的邏輯前提。另一方面，要考察善意取⑤得制度的實(shí)踐意義。

（二）明確我國(guó)動(dòng)產(chǎn)善意取得制度之構(gòu)成要件

④⑤陳華彬:《物權(quán)法》, 法律出版社, 2004 年4 月第1 版, 第334 頁(yè) 胡慧華：《淺論我國(guó)司法實(shí)踐中的動(dòng)產(chǎn)善意取得制度》，《中國(guó)商界》2 0 1 0 年2 月總第1 9 2 期

1、受讓人須為善意

所謂善意，一般認(rèn)為善意是指第三人不知道，不了解具有法律意義的事實(shí)真相。善意取得的“善意”是指行為人在為某種民事行為時(shí)不知存在某種足以影響該行為法律效力的因素的一種心理狀態(tài)。由于善意只是受讓人取得財(cái)產(chǎn)時(shí)的一種心理狀態(tài)，難以確定。所以司法實(shí)踐中，往往通過(guò)以下方法認(rèn)定：（1）要考慮受讓人在交易時(shí)是否已知道讓與人為無(wú)權(quán)處分人。（2）要考慮轉(zhuǎn)讓的價(jià)格是否明顯偏低。（3）要考慮受讓人與讓與人之間是否存在親屬和其他利害關(guān)系。（4）要考慮交易的場(chǎng)所和環(huán)境。（5）要考慮讓與人在交易時(shí)的行為是否正常。在善意的判斷時(shí)間上的標(biāo)準(zhǔn)則應(yīng)視受讓動(dòng)產(chǎn)占有的方式而定，在現(xiàn)實(shí)交付為交付之時(shí)，在簡(jiǎn)易交付則為達(dá)成合意之時(shí)。需要補(bǔ)充的是，財(cái)產(chǎn)交付完畢之后，如果受讓人得知讓與人無(wú)權(quán)處分，并不影響其所有權(quán)的取得。

2、受讓人須通過(guò)有償?shù)姆尚袨槎〉盟袡?quán)

善意取得制度是為保護(hù)交易安全而設(shè)定的，只有在讓與人和受讓人之間存在交易行為時(shí)，法律才有保護(hù)的必要；適用善意取得制度，除要求交易行為中讓與人無(wú)處分權(quán)外，必須具備法律行為的其他一切生效要件，如該交易行為本身無(wú)效或可撤銷(xiāo)，則不能發(fā)生善意取得。善意取得制度的適用還應(yīng)以受讓人有償取得動(dòng)產(chǎn)為前提。若無(wú)償轉(zhuǎn)讓動(dòng)產(chǎn)，在許多情況下，本身就表明該動(dòng)產(chǎn)的來(lái)源可能是不正當(dāng)?shù)模藭r(shí)一個(gè)善意的受讓人是不應(yīng)受讓這樣的動(dòng)產(chǎn)的；同時(shí)，受讓人返還這樣的動(dòng)產(chǎn)并不會(huì)給其造成大的損失，受讓人應(yīng)返還該動(dòng)產(chǎn)。⑥

3、受讓動(dòng)產(chǎn)的占有

我國(guó)《民法通則》第72 條第2 款的規(guī)定：“按照合同或者其他合法方式取得財(cái)產(chǎn)的，財(cái)產(chǎn)所有權(quán)從財(cái)產(chǎn)交付時(shí)起轉(zhuǎn)移，法律另有規(guī)定或者當(dāng)事人另有約定的除外”。受讓人欲取得動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)，需受讓動(dòng)產(chǎn)的交付。我國(guó)《擔(dān)保法》第33 條、第63 條、第82 條也規(guī)定，除動(dòng)產(chǎn)抵押權(quán)外，受讓人欲取得質(zhì)權(quán)、留置權(quán)都需受讓動(dòng)產(chǎn)的交付。受讓人若未占有動(dòng)產(chǎn)，則動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)人可撤銷(xiāo)讓與人和受讓人之間的讓與合意，要求讓與人返還標(biāo)的物，故不發(fā)生善意取得。動(dòng)產(chǎn)的交付有現(xiàn)實(shí)交付和觀念交付之分，觀念交付又有簡(jiǎn)易交付、占有改定和指示交付三種。在現(xiàn)實(shí)交付及簡(jiǎn)易交付場(chǎng)合，因受讓人都已直接占有動(dòng)產(chǎn)，其可基于善意取得制度取得動(dòng)產(chǎn)權(quán)利，自無(wú)疑義。在讓與人與受讓人之間依占有改定方式進(jìn)行交付時(shí)，讓與人仍依其與受讓人之間的約定直接占有動(dòng)產(chǎn)，受讓人為間接占有人。此時(shí)，能否適用善意取得制度，使受讓人取得所有權(quán)，尚有爭(zhēng)議。本文認(rèn)為只有當(dāng)讓與人將標(biāo)的物現(xiàn)實(shí)交付于受讓人時(shí)，善意的受讓人才能取得動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)（這一原則在取得動(dòng)產(chǎn)質(zhì)權(quán)、留署權(quán)情形自是不言自明）。理由在于：受讓人與真正所有權(quán)人此時(shí)均處于間接占有之狀態(tài)，其對(duì)標(biāo)的物的控制均基于對(duì)無(wú)權(quán)讓與人的信賴(lài)，不能厚此薄彼，況且，建立動(dòng)產(chǎn)善意取得制度本身是對(duì)非正常的利益變動(dòng)進(jìn)行平衡，破壞了所有權(quán)的絕對(duì)性，從某種意義上講，是不得已而為之。因此，在受讓人沒(méi)有現(xiàn)實(shí)占有標(biāo)的物的情況下已無(wú)保護(hù)之必要。

4、客體須為動(dòng)產(chǎn)）第三人取得的財(cái)產(chǎn)必須是動(dòng)產(chǎn)。動(dòng)產(chǎn)的取得以交付為要件，是非要式的，只要受讓人實(shí)際占有了動(dòng)產(chǎn)，即發(fā)生了動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)的轉(zhuǎn)移(附條件以及特殊動(dòng)產(chǎn)除外)。所以，動(dòng)產(chǎn)存在善意取得的可能。）受讓的動(dòng)產(chǎn)必須是允許流通物。也就是說(shuō)，凡是法律禁止或限制流通的動(dòng)產(chǎn)，均不能適用善意取得制度。法律禁止或限制流通物，比如武器、彈藥、毒品、麻醉品、黃金、白銀、珍貴文物、外匯等。第三人受讓以上動(dòng)產(chǎn)時(shí)，肯定已非出于善意，⑥ 王希華：《淺談動(dòng)產(chǎn)的善意取得》，《中國(guó)科技信息》第15期

不僅不能適用善意取得，還要受到相應(yīng)的法律制裁。）允許流通物適用善意取得制度時(shí)，應(yīng)受到限制。也就是說(shuō)，并非所有允許流通物均適用動(dòng)產(chǎn)善意取得制度。一是根據(jù)我國(guó)《民法通則》第9 條規(guī)定：“所有人不明的埋藏物、隱藏物，歸國(guó)家所有???！币虼?，對(duì)于所有人不明的埋藏物、隱藏物，原則上不適用善意取得制度；二是對(duì)于所有人具有特殊紀(jì)念意義的，諸如紀(jì)念物、親友遺物、贈(zèng)與物等，這些財(cái)物的價(jià)值也可能不很大，但卻包含了所有人的精神寄托和感情，從社會(huì)道德的角度考慮，亦不宜適用善意取得制度；三是已被人民法院、行政機(jī)關(guān)采取查封、凍結(jié)等強(qiáng)制措施的動(dòng)產(chǎn)，該動(dòng)產(chǎn)事實(shí)上已轉(zhuǎn)變成禁止流通物了，也不應(yīng)適用善意取得制度。

5、讓與人須為無(wú)處分權(quán)人

所謂無(wú)處分權(quán)人是指非所有人或法律上無(wú)處分權(quán)之人。善意取得是指無(wú)處分權(quán)人占有標(biāo)的物，使人誤認(rèn)其為有權(quán)處分，乃使受讓人在善意而受讓之情形下，仍能取得其權(quán)利。故讓與人如屬有處分權(quán)時(shí)，即使他為無(wú)行為能力者，或限制行為能力者，后經(jīng)由代理人處分，而代理人無(wú)代理權(quán)，致物權(quán)變動(dòng)無(wú)效或效力未定之情形，不適于善意取得。

6、讓與人須為動(dòng)產(chǎn)的占有人

善意取得中，因受讓人為善意受讓占有，故須有讓與人占有可資信賴(lài)，始有善意之可言，讓與人若非動(dòng)產(chǎn)占有人，就沒(méi)有占有的公信力。占有僅須讓與人對(duì)動(dòng)產(chǎn)有現(xiàn)實(shí)的管領(lǐng)力即可，而不以對(duì)動(dòng)產(chǎn)的直接占有為必要。換言之，即使對(duì)動(dòng)產(chǎn)為間接占有、輔助占有乃至瑕疵占有，也無(wú)不可。

（三）明確我國(guó)動(dòng)產(chǎn)善意取得制度之適用范圍

1、動(dòng)產(chǎn)質(zhì)權(quán)

動(dòng)產(chǎn)質(zhì)權(quán)能否善意取得,擔(dān)保法沒(méi)有明確規(guī)定,2000年最高人民法院作出的《關(guān)于適用〈擔(dān)保法〉若干問(wèn)題的解釋》第84 條規(guī)定:“出質(zhì)人以其不具有所有權(quán)但合法占有的動(dòng)產(chǎn)出質(zhì)的,不知出質(zhì)人無(wú)處分權(quán)的質(zhì)權(quán)人行使質(zhì)權(quán)后,因此給動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)人造成損失的,由出質(zhì)人承擔(dān)賠償責(zé)任。”這一規(guī)定,承認(rèn)了動(dòng)產(chǎn)質(zhì)權(quán)的善意取得,是合理的。這一解釋符合《擔(dān)保法》第63 條的規(guī)定精神,因?yàn)樵摋l沒(méi)有限制債務(wù)人或第三人所移交的動(dòng)產(chǎn)必須為其所有。比如乙委托甲保管某物,甲與丙有債權(quán)關(guān)系,而甲將乙委托其保管之物設(shè)質(zhì)于丙,丙為善意取得時(shí)應(yīng)當(dāng)依善意取得制度之規(guī)定取得質(zhì)權(quán)。因?yàn)樵诖饲樾蜗?善意取得受讓人要確定讓與人有無(wú)處分權(quán)利,代價(jià)與困難程度與善意取得所有權(quán)之情形無(wú)異。

擔(dān)保法解釋第84 條之規(guī)定,實(shí)際上是確認(rèn)了質(zhì)權(quán)的善意取得制度,但該條規(guī)定的落腳點(diǎn)在于解決質(zhì)權(quán)善意取得后給動(dòng)產(chǎn)所有人造成損失,該由誰(shuí)擔(dān)負(fù)賠償責(zé)任。⑦它對(duì)質(zhì)權(quán)善意取得的構(gòu)成要件、適用范圍均無(wú)明確的規(guī)定。

既然肯定了動(dòng)產(chǎn)質(zhì)權(quán)的善意取得, 即應(yīng)配置相應(yīng)構(gòu)成要件。第一, 須以設(shè)定質(zhì)權(quán)為目的, 即出質(zhì)人將動(dòng)產(chǎn)移交質(zhì)權(quán)人占有, 須有設(shè)定質(zhì)權(quán)、擔(dān)保債權(quán)的目的或效果意思。第二,須質(zhì)權(quán)人已占有質(zhì)物, 并與出質(zhì)人訂立了質(zhì)押合同, 完成了質(zhì)押意思表示一致與質(zhì)物交付雙重法定生效條件。與一般動(dòng)產(chǎn)質(zhì)權(quán)相同, 如未交付質(zhì)物發(fā)生占有之移轉(zhuǎn), 縱然出質(zhì)人有處分權(quán), 質(zhì)權(quán)人亦不能取得質(zhì)權(quán)。第三, 須質(zhì)權(quán)人善意受讓該動(dòng)產(chǎn)之占有, 即質(zhì)權(quán)人不知也沒(méi)有法定義務(wù)去查知出質(zhì)人有無(wú)處分權(quán)存在, 在主觀上確信出質(zhì)人就是質(zhì)物處分權(quán)人。如果質(zhì)權(quán)人受讓動(dòng)產(chǎn)之占有時(shí)明知或依所 ⑦ 曹士兵.中國(guó)擔(dān)保諸問(wèn)題的解決與展望[M].北京:中國(guó)法制出版社,2001

處境況應(yīng)知出質(zhì)人無(wú)處分權(quán), 即屬于惡意, 其質(zhì)權(quán)之設(shè)定歸于無(wú)效, 不能適用善意取得。第四, 須出質(zhì)人無(wú)處分其質(zhì)物之權(quán)利。動(dòng)產(chǎn)出質(zhì)雖然不是所有權(quán)轉(zhuǎn)移, 表面上不涉及嚴(yán)格意義上的處分權(quán), 但出質(zhì)必然發(fā)生占有主體的移位, 而且當(dāng)實(shí)現(xiàn)質(zhì)權(quán)時(shí), 不可避免地要對(duì)質(zhì)物法律上的命運(yùn)予以處置, 從而體現(xiàn)出所有權(quán)之處分權(quán)能。依民法一般規(guī)則, 無(wú)處分權(quán)人對(duì)財(cái)產(chǎn)所作之處分, 其行為應(yīng)不生效力。然而, 動(dòng)產(chǎn)質(zhì)權(quán)無(wú)登記制度, 以占有為公示, 對(duì)于出質(zhì)人有無(wú)處分權(quán), 質(zhì)權(quán)人甚難查知, 所以,當(dāng)出質(zhì)人對(duì)質(zhì)物無(wú)處分權(quán)時(shí), 可成立動(dòng)產(chǎn)質(zhì)權(quán)善意取得。如出質(zhì)人對(duì)其質(zhì)物享有處分權(quán), 則質(zhì)權(quán)人徑直依其設(shè)定行為取得質(zhì)權(quán), 不必依靠善意取得。第五, 設(shè)質(zhì)之動(dòng)產(chǎn)須為法律允許之流通物, 具有可讓與性。凡法律禁止流通的動(dòng)產(chǎn)、依法必須以登記作為物權(quán)公示的動(dòng)產(chǎn)、被查封的財(cái)產(chǎn)以及盜竊物、走私物和遺拾物等原則上不能⑧適用善意取得。

2、動(dòng)產(chǎn)抵押權(quán)

動(dòng)產(chǎn)抵押權(quán)作為一種新興的擔(dān)保物權(quán)，基于保護(hù)交易安全的需要，同樣應(yīng)承認(rèn)動(dòng)產(chǎn)抵押權(quán)得適用動(dòng)產(chǎn)善意取得制度，而動(dòng)產(chǎn)抵押權(quán)的設(shè)定不以動(dòng)產(chǎn)占有的移轉(zhuǎn)為前提，因此，作為動(dòng)產(chǎn)善意取得制度的一般規(guī)定，就不能如同尚未承認(rèn)動(dòng)產(chǎn)抵押權(quán)時(shí)那樣，一概認(rèn)定為系受讓人對(duì)動(dòng)產(chǎn)的占有的效力所致。更何況即使不考慮動(dòng)產(chǎn)抵

⑨押權(quán)這一特殊因素，將權(quán)利的取得系于占有的效力，也有本末倒置之嫌。

五、結(jié)語(yǔ)

保護(hù)善意的受讓人將有利于建立一種真正的信用經(jīng)濟(jì)秩序, 并使權(quán)利的受讓能夠順利、有秩序的進(jìn)行。在此種情況下, 對(duì)真正權(quán)利人的利益的限制, 亦含有把真正權(quán)利人選任托付自己財(cái)產(chǎn)的當(dāng)事人考慮不周的責(zé)任歸咎于他, 他自己也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)不當(dāng)選擇的不利后果的意思?？梢灶A(yù)見(jiàn), 隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展, 善意取得制度將在我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中發(fā)揮越來(lái)越重要的作用。但也應(yīng)看到, 善意取得制度是以犧牲所有權(quán)人的自由意志為代價(jià), 換取了交易安全。從本質(zhì)上講, 仍是對(duì)現(xiàn)實(shí)生活中個(gè)人利益和社會(huì)利益之間的沖突進(jìn)行協(xié)調(diào)的權(quán)宜之計(jì)。如何通過(guò)更為有效的法律手段在保障交易安全的同時(shí), 又能防止無(wú)權(quán)處分行為的發(fā)生, 以維持民事主體間的利益和諧, 則有待進(jìn)一步探討。

參考文獻(xiàn)：

①劉定華，屈茂輝．《民法學(xué)》．湖南人民出版社，湖南大學(xué)出版社．2002 年版．第280 頁(yè)．

②徐英杰，姚秀金：《淺析動(dòng)產(chǎn)善意取得的構(gòu)成要件》．中國(guó)法院網(wǎng)民事研究論文

③周木丹:《羅馬法原論》(上), 商務(wù)印書(shū)館, 1994 年6 月第1版, 第319 頁(yè) ④陳華彬:《物權(quán)法》, 法律出版社, 2004 年4 月第1 版, 第334 頁(yè) ⑤胡慧華：《淺論我國(guó)司法實(shí)踐中的動(dòng)產(chǎn)善意取得制度》，《中國(guó)商界》2 0 1 0 年2 月總第1 9 2 期 ⑥王希華：《淺談動(dòng)產(chǎn)的善意取得》，《中國(guó)科技信息》第15期

譚浩：《論動(dòng)產(chǎn)善意取得制度》，《山西財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2010年11月第32卷第2期

王軼：《動(dòng)產(chǎn)善意取得制度一般規(guī)定立法化研究---兼評(píng)《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》（草案）第111條》，《政治與法律》2005年第5期 ⑧⑨

⑦曹士兵.中國(guó)擔(dān)保諸問(wèn)題的解決與展望[M].北京:中國(guó)法制出版社,2001 ⑧譚浩：《論動(dòng)產(chǎn)善意取得制度》，《山西財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2010年11月第32卷第2期

⑨王軼：《動(dòng)產(chǎn)善意取得制度一般規(guī)定立法化研究---兼評(píng)《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》（草案）第111條》，《政治與法律》2005年第5期

文章出自：58lunwen2005.com

第三篇：《立法法》與《監(jiān)督法》的制度價(jià)值與不足

穩(wěn)定性預(yù)期的制度維護(hù)

——《立法法》與《監(jiān)督法》的制度價(jià)值與不足

趙海怡 錢(qián)錦宇?

（西北大學(xué)法學(xué)院 西安 710127；西北政法大學(xué)行政法學(xué)院，西安 710063）

摘要：法律制度的功能就在于減少不確定性，使人們對(duì)未來(lái)有明確行為預(yù)期，從而消解不確定性對(duì)社會(huì)合作的阻滯作用?！读⒎ǚā泛汀侗O(jiān)督法》的法益目標(biāo)正是通過(guò)確立非經(jīng)法定程序不得修改變更原則，法律體系內(nèi)部統(tǒng)一性原則，一致性原則，來(lái)建構(gòu)并維護(hù)法律制度的穩(wěn)定性。然而，在違憲審查機(jī)制、一般法律的實(shí)施監(jiān)督機(jī)制和對(duì)于公民個(gè)人的監(jiān)督權(quán)和異議權(quán)的保障三個(gè)方面，影響著我國(guó)法律制度整體的相對(duì)確定性以及人們形成穩(wěn)定心理預(yù)期所必需的對(duì)法律制度的內(nèi)心信服。

關(guān)鍵詞：穩(wěn)定性預(yù)期 立法法 監(jiān)督法 違憲審查

減少不確定性，使人們對(duì)未來(lái)有明確行為預(yù)期，從而減弱或抵消不確定性對(duì)合作的阻滯作用，這是制度的重要社會(huì)功能之一。下簡(jiǎn)稱(chēng)《立法法》）和《中華人民共和國(guó)監(jiān)督法》上述制度目標(biāo)的重要法律制度。理性分析以這兩部法律為中心的我國(guó)相關(guān)法律制度的價(jià)值和不足，具有重要的理論和實(shí)踐意義。

一、穩(wěn)定性預(yù)期的制度功能

人類(lèi)的有限理性和信息的不充分性，決定了人類(lèi)生活狀態(tài)的“不確定性”即人類(lèi)無(wú)時(shí)無(wú)刻不生活在無(wú)法預(yù)料和難以測(cè)度的變化之中。得人們常常都具有一種心理因素中的慣性或是弗洛伊德所說(shuō)的“強(qiáng)迫性重復(fù)”在這種心理習(xí)性的支配下，人們更重視社會(huì)行動(dòng)的連續(xù)性和因循守舊，從習(xí)慣的指引。根據(jù)經(jīng)驗(yàn)，如果某種先定的生活方式已經(jīng)帶來(lái)了有序和穩(wěn)定，們就會(huì)在內(nèi)心深處更愿意按照此種先定的方式生活行動(dòng)。制度的作用就在于減少不確定性，使人們對(duì)未來(lái)有明確的預(yù)期，從而減弱或抵消其對(duì)交易的阻滯作用[1]p22。所謂預(yù)期，主要是指預(yù)期主體基于對(duì)外部環(huán)境的了解和認(rèn)識(shí)以及基于其內(nèi)心信念特點(diǎn)而形成的對(duì)未來(lái)的估計(jì)與期望。生活的預(yù)期涉及到方方面面，其中對(duì)社會(huì)生活中的一般安全的預(yù)期是首要的、是最為根本的。只有法律這一穩(wěn)定和堅(jiān)實(shí)的規(guī)則體，預(yù)期，才能滿(mǎn)足人們心理上對(duì)一般安全的欲求。人們根據(jù)法律規(guī)定，不僅可以預(yù)先知道法律對(duì)待自己已經(jīng)作出或者即將作為之行為的態(tài)度，以及必然導(dǎo)致的法律后果，的行為有可能產(chǎn)生的法律后果作出判斷。們決策所面對(duì)的不確定性，減少了人們決策所需的信息量，做“長(zhǎng)遠(yuǎn)打算”而選擇長(zhǎng)期合作，而不是為了短期利益而作出短期行為選擇。同時(shí)，因?yàn)橛辛诉@種可預(yù)測(cè)性和可判斷性，人們還可以自覺(jué)、自主地調(diào)整自 ? 作者簡(jiǎn)介：趙海怡（1977-），女，陜西西安人，博士，講師，主要從事法經(jīng)濟(jì)學(xué)研究；錢(qián)錦宇（男，云南昆明人，博士，講師，主要從事憲法、法理學(xué)研究。仍然存在顯見(jiàn)的制度漏洞，《中華人民共和國(guó)立法法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《監(jiān)督法》 “不確定性”環(huán)境使

人們對(duì)社會(huì)才能給予人們堅(jiān)定而穩(wěn)定的[2]

大大降低了人有利地促使人們?cè)敢庵苯樱ㄒ?。人?/p>

1978-），以及法律制度建構(gòu)與法律制度運(yùn)行的協(xié)調(diào)），是實(shí)現(xiàn)更愿意服并可以對(duì)他人已經(jīng)作出或者即將作為因此法律規(guī)定及其運(yùn)行，己的行為，使之符合法律的規(guī)定，從而獲得自己希望的法律后果。這樣，就可以非經(jīng)司法程序而化解一些矛盾和糾紛，減少違法犯罪的發(fā)生。人們根據(jù)法律規(guī)定，也可以預(yù)先知道法律對(duì)待別人行為的法律態(tài)度，對(duì)于合法行為予以應(yīng)有的道義支持，甚至某種幫助；對(duì)于違法行為自覺(jué)地予以抵制，甚至斗爭(zhēng)[3]p116。

因此，為社會(huì)生活中的大眾提供穩(wěn)定的心里預(yù)期，是法律規(guī)則一項(xiàng)重要的制度功能。

二、《立法法》與《監(jiān)督法》的制度價(jià)值——穩(wěn)定性預(yù)期的制度維護(hù)

然而，法律規(guī)則上述制度功能的有效發(fā)揮，卻要受制于多種因素的影響，其中法律制度本身的相對(duì)確定性和人們對(duì)于法律規(guī)則要求是否形成內(nèi)心信服，關(guān)重要的兩個(gè)因素?！读⒎ǚā放c《監(jiān)督法》的重要制度價(jià)值，正是體現(xiàn)在維護(hù)和保障了法律制度本身的相對(duì)確定性。

作為一個(gè)判斷人們行為后果的標(biāo)尺，法律制度發(fā)揮穩(wěn)定性預(yù)期之保障功能的前提，是法律規(guī)定本身的相對(duì)穩(wěn)定性。顯然，如果標(biāo)尺不停變化，人們根據(jù)它而作的判斷也將不停的變化，這會(huì)增加人們決策所面對(duì)的不確定因素，從而直接影響人們行為預(yù)期的穩(wěn)定性。然而，依據(jù)辯證唯物史觀，作為上層建筑的法律是由經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定的，而經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)必然隨著生產(chǎn)力水平的發(fā)展變化而變化，因此，律規(guī)定的變化又是必然的，法律的變化既發(fā)生在法律制度的建構(gòu)過(guò)程中，在法律制度的運(yùn)行過(guò)程中。如何在法律規(guī)則的確定性與法律規(guī)則的可變性之間謀求平衡，也即如何實(shí)現(xiàn)法律的相對(duì)確定性，是每個(gè)國(guó)家法律制度都需要面對(duì)的重要課題。

（一）制度維護(hù)的目標(biāo)。作為法律制度維護(hù)的目標(biāo)，穩(wěn)定性預(yù)期概括起來(lái)主要有下述兩個(gè)方面的目標(biāo)：

1、維護(hù)法律制度本身的相對(duì)確定性。具體包括：

其一，法律規(guī)定非經(jīng)法定程序不得修改變更。法律是一定社會(huì)范圍內(nèi)具有最廣泛約束力和最高強(qiáng)制性的規(guī)則體系，并且法律的規(guī)定來(lái)自于公共選擇的過(guò)程，一旦遵循多數(shù)表決機(jī)制得到確立，所有受其約束者便沒(méi)有選擇退出的權(quán)利，因而它極有可能成為社會(huì)中一部分人侵犯另一部分人利益與自由的工具。因此，人們對(duì)于法律制度的任何變革均抱以謹(jǐn)慎和敏感的態(tài)度，法律的任何變更常常需要遵循與之相適應(yīng)的復(fù)雜且嚴(yán)格的變更程序。

其二，法律制度系統(tǒng)內(nèi)部的統(tǒng)一性。世界大多國(guó)家的法律制度體系，都不是由單一立法機(jī)構(gòu)依據(jù)單一立法程序而制定頒布的單一層次的法律規(guī)范集合，多國(guó)家的法律體系都根據(jù)規(guī)范的重要性、規(guī)范的內(nèi)容和規(guī)范的適用范圍而分別規(guī)定了不同的立法機(jī)構(gòu)和不同的立法程序。如何保證各個(gè)層次紛繁復(fù)雜的法律規(guī)范能夠保持彼此的一致性，是各國(guó)法律制度需要解決的問(wèn)題。因此，各國(guó)法律都對(duì)不同位階法的立法機(jī)構(gòu)、立法權(quán)限和立法程序進(jìn)行了詳細(xì)而周延的規(guī)定，對(duì)審查和監(jiān)督不同法律規(guī)范之間一致性的立法監(jiān)督程序做出了明確的規(guī)定其三，法律制度建構(gòu)與制度運(yùn)行的協(xié)調(diào)一致性。立法的目的決不是要將法律規(guī)定在紙上供人觀賞，而是要在社會(huì)中貫徹執(zhí)行。法律規(guī)定制定出來(lái)后，徹執(zhí)行的過(guò)程中，人們可能因?yàn)樽陨淼恼J(rèn)識(shí)水平和認(rèn)識(shí)能力而對(duì)法律產(chǎn)生誤解，還可能因?yàn)槟撤N利益因素而曲解甚至故意曲解法律、違反法律。對(duì)于常人如此，對(duì)于執(zhí)法、司法人員亦是如此。因此法律制度一經(jīng)建立，在運(yùn)行過(guò)程中，無(wú)論相關(guān)主體的主觀意愿是善意還是惡意，其“守法”或者“執(zhí)法”行為未必都是合乎

是至法大[4]。

在貫也發(fā)生同時(shí)也于法律本意的，有時(shí)甚至?xí)霈F(xiàn)故意違法、故意違法執(zhí)法、故意違法司法的情形，因此法律監(jiān)督就成為必要。

2、保障人們對(duì)于法律規(guī)則要求形成有效的內(nèi)心信服。依據(jù)新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論，法律作為制度的一部分，并非上蒼所賜之準(zhǔn)繩，而是來(lái)源于人們的選擇。法律是人們?cè)陂L(zhǎng)期的競(jìng)爭(zhēng)與合作過(guò)程中，經(jīng)過(guò)反復(fù)多次博弈而達(dá)成的一系列人們?cè)敢夤餐袷氐男袨闇?zhǔn)則的總和，它由生活在其中的人們選擇和決定，反過(guò)來(lái)又管束著人們的行為。人們?cè)敢饨邮苤贫鹊募s束，是因?yàn)槿藗儼l(fā)現(xiàn)構(gòu)建制度所帶來(lái)的有序狀態(tài)優(yōu)于無(wú)制度所導(dǎo)致的無(wú)序狀態(tài)，人們選擇此制度，否決彼制度，也是因?yàn)槿藗冋J(rèn)為此制度優(yōu)于彼制度，當(dāng)人們發(fā)現(xiàn)相反的結(jié)果時(shí)，他們對(duì)于制度的選擇也會(huì)發(fā)生改變。因此，任何法律制度的實(shí)施都應(yīng)該包括必不可少的三個(gè)層面，即制度層面，通過(guò)設(shè)立一系列配套制度來(lái)保障某類(lèi)規(guī)則的實(shí)現(xiàn)和社會(huì)化；面，通過(guò)設(shè)立一系列的配套制度來(lái)保障某類(lèi)規(guī)則要求在人們心里形成有效的內(nèi)心信服；行為層面，通過(guò)一系列的配套制度來(lái)保障法律規(guī)則要求落實(shí)在人們的行為之中。其中保障有效內(nèi)心信服的配套制度，主要是指合理的法律規(guī)則制定程序、具有可操作性的異議提出程序以及及時(shí)有效的法律規(guī)則糾錯(cuò)程序。

（二）保障上述制度維護(hù)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的我國(guó)現(xiàn)有法律規(guī)定在我國(guó)，關(guān)乎法律規(guī)則相對(duì)確定性的上述問(wèn)題，主要是通過(guò)《立法法》和《監(jiān)督法》得到維護(hù)和保障的。

2000年出臺(tái)的《立法法》，主要從下述三個(gè)方面保障了我國(guó)法律規(guī)則的相對(duì)確定性：其一，明確界定了國(guó)家專(zhuān)屬立法權(quán)的范圍。舉式相結(jié)合的方法，在對(duì)全國(guó)人大及其常委會(huì)的立法權(quán)限作了原則規(guī)定之后，接著進(jìn)一步將關(guān)系國(guó)家基本政治制度、面的重大事項(xiàng)，列為國(guó)家專(zhuān)屬立法權(quán)的范圍。其二，立法制度，明確規(guī)定了授權(quán)立法的根據(jù)、其三，《立法法》初步建立了我國(guó)的立法監(jiān)督制度，明確了立法監(jiān)督的內(nèi)容、立法監(jiān)督主體和職權(quán)，構(gòu)建了規(guī)范性文件備案審查制度，他規(guī)范性文件，都必須報(bào)法定的上級(jí)有關(guān)機(jī)關(guān)備案，便于接受備案審查。然而，《立法法》的所建立的立法監(jiān)督制度，存在著監(jiān)督范圍有限、監(jiān)督主體乏力、監(jiān)督程序不詳、監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)不明等問(wèn)題，并直接威脅到了穩(wěn)定性行為預(yù)期的維系。上彌補(bǔ)了《立法法》所留下的制度漏洞，概括起來(lái)包括下述幾個(gè)方面：其一，創(chuàng)設(shè)了專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告制度，規(guī)定各級(jí)人大常委會(huì)每年選擇關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定大局和群眾切身利益、社會(huì)普遍關(guān)注的六類(lèi)重大問(wèn)題，安排聽(tīng)取和審議專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告，政府、法院、檢察院也可以主動(dòng)要求報(bào)告專(zhuān)項(xiàng)工作，并規(guī)定了專(zhuān)項(xiàng)報(bào)告程序。其二，進(jìn)一步明確了對(duì)司法解釋進(jìn)行違法審查的主體和程序，明確規(guī)定“國(guó)務(wù)院、中央軍事委員會(huì)和省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)”全國(guó)人大常委會(huì)有關(guān)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)對(duì)司法解釋進(jìn)行違法審查，社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民”時(shí)送交有關(guān)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)審查。經(jīng)審查，檢察院修改或者廢止相關(guān)司法解釋?zhuān)忉屘娲⑷∠痉ń忉?。其三，明確強(qiáng)調(diào)了監(jiān)督公開(kāi)原則，規(guī)定“各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)行使監(jiān)督權(quán)的情況向社會(huì)公開(kāi)”

（三）現(xiàn)有法律規(guī)定的實(shí)施績(jī)效我國(guó)《立法法》，特別是《監(jiān)督法》誕生，得到了人大工作者的高度評(píng)價(jià)，觀念層

《立法法》采用概括式與列緊《立法法》確了我國(guó)的授權(quán)方式、目的、范圍、備案等一系列問(wèn)題。明確除憲法和法律外的其

影響了我國(guó)立法監(jiān)督工作的開(kāi)展，2007年出臺(tái)的《監(jiān)督法》從某種程度可以“要求”而“其他國(guó)家機(jī)關(guān)和必要。

經(jīng)濟(jì)制度和民事刑事等法律制度的十個(gè)方則可以向有關(guān)工作機(jī)構(gòu)提出審查建議，前述專(zhuān)門(mén)委員會(huì)可以要求最高法院或最高或者提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)直接以自己的法律 被認(rèn)為是“對(duì)于中國(guó)人民代表大會(huì)制度建設(shè)以及治道變革”具有重要意義的法律規(guī)定[5]。有學(xué)者認(rèn)為，兩部法律從技術(shù)上健全了人民代表制度，尤其是人代會(huì)常委會(huì)制度，進(jìn)一步落實(shí)了憲法和組織法的相關(guān)規(guī)定，給人大常委會(huì)監(jiān)督一府兩院提供了具體的法律基礎(chǔ)，這不僅有利于促進(jìn)政府依法行政、科學(xué)執(zhí)政，還有利于促進(jìn)檢察院和法院公正司法，同時(shí)也有助于人大常委會(huì)自身運(yùn)作[5]。

筆者認(rèn)為，我國(guó)《立法法》與《監(jiān)督法》所組成的相關(guān)法律制度，確立了法律規(guī)定非經(jīng)法定程序不得修改變更的基本原則；通過(guò)法律位階的劃分和對(duì)不同位階立法權(quán)和立法程序的分配，以及備案審查制度，從一定程度上保障了法律制度系統(tǒng)內(nèi)部的統(tǒng)一性；通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告制度、質(zhì)詢(xún)制度以及人大常委會(huì)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)對(duì)相關(guān)司法解釋的審查，也在一定程度上維護(hù)了法律制度建構(gòu)與法律制度運(yùn)行的協(xié)調(diào)一致性。然而，現(xiàn)有法律制度仍然存在三個(gè)顯見(jiàn)的制度漏洞，著我國(guó)法律制度整體的相對(duì)確定性以及人們形成穩(wěn)定心理預(yù)期所必需的對(duì)法律制度的內(nèi)心信服。

三、我國(guó)現(xiàn)有相關(guān)制度的缺陷

（一）違憲審查機(jī)制的缺陷。我國(guó)《立法法》第七十八條規(guī)定，最高的法律效力，一切法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章都不得同憲法相抵觸?！?，第八十八條第一款規(guī)定，變或者撤銷(xiāo)它的常委會(huì)制定的不適當(dāng)?shù)姆?，員會(huì)批準(zhǔn)的違背憲法和??的自治條例和單行條例。了我國(guó)的違憲審查制度。然而，《立法法》的上述規(guī)定，存在兩個(gè)方面的問(wèn)題：

1、從實(shí)施違憲審查主體的角度看，我國(guó)選擇了曾經(jīng)主要由英國(guó)所采用的違憲審查議會(huì)監(jiān)督模式，然而此種監(jiān)督模式的弊端在于，的頒布者，又是違憲審查的實(shí)施主體，面，議會(huì)所頒布的非憲法文件容易被違憲審查機(jī)制所遺漏，分的制度維護(hù)。這也是為什么我國(guó)的違憲審查一直停留在行政法規(guī)、自治條例、單行條例，以及最高人民法院和最高人民檢察院的司法解釋上，有擴(kuò)展到人大常委會(huì)自身及全國(guó)人大制定的法律上面來(lái)，制定法律的總綱，憲法監(jiān)督流于形式。

2、從落實(shí)違憲審查的具體機(jī)制和程序角度看，我國(guó)現(xiàn)有法律只泛泛地要求各級(jí)法律文件都應(yīng)接受備案審查，權(quán)對(duì)其進(jìn)行改變或者撤銷(xiāo)，但是在整個(gè)過(guò)程中，要求和實(shí)施審查的具體程序，卻沒(méi)有明確的規(guī)定。機(jī)制，只有審查主體，而缺乏詳細(xì)明確的審查機(jī)構(gòu)和可操作程序。機(jī)制流于形式，在所難免。

（二）一般法律的實(shí)施監(jiān)督機(jī)制存在漏洞。我國(guó)《監(jiān)督法》在“法律法規(guī)實(shí)施情況的檢查”這一章中，將實(shí)施法律監(jiān)督的主體僅僅限定為大會(huì)常務(wù)委員會(huì)”，卻將各級(jí)人大代表和各級(jí)人民代表大會(huì)排除在外。雖然，這么規(guī)定可能是因?yàn)閾?dān)心人民代表大會(huì)一年只開(kāi)一次會(huì)，職，缺乏時(shí)間和精力等，但是《監(jiān)督法》不明確規(guī)定各級(jí)人大代表和各級(jí)人民代表大會(huì)的法律法規(guī)實(shí)施監(jiān)督權(quán)，一方面容易造成各級(jí)人大常委會(huì)成為的監(jiān)督者”的假想，另一方面也與我國(guó)憲法和相關(guān)組織法相違背。和相關(guān)組織法各級(jí)人大常委會(huì)是各級(jí)人民代表大會(huì)的常設(shè)機(jī)關(guān)，直接影響“憲法具有“全國(guó)人民代表大會(huì)有權(quán)改有權(quán)撤銷(xiāo)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委”這些規(guī)定被認(rèn)為初步確立

議會(huì)既是一般非憲法文件憲法至上原則缺乏充地方性法規(guī)、而沒(méi)憲法法僅僅是全國(guó)人大[6]

全國(guó)人大及其常委會(huì)有有權(quán)啟動(dòng)審查的主體、提出審查也就是說(shuō)我國(guó)現(xiàn)有的違憲審查這樣違憲審查“各級(jí)人民代表會(huì)期短，人大代表屬于兼“不受監(jiān)督依據(jù)我國(guó)憲法各級(jí)人大常委會(huì)

這樣議會(huì)即會(huì)面對(duì)自己審查自己的尷尬局審查發(fā)現(xiàn)違憲問(wèn)題時(shí)，受各級(jí)人民大會(huì)領(lǐng)導(dǎo)，向各級(jí)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)，并理應(yīng)接受各級(jí)人民代表大會(huì)的監(jiān)督。

（三）對(duì)于公民個(gè)人的監(jiān)督權(quán)和異議權(quán)缺乏有效的保障。依據(jù)我國(guó)《立法法》的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)都不享有國(guó)家立法權(quán)（當(dāng)然，行政機(jī)關(guān)可以成為授權(quán)立法的主體），然而行政機(jī)關(guān)的抽象行政行為卻可以直接影響不特定多數(shù)當(dāng)事人的權(quán)利和利益，司法機(jī)關(guān)的司法解釋也會(huì)對(duì)不特定多數(shù)當(dāng)事人的權(quán)利和利益帶來(lái)直接的影響。套用抽象行政行為的概念，本文將上述行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的行為，統(tǒng)稱(chēng)為抽象法律適用行為。

這些抽象法律適用行為的共同特點(diǎn)是，他們都是由非立法機(jī)關(guān)依職權(quán)單方面做出的、對(duì)不特定多數(shù)公民具有普遍拘束力、并且會(huì)在一段時(shí)間內(nèi)反復(fù)多次適用的規(guī)則制定和實(shí)施行為。這種規(guī)則制定和實(shí)施行為，有可能是執(zhí)行性的，即為了執(zhí)行法律或者上位規(guī)則而制定具體實(shí)施細(xì)則，并不創(chuàng)設(shè)新的權(quán)利義務(wù)；也有可能是補(bǔ)充性的，即根據(jù)法律或者上位規(guī)則規(guī)定的基本原則和基本制度，對(duì)原法律或者上位規(guī)則需要補(bǔ)充完善的事項(xiàng)作出規(guī)定，在基本原則和基本制度約束下創(chuàng)設(shè)一部分補(bǔ)充性的新的權(quán)利義務(wù)；還有可能是自主性的，即直接對(duì)法律或者上位規(guī)則尚未規(guī)定的事項(xiàng)，在根據(jù)憲法和法律允許的權(quán)利范圍內(nèi)，根據(jù)法律適用的實(shí)際需要自主創(chuàng)設(shè)權(quán)利義務(wù)的行為。

不難看出，這些抽象法律適用行為的主體都不是擁有立法權(quán)的機(jī)關(guān)，也不是按照立法程序所頒布的法律，但卻具有類(lèi)似于法律規(guī)則的普遍約束力，影響著、甚至直接規(guī)定著實(shí)踐中不特定多數(shù)公民的權(quán)利與義務(wù)。公民個(gè)人對(duì)于這種抽象性法律適用行為，理應(yīng)享有監(jiān)督和提出異議的權(quán)利，然而依據(jù)我國(guó)現(xiàn)有法律制度規(guī)定，公民的上述權(quán)利并沒(méi)有得到有效的制度維護(hù)。這嚴(yán)重影響了法律為人們提供穩(wěn)定行為預(yù)期所必需的條件——公民內(nèi)心信服的實(shí)現(xiàn)。

1、抽象行政行為的不可訴性。依據(jù)我國(guó)《行政復(fù)議法》第七條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為所依據(jù)的下列規(guī)定不合法，在對(duì)具體行政行為申請(qǐng)行政復(fù)議時(shí)，可以一并向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出對(duì)該規(guī)定的審查申請(qǐng)：國(guó)務(wù)院部門(mén)的規(guī)定；縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府及其工作部門(mén)的規(guī)定；鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的規(guī)定。前款所列規(guī)定不含國(guó)務(wù)院部、委員會(huì)規(guī)章和地方人民政府規(guī)章。規(guī)章的審查依照法律、行政法規(guī)辦理?！币虼?，對(duì)于抽象行政行為，依據(jù)我國(guó)現(xiàn)有法律規(guī)定，公民只能對(duì)其部分提出行政復(fù)議，而無(wú)權(quán)提起行政訴訟。

2、司法解釋的不可訴性。依據(jù)我國(guó)《監(jiān)督法》，只有國(guó)務(wù)院、中央軍事委員會(huì)和省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)有權(quán)提請(qǐng)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)對(duì)最高人民法院和最高人民檢察院的司法解釋提出審查要求，其他國(guó)家機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民則只有建議提出審查要求的權(quán)利，其建議是否會(huì)被采納，有關(guān)審查是否能夠正式啟動(dòng)，則完全取決于常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)的決定。這就導(dǎo)致了，即便有公民認(rèn)為相關(guān)司法解釋致使其個(gè)人權(quán)利和利益受到違法、甚至違憲侵犯，該公民也無(wú)權(quán)直接啟動(dòng)違法審查或者違憲審查訴訟。

四、結(jié)論

違法或者違憲的抽象法律適用行為，勢(shì)必會(huì)使許多人正當(dāng)?shù)默F(xiàn)實(shí)利益或未來(lái)利益受到減損。人們隨著逐利意識(shí)和權(quán)利意識(shí)的增強(qiáng)，會(huì)就試圖為自己被侵害的權(quán)益尋求救濟(jì)。當(dāng)發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有法律制度并沒(méi)有為自己提供正當(dāng)?shù)木葷?jì)途徑時(shí)，對(duì)于現(xiàn)有法律制度的內(nèi)心信服必然受到損害，而直接影響當(dāng)事人基于對(duì)法律之信賴(lài)而確立起的穩(wěn)定心里預(yù)期與行為預(yù)期，最終法律制度的社會(huì)功能必將受到減損。因此，為了最終有效實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定性預(yù)期的制度維護(hù)，有必要針對(duì)《立法法》與《監(jiān)督法》所存在的制度性缺陷，通過(guò)立法完善我國(guó)的違憲審查制度和一般法律的監(jiān)督機(jī)制，以及對(duì)公民個(gè)人的監(jiān)督權(quán)和異議權(quán)進(jìn)行有效的制度保障。具言之，包括以下幾個(gè)方面的內(nèi)容：完善違憲審查機(jī)制；擴(kuò)大法律監(jiān)督對(duì)象的范圍，將全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律納入到審查范圍；細(xì)化規(guī)范性文件登記備案制度；明確規(guī)定各級(jí)人大代表和各級(jí)人民代表大會(huì)的監(jiān)督權(quán)；明確抽象行政行為和司法解釋的可訴性?？傊?，這些制度性安排的目的，就是建構(gòu)、維系法律制度本身的相對(duì)確定性，進(jìn)而使人們對(duì)于法律規(guī)則要求形成內(nèi)心信服，最終滿(mǎn)足、實(shí)現(xiàn)法治社會(huì)的內(nèi)在需求。

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Institutional Safeguard to Stability of Behavior Anticipation: Institutional value and shortcomings of “Legislation Law” and “Supervision Law”

第四篇：論中國(guó)收養(yǎng)制度的完善

論中國(guó)收養(yǎng)制度的完善

—— 對(duì)河南南蘭考火災(zāi)事故的法律反思

論中國(guó)收養(yǎng)制度的完善

—— 對(duì)河南南蘭考火災(zāi)事故的法律反思

摘要

2013 年 1 月 4 日，河南蘭考縣發(fā)生一火災(zāi)事故，奪去了 7 名孤殘兒童的生命，由此“愛(ài)心媽媽”袁厲害二十多年來(lái)收養(yǎng)一百多名孤殘兒童的事跡逐漸暴露在公眾的視線(xiàn)中，不僅暴露出我國(guó)收養(yǎng)法律存在的缺陷，也更加體現(xiàn)了我國(guó)收養(yǎng)制度亟待健全的問(wèn)題。筆者通過(guò)對(duì)中國(guó)孤兒救助現(xiàn)狀的分析，現(xiàn)行中國(guó)救助法律制度的弊端，加之對(duì)比英美法俄羅斯等世界各個(gè)國(guó)家的現(xiàn)行收養(yǎng)制度，從而提出完善我國(guó)收養(yǎng)制度的建議措施，避免悲劇的再次發(fā)生。

關(guān)鍵詞：收養(yǎng)制度，蘭考事故，孤兒救助，完善措施

前言

當(dāng)我們還沒(méi)有從2012年的貴州畢節(jié)流浪兒童在垃圾箱中取暖窒息而死的悲劇中平靜下來(lái)，今年元旦假期剛剛過(guò)去，河南蘭考縣一場(chǎng)大火吞噬了7個(gè)被收養(yǎng)的孤兒的生命。時(shí)光無(wú)法倒流，火災(zāi)現(xiàn)場(chǎng)也無(wú)法還原，對(duì)于7個(gè)棄兒來(lái)說(shuō)，他們的幸與不幸，都已經(jīng)結(jié)束了。而袁厲害也不是收養(yǎng)這些孤殘棄兒的一個(gè)特例，河北的“愛(ài)心媽媽”王小芬28年收養(yǎng)了30余名棄嬰，山西的“愛(ài)心媽媽”楊云仙收養(yǎng)的殘障孤兒也有40多名等等

面對(duì)接二連三的孤殘棄兒的不幸，人們不禁要認(rèn)真追問(wèn)：對(duì)于這些無(wú)辜的可愛(ài)的幼小的生命，我們?cè)摬扇∈裁春玫拇胧└佑行У亟o予最大的保護(hù)，讓他們有一個(gè)安全、健康、溫暖的成長(zhǎng)環(huán)境呢？

針對(duì)這一問(wèn)題，筆者對(duì)目前有關(guān)我國(guó)孤兒收養(yǎng)等兒童福利政策的現(xiàn)狀，美國(guó)、英國(guó)收養(yǎng)制度進(jìn)行比較，為我國(guó)建立由政府主導(dǎo)為主、民間補(bǔ)充為輔的制度健全、覆蓋全面、權(quán)責(zé)清晰的孤兒收養(yǎng)制度提供借鑒，從而完善我國(guó)收養(yǎng)制度。

本文的研究進(jìn)路是功能意義的比較法研究，“一切認(rèn)識(shí)、知識(shí)均可溯源于比較”。筆者認(rèn)為各國(guó)建立收養(yǎng)制度的成功經(jīng)驗(yàn)無(wú)疑可為我們提供有益的啟示,在學(xué)術(shù)研究方面,希望能放寬視野,在概括各國(guó)現(xiàn)代收養(yǎng)制度發(fā)展特點(diǎn)的同時(shí),探索可資借鑒的成功經(jīng)驗(yàn)。

一．中國(guó)孤兒救助的現(xiàn)狀

根據(jù)民政部的統(tǒng)計(jì)，我國(guó)現(xiàn)有失去父母、查找不到生父母的未滿(mǎn)18周歲的未成年人（即“孤兒”）61.5萬(wàn)名。而這個(gè)數(shù)字顯然是動(dòng)態(tài)變化的，每年都會(huì)增加新出現(xiàn)的孤兒，也會(huì)有一批孤兒被收養(yǎng)，還有孤兒成年后不在統(tǒng)計(jì)之列。由民政部門(mén)舉辦的兒童福利機(jī)構(gòu)養(yǎng)育的有10.9萬(wàn)名。這部分孩子是查找不到任何監(jiān)護(hù)人、監(jiān)護(hù)人無(wú)力撫養(yǎng)或未被家庭收養(yǎng)的孤兒、棄嬰，絕大多數(shù)患有疾病或殘疾，兒童福利機(jī)構(gòu)發(fā)揮著兜底保障的作用，為他們提供撫養(yǎng)、康復(fù)、醫(yī)療、特教等照料和福利服務(wù)?！辈贿^(guò)，有關(guān)專(zhuān)家認(rèn)為，民政部門(mén)公布的這個(gè)孤兒數(shù)據(jù)并不全面，因?yàn)檫€有眾多的“黑戶(hù)”孤兒并沒(méi)有納入統(tǒng)計(jì)。因此，真實(shí)的孤兒人數(shù)恐怕遠(yuǎn)超61.5萬(wàn)這個(gè)數(shù)字。

除了由政府所屬的兒童福利機(jī)構(gòu)養(yǎng)育的10.9萬(wàn)名孤兒外，由親屬養(yǎng)育、其他監(jiān)護(hù)人撫養(yǎng)和一些個(gè)人、民間機(jī)構(gòu)撫養(yǎng)的孤兒有50多萬(wàn)名。這部分孤兒，絕大多數(shù)是按照未成年人保護(hù)法和《民法通則》的規(guī)定，由具有監(jiān)護(hù)能力的監(jiān)護(hù)人，即孩子的祖父母、外祖父母、兄、姐和其他關(guān)系密切的親屬、朋友撫養(yǎng)。

近些年，國(guó)家建立了孤兒保障制度，對(duì)孤兒的養(yǎng)育、教育、醫(yī)療、康復(fù)和成年后的就業(yè)、住房做了制度安排。2010年，國(guó)務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)孤兒保障工作的意見(jiàn)》，從2011年起國(guó)家每月向孤兒發(fā)放生活補(bǔ)貼，“這意味著基本的孤兒保障制度已經(jīng)建立”。

據(jù)民政部統(tǒng)計(jì)，2011年，全國(guó)有流浪兒童救助保護(hù)中心241個(gè)，床位0.8萬(wàn)張，全年救助生活無(wú)著流浪乞討未成年人17.9萬(wàn)人次。這只是得到救助的兒童，實(shí)際存在的流浪兒童數(shù)量遠(yuǎn)不止于此。新華網(wǎng)曾在2012年5月份報(bào)道引用國(guó)務(wù)院婦女兒童工作委員會(huì)辦公室2003年抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)稱(chēng)，全國(guó)每年存在的流浪未成年人人數(shù)應(yīng)在100萬(wàn)至150萬(wàn)之間，且以每年約15萬(wàn)人的數(shù)量遞增。

但從兒童的身心健康需要出發(fā)，國(guó)內(nèi)外孤兒養(yǎng)育的經(jīng)驗(yàn)都表明，機(jī)構(gòu)養(yǎng)育并不是對(duì)孩子最好的方式，回歸家庭符合孩子的最大利益。一方面，國(guó)家通過(guò)按月給孤兒發(fā)放基本生活費(fèi)，補(bǔ)貼孤兒的親屬或其他監(jiān)護(hù)人，將孤兒盡可能留在原有的親緣家庭撫育照料，促進(jìn)孤兒回歸家庭健康成長(zhǎng)。另一方面，近年來(lái)，各地的福利機(jī)構(gòu)也在探索家庭寄養(yǎng)方式，將孤兒寄養(yǎng)在有條件的家庭，使孩子們享受到家庭溫暖、父母親情。

盡管民政部門(mén)的這一探索還在進(jìn)行中，但在另一方面，根據(jù)世界衛(wèi)生組織（WHO）的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，不孕不育率在全球平均發(fā)生率在10%左右，對(duì)于在某些環(huán)境污染嚴(yán)重的地區(qū)，概率還要高于這個(gè)平均值。以10%左右的不孕不育率乘以中國(guó)龐大的人口基數(shù)，僅據(jù)此守計(jì)算，在中國(guó)也有超過(guò)百萬(wàn)的家庭有收養(yǎng)孩子的需要。從理論上講，絕大部分的棄嬰孤兒都是可以進(jìn)入被收養(yǎng)人的家庭過(guò)上正常生活的，但為何現(xiàn)實(shí)并未如此呢？

二．收養(yǎng)的定義和法律特征

收養(yǎng)被定義為：“一種在法律上賦予一個(gè)人對(duì)另一個(gè)人（通常在 18 周歲以下）父母的權(quán)利和責(zé)任的行為。”1在收養(yǎng)人即養(yǎng)父母通過(guò)向有關(guān)單位提出申請(qǐng)、對(duì)收養(yǎng)人的條件進(jìn)行審查、通過(guò)一定的法定程序得到了法律的承認(rèn)后，養(yǎng)父母對(duì)收養(yǎng)的子女需要承擔(dān)父母與親生子女之間完全相同的權(quán)利和義務(wù)，養(yǎng)子女也因此具有家庭成員的身份，在法律上享有和其他家庭成員相同的權(quán)利和義務(wù)。也就是說(shuō)收養(yǎng)是通過(guò)一定的法律程序把本來(lái)沒(méi)有父母子女關(guān)系的當(dāng)事人之間變?yōu)榉缮蠑M制的父母子女關(guān)系的民事法律行為。

收養(yǎng)的法律特征為：

1.收養(yǎng)是一種法律認(rèn)可、擬制的血親關(guān)系。

收養(yǎng)是指收養(yǎng)當(dāng)事人按照一定的法律程序申請(qǐng)收養(yǎng)，一旦通過(guò)審核，本來(lái)沒(méi)有父母子女關(guān)系的收養(yǎng)人與被收養(yǎng)人之間就形成了擬制的血親關(guān)系，這種血親關(guān)系是被法律所承認(rèn)的，在法律上收養(yǎng)人與被收養(yǎng)人之間享有權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)。.收養(yǎng)的成立使得原有的親屬關(guān)系發(fā)生改變。

在收養(yǎng)人與被收養(yǎng)人之間形成擬制血親關(guān)系，兩者之間形成新的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。在法律上親生父母與子女之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系就會(huì)消滅，被收養(yǎng)人與原有親屬之間的法律關(guān)系會(huì)被解除。在醫(yī)學(xué)上親生父母與子女之間存在血緣上親屬關(guān)系，但這種親屬關(guān)系在法律上是不予承認(rèn)的。.收養(yǎng)關(guān)系可以通過(guò)法律來(lái)解除。

過(guò)一定法定程序形成的收養(yǎng)關(guān)系，在一定情況下也可以通過(guò)法定 1 克里斯汀·阿達(dá)米，威廉·L 皮埃爾.“事實(shí)與文件出版社”（紐約、牛津）出版,2005.程序來(lái)解除。因?yàn)槭震B(yǎng)關(guān)系形成的親屬關(guān)系本身就是一種法律擬制的血親，在收養(yǎng)條件不符合或者由于收養(yǎng)人、被收養(yǎng)人某種意愿，這種親屬關(guān)系也可以被解除。收養(yǎng)關(guān)系解除后，收養(yǎng)當(dāng)事人之間的權(quán)利義務(wù)也會(huì)隨之消滅。

三.我國(guó)收養(yǎng)制度的法律弊端

《收養(yǎng)法》最后一次修訂是在1998年,距今已有15年,當(dāng)時(shí)制定本法的社會(huì)背景和環(huán)境不同于當(dāng)今社會(huì),造成立法與實(shí)踐的脫節(jié)。

我國(guó)現(xiàn)行關(guān)于收養(yǎng)孤兒的法律規(guī)定：《中華人民共和國(guó)收養(yǎng)法》第六條規(guī)定：“收養(yǎng)人應(yīng)當(dāng)同時(shí)具備下列條件：

（一）無(wú)子女；

（二）有撫養(yǎng)教育被收養(yǎng)人的能力；

（三）未患有在醫(yī)學(xué)上認(rèn)為不應(yīng)當(dāng)收養(yǎng)子女的疾病；

（四）年滿(mǎn)三十周歲?！钡诎藯l規(guī)定：“收養(yǎng)人只能收養(yǎng)一名子女。收養(yǎng)孤兒、殘疾兒童或者社會(huì)福利機(jī)構(gòu)撫養(yǎng)的查找不到生父母的棄嬰和兒童，可以不受收養(yǎng)人無(wú)子女和收養(yǎng)一名的限制?！憋@然，靠擺地?cái)倿榈脑瑓柡Χ嗄陙?lái)收養(yǎng)一百多名棄嬰是沒(méi)有足夠的能力撫養(yǎng)和教育被收養(yǎng)人的，是不符合我國(guó)《收養(yǎng)法》的法律規(guī)定的。

現(xiàn)行收養(yǎng)法的主要不足有:（1）收養(yǎng)條件過(guò)于嚴(yán)格,不利于于收養(yǎng)程序的進(jìn)行和收養(yǎng)關(guān)系的成立。同時(shí),也沒(méi)有遵守被收養(yǎng)利益最大化的原則收養(yǎng)法第6條規(guī)定,收養(yǎng)人應(yīng)當(dāng)同時(shí)具備下列條件:無(wú)子女;有撫養(yǎng)教育被收養(yǎng)人的能力;未患有在醫(yī)學(xué)上認(rèn)為不應(yīng)當(dāng)收養(yǎng)子女的疾病;年滿(mǎn)30周歲。收養(yǎng)人必須無(wú)子女。這一規(guī)定將很多人排除在收養(yǎng)人范圍之外。收養(yǎng)法第3條規(guī)定:收養(yǎng)不得違背計(jì)劃生育的法律法規(guī)。我國(guó)的計(jì)劃生育鼓勵(lì)少生,是限制人口的自然出生,是對(duì)人口絕對(duì)數(shù)量的控制,而收養(yǎng)關(guān)系的建立只是每個(gè)家庭人口數(shù)量的相對(duì)變化。不會(huì)導(dǎo)致人口數(shù)量的絕對(duì)增加。因而,收養(yǎng)并不影響計(jì)劃生育的實(shí)施。所以,收養(yǎng)人是否有子女不應(yīng)成為收養(yǎng)關(guān)系成立的障礙。

（2）《收養(yǎng)法》第4條規(guī)定,除被收養(yǎng)人是三代以?xún)?nèi)旁系同輩血親的子女以外,被收養(yǎng)人必須是未滿(mǎn)14周歲的未成年人,且是喪失生父母的孤兒,或查找不到生父母的棄嬰或殘疾兒童,或是父母有特殊困難無(wú)力撫養(yǎng)的子女。這樣的規(guī)定雖然考慮到了被收養(yǎng)人易于融入收養(yǎng)家庭,但同時(shí)也將已滿(mǎn)14周歲不滿(mǎn)18周歲的未成年人排除在被收養(yǎng)人之外。這一類(lèi)人雖然具有一定的行為能力但還不能完全的生活自理,從而使得處于法律邊緣外的14~18歲的孤兒的權(quán)益得不到保護(hù),這與我國(guó)收養(yǎng)法的立法目的相悖離。

（3）收養(yǎng)類(lèi)型單一。我國(guó)收養(yǎng)立法中只采用了完全收養(yǎng)制度,未規(guī)定不完全收養(yǎng)制度,完全收養(yǎng)指收養(yǎng)關(guān)系成立后,養(yǎng)子女與養(yǎng)父母及其近親屬之間建立起擬制的親子關(guān)系,而與生父母及其近親屬間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系消除。不完全收養(yǎng)則指養(yǎng)子女與生父母之間在收養(yǎng)關(guān)系成立后仍保留一定的權(quán)利義務(wù)關(guān)系的收養(yǎng)方式,并未喪失親子關(guān)系。

我國(guó)這樣規(guī)定過(guò)于絕對(duì)化不利于被收養(yǎng)人與生父母的親子關(guān)系的維持,因?yàn)槠渖改冈谒宛B(yǎng)被收養(yǎng)的人時(shí)候可能在不得已的情況下才做出的決定。有可能是因?yàn)樨毨А⒂?jì)劃生育、自然災(zāi)害等外界因素。所以在道德層面上看,不應(yīng)該完全否定被收養(yǎng)人與其生父母及近親屬之間的權(quán)利與義務(wù)。

（4）我國(guó)并沒(méi)有對(duì)收養(yǎng)人的年齡作出限制,這就對(duì)收養(yǎng)人的行為能力沒(méi)有作出明確規(guī)定,被收養(yǎng)人的合法權(quán)益就有可能得不到相應(yīng)的保護(hù)。對(duì)于收養(yǎng)人與被收養(yǎng)人的年齡差距在《收養(yǎng)法》第9條中規(guī)定:無(wú)配偶的男性收養(yǎng)女性的,收養(yǎng)人與被收養(yǎng)人的年齡應(yīng)當(dāng)相差40周歲以上。這樣的規(guī)定就排除了很多具有收養(yǎng)能力的男性在外的收養(yǎng)人。這幾項(xiàng)指標(biāo)本意是使收養(yǎng)家庭能給孩子一個(gè)健康的成長(zhǎng)環(huán)境，但由于在執(zhí)行層面是由民政部門(mén)自辦自管，在現(xiàn)實(shí)中就出現(xiàn)了一些問(wèn)題，引人詬病。據(jù)《鳳凰周刊》報(bào)道，2005年，湖南衡陽(yáng)6家福利院給買(mǎi)來(lái)的嬰兒偽造虛假資料，向當(dāng)?shù)嘏沙鏊鶊?bào)案謊稱(chēng)嬰兒是撿到的，得到派出所開(kāi)具的棄嬰證明，并順利通過(guò)兒童來(lái)源公證，取得護(hù)照。浙江金華市民政局的相關(guān)管理人員認(rèn)為，收取高昂費(fèi)用是各地福利院的領(lǐng)養(yǎng)慣例，而收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)則主要是參照國(guó)家收養(yǎng)中心對(duì)外國(guó)人領(lǐng)養(yǎng)中國(guó)孩子收取3.5萬(wàn)元人民幣的額度?？梢?jiàn)在不少地方，收養(yǎng)甚至成了赤裸裸的買(mǎi)賣(mài)。

四．世界有關(guān)國(guó)家的收養(yǎng)制度(1)美國(guó)——公開(kāi)領(lǐng)養(yǎng)制度

美國(guó)是典型“法制”國(guó)家，其兒童保護(hù)和收養(yǎng)法規(guī)，是以?xún)和旧淼睦妫ǘ皇羌议L(zhǎng)的權(quán)力）為基礎(chǔ)的。因此在美國(guó)，領(lǐng)養(yǎng)被嚴(yán)格 2

張熠星.淺議我國(guó)收養(yǎng)制度中的幾點(diǎn)瑕疵[J].公民與法,2012(7)地限定在“保護(hù)被收養(yǎng)者為本”的原則上。

美國(guó)國(guó)內(nèi)收養(yǎng)實(shí)行“公開(kāi)收養(yǎng)“的模式，即被收養(yǎng)兒童的生身父母不僅全程參與收養(yǎng)抉擇和養(yǎng)育過(guò)程，還和收養(yǎng)父母共同養(yǎng)育被收養(yǎng)兒童：收養(yǎng)父母和送養(yǎng)父母相互認(rèn)識(shí)、保持聯(lián)系，也讓被收養(yǎng)人知道誰(shuí)是自己的生養(yǎng)父母和收養(yǎng)父母，孩子常常往來(lái)于雙方家庭。美國(guó)有一套兒童寄養(yǎng)、收養(yǎng)制度，在社會(huì)福利機(jī)構(gòu)和很多臨時(shí)寄養(yǎng)家庭（Foster Family）中生活的孩子們，多數(shù)并非父母雙亡，而只是因?yàn)榧议L(zhǎng)不稱(chēng)職或有虐待傾向。如果在規(guī)定期限內(nèi)，這些家長(zhǎng)不能痛改前非，證明自己有資格當(dāng)好父母，他們就有可能永遠(yuǎn)失去子女的監(jiān)護(hù)權(quán)。孩子們將在合格的永久收養(yǎng)家庭（Adopt Family）找到歸宿。

此外，為了避免涉嫌非法買(mǎi)賣(mài)嬰兒，每個(gè)州都各自立法規(guī)定允許收養(yǎng)人承擔(dān)的費(fèi)用。法庭在宣布收養(yǎng)程序完成之前，會(huì)逐項(xiàng)審核、通過(guò)收養(yǎng)人在申請(qǐng)收養(yǎng)期間所承擔(dān)的各個(gè)款項(xiàng)。所以在美國(guó)領(lǐng)養(yǎng)孩子，如果對(duì)所在州的法律不夠熟悉，就很有可能涉嫌非法買(mǎi)賣(mài)嬰兒，從而受到法律追究。

（2）加拿大——培訓(xùn)設(shè)定試收養(yǎng)期

在加拿大，通過(guò)公共代理機(jī)構(gòu)收養(yǎng)、通過(guò)私人代理機(jī)構(gòu)收養(yǎng)以及國(guó)際收養(yǎng)是最常見(jiàn)的三種收養(yǎng)渠道。“兒童救助協(xié)會(huì)”是由加政府授權(quán)，受理收養(yǎng)行為的公共代理機(jī)構(gòu)。從這里收養(yǎng)兒童不僅不需要成本，而且該協(xié)會(huì)還會(huì)根據(jù)收養(yǎng)家庭的經(jīng)濟(jì)實(shí)力給予一定的津貼。

在安大略省，通過(guò)兒童救助協(xié)會(huì)領(lǐng)養(yǎng)兒童的第一步是接受培訓(xùn)，了解收養(yǎng)的相關(guān)情況，在最終決定后提出申請(qǐng)。隨后，該機(jī)構(gòu)將對(duì)收養(yǎng)人的動(dòng)機(jī)、家庭背景、家庭成員的互動(dòng)關(guān)系、經(jīng)濟(jì)狀況等進(jìn)行審查，并接受為期27小時(shí)的家長(zhǎng)培訓(xùn)課程。通過(guò)審查和培訓(xùn)后，才尋找適合被收養(yǎng)的兒童。正式進(jìn)入收養(yǎng)家庭之前，待收養(yǎng)兒童也會(huì)對(duì)收養(yǎng)家庭進(jìn)行多次訪(fǎng)問(wèn)，以逐漸適應(yīng)新的家庭環(huán)境。被收養(yǎng)的兒童進(jìn)入收養(yǎng)家庭的半年到一年多的時(shí)間里，是法律規(guī)定的試收養(yǎng)期，具體時(shí)間長(zhǎng)短由代理機(jī)構(gòu)特派的社工決定。試收養(yǎng)期結(jié)束后，法庭才宣布收養(yǎng)程序完成，收養(yǎng)人正式成為被收養(yǎng)兒童的法定監(jiān)護(hù)人。（3）俄羅斯——政府全力支持孤兒院

俄羅斯共有超過(guò)3500家孤兒院，共有10萬(wàn)名孤兒在這些孤兒院生活。不過(guò)，俄羅斯國(guó)內(nèi)孤兒院的條件卻參差不齊。在莫斯科、圣彼得堡這樣的大城市，孤兒院相對(duì)較多，條件也比較好，但是在遠(yuǎn)東、西伯利亞等偏遠(yuǎn)地區(qū)，孤兒的生活條件就差很多了。

此前，俄羅斯一直允許外國(guó)公民領(lǐng)養(yǎng)俄羅斯孤兒，但是2012年底，為了回應(yīng)美國(guó)方面通過(guò)的《馬格尼茨基法案》，俄羅斯方面頒布了《季瑪·雅科夫列夫法案》，禁止外國(guó)夫婦領(lǐng)養(yǎng)俄羅斯孤兒，理由是有外國(guó)夫婦領(lǐng)養(yǎng)俄羅斯孤兒以后沒(méi)有盡到應(yīng)有責(zé)任。同時(shí)，普京還簽署了《關(guān)于實(shí)施保護(hù)孤兒國(guó)家政策的命令》，責(zé)成政府于今年2月15日之前作出相關(guān)決定，全面支持那些希望收養(yǎng)孤兒的俄羅斯公民，尤其是要簡(jiǎn)化收養(yǎng)程序，降低收養(yǎng)門(mén)檻，給予收養(yǎng)孤兒的俄羅斯夫婦稅收優(yōu)惠、醫(yī)療支持等。

（4）德國(guó)——國(guó)家是孤兒的最終監(jiān)護(hù)人

在德國(guó)，孤兒收養(yǎng)歸德國(guó)各地政府的青少年社會(huì)管理局管理。首先，青少年社管局要審查申請(qǐng)家庭的資格，一般申請(qǐng)家庭月收入要超過(guò)5000歐元（德國(guó)家庭月收入平均約2900歐元），并且非常有愛(ài)心的家庭才會(huì)被列入考慮的對(duì)象。接著，青少年社管局會(huì)聘請(qǐng)教育顧問(wèn)跟申請(qǐng)領(lǐng)養(yǎng)的家庭見(jiàn)面交流，進(jìn)行考察，整個(gè)考察將近一年，這段時(shí)間稱(chēng)為“匹配期”。之后，領(lǐng)養(yǎng)家庭才能正式簽領(lǐng)養(yǎng)文件。確定領(lǐng)養(yǎng)關(guān)系后的幾年中，兒童福利機(jī)構(gòu)每隔一段時(shí)間就會(huì)來(lái)調(diào)查被領(lǐng)養(yǎng)孤兒的生活情況，如果發(fā)現(xiàn)被虐待，不僅會(huì)解除領(lǐng)養(yǎng)關(guān)系，而且領(lǐng)養(yǎng)父母會(huì)受法律制裁。

（5）日本——制定嚴(yán)格的收養(yǎng)制度

根據(jù)日本厚生勞動(dòng)省2002年頒布的法令，領(lǐng)養(yǎng)人分為養(yǎng)育養(yǎng)父母、親屬養(yǎng)父母、短期養(yǎng)父母和專(zhuān)職養(yǎng)父母四類(lèi)。為了避免沒(méi)有慈悲精神和無(wú)法撫養(yǎng)兒童的夫婦獲得撫養(yǎng)權(quán)，同時(shí)也防止利用養(yǎng)父母制度獲得補(bǔ)助金的現(xiàn)象，日本制定了非常嚴(yán)格的收養(yǎng)制度，那些希望領(lǐng)養(yǎng)兒童的人在成為養(yǎng)父母前，有很長(zhǎng)的路要走。

他們首先要經(jīng)過(guò)兒童咨詢(xún)處向都道府縣的知事提出申請(qǐng)，兒童咨詢(xún)處將對(duì)他們的具體情況進(jìn)行調(diào)查，兒童福利審議會(huì)也會(huì)根據(jù)情況提出自己的意見(jiàn)，知事將根據(jù)這些調(diào)查和意見(jiàn)作出最后決定。東京大地震發(fā)生后，日本孤兒增多，政府也在修改有關(guān)收養(yǎng)制度，以鼓勵(lì)家庭收養(yǎng)地震孤兒。除了經(jīng)過(guò)嚴(yán)格考察的養(yǎng)父母可以接收地震孤兒以外，各地還有根據(jù)兒童福利法建立的種類(lèi)齊備的兒童福利設(shè)施，包括兒童養(yǎng)護(hù)設(shè)施、托兒所、助產(chǎn)設(shè)施、母子生活支援設(shè)施、兒童自立支援設(shè)施、情緒障礙兒短期治療設(shè)施、兒童家庭支援中心、兒童心理治療之家等。

（6）波蘭——收養(yǎng)條件最為嚴(yán)格

在波蘭的兒童收養(yǎng)機(jī)構(gòu)有70家左右，其中既包括公立的也有私人的。按照法律這些機(jī)構(gòu)必須同省政府簽署相關(guān)的協(xié)議，而且他們一般也都同法院、教會(huì)、其他社會(huì)福利機(jī)構(gòu)和基金會(huì)有著密切的合作，這些兒童撫養(yǎng)機(jī)構(gòu)也負(fù)責(zé)為兒童尋找收養(yǎng)家庭。按照波蘭的法律規(guī)定，只有父母雙亡或者父母失去了撫養(yǎng)權(quán)的兒童才可以被收養(yǎng)。

按照程序，想要收養(yǎng)兒童的人首先要到省級(jí)政府機(jī)構(gòu)提出申請(qǐng)，在提交申請(qǐng)表的同時(shí)還要提交申請(qǐng)人的個(gè)人簡(jiǎn)歷、結(jié)婚證明、健康證明、所在工作單位的相關(guān)評(píng)價(jià)證明等一系列文件。隨后，兒童收養(yǎng)機(jī)構(gòu)會(huì)對(duì)這些潛在的收養(yǎng)者進(jìn)行一系列的測(cè)試和考察，從心理健康到家庭條件等方面都要作詳細(xì)的調(diào)查，其中收養(yǎng)者的動(dòng)機(jī)是一個(gè)非常重要的考量方面。

這樣做的目的是為了保證被收養(yǎng)的兒童將來(lái)可以獲得比較好的生活、成長(zhǎng)和教育環(huán)境。在初評(píng)通過(guò)以后，兒童收養(yǎng)機(jī)構(gòu)還要對(duì)潛在的收養(yǎng)者進(jìn)行一系列的培訓(xùn)，既包括理論也有實(shí)踐，以便讓這些未來(lái)的父母能有更好的準(zhǔn)備。在完成這些程序之后才可以向法院提出收養(yǎng)申請(qǐng)，而得到法院批準(zhǔn)之后還會(huì)先有一個(gè)試驗(yàn)收養(yǎng)期。在此期間，社會(huì)福利機(jī)構(gòu)以及法院的工作人員會(huì)經(jīng)常探視收養(yǎng)家庭。在這一系列的過(guò)程都順利完成之后，才可以正式收養(yǎng)兒童并到民政機(jī)關(guān)更改出生證、姓名等文件。

（7）澳大利亞——實(shí)行家庭收養(yǎng)政策 澳大利亞收養(yǎng)兒童具體執(zhí)行由各州政府授權(quán)的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，如昆士蘭州政府的收養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)、維多利亞州政府的民眾服務(wù)部門(mén)等。盡管各州的政策不盡相同，但整體而言收養(yǎng)政策的執(zhí)行從頭到尾都在政府的監(jiān)管之下。此外，殘疾人（包括殘疾兒童）受到相關(guān)法律保護(hù)，不會(huì)受到歧視，在各個(gè)市鎮(zhèn)便利殘疾人出行和使用的設(shè)施相當(dāng)齊全。這也大大減少了由殘疾引起的棄嬰、棄兒現(xiàn)象發(fā)生。3

澳大利亞的兒童收養(yǎng)政策最重要的一點(diǎn)在于，被收養(yǎng)兒童都會(huì)由政府負(fù)責(zé)安排新的撫養(yǎng)家庭。這意味著幾乎每一個(gè)被收養(yǎng)兒童和其放棄撫養(yǎng)權(quán)利的父母都要在政府相關(guān)部門(mén)登記，一般不存在無(wú)來(lái)源的棄嬰和棄童。相關(guān)規(guī)定對(duì)孩子了解自己親生父母的情況也作出規(guī)定，因此他們?nèi)钥傻弥约河H生父母的情況，并與之聯(lián)系。4為保障被收養(yǎng)兒童在新家庭中的權(quán)利，法律還規(guī)定，一旦某個(gè)孩子的收養(yǎng)決定正式通過(guò)，其親生父母不再對(duì)孩子承擔(dān)任何法律義務(wù)。被收養(yǎng)兒童將正式成為新家庭的成員，享受與該家庭出生的孩子同等的各項(xiàng)權(quán)利，包括遺產(chǎn)繼承權(quán)。

“他山之石,可以攻玉”,在國(guó)際化交往日益加深,區(qū)際收養(yǎng)日益增多的情況下,學(xué)習(xí)不同法域收養(yǎng)制度建設(shè)的成功經(jīng)驗(yàn),不斷完善我國(guó)的收養(yǎng)制度,不僅可以盡快地適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的要求,也可以盡快地適應(yīng)世界潮流和全球化發(fā)展趨勢(shì)。尤其是汶川地震后的孤兒心理受到了嚴(yán)重的創(chuàng)傷,適應(yīng)收養(yǎng)家庭難度更大,在為這些可憐的孤兒安排新的家庭的同時(shí),更應(yīng)該設(shè)置收養(yǎng)磨合期,并加強(qiáng)監(jiān)督,使這些孤兒找到更適合自 34韓琦燕 盤(pán)點(diǎn)世界有關(guān)國(guó)家收養(yǎng)制度 中國(guó)審判新聞月刊·總第84期 蔣新苗.國(guó)際收養(yǎng)法律制度研究[M].北京:法律出版社,1999:13,9 己的家庭,盡快地享受到家庭的溫暖。各國(guó)在設(shè)置試養(yǎng)期和充分發(fā)揮司法機(jī)關(guān)在收養(yǎng)關(guān)系中的監(jiān)督作用方面的經(jīng)驗(yàn),值得我們進(jìn)一步學(xué)習(xí)和借鑒。

四．完善我國(guó)收養(yǎng)制度的措施

蘭考一場(chǎng)大火,奪去了7名孤兒的生命,這是誰(shuí)都不愿看到的社會(huì)悲劇,作為收養(yǎng)人的袁厲害,好心的收養(yǎng)雖是違法的,卻在用樸素的大愛(ài),積極承擔(dān)這個(gè)社會(huì)最不能缺少的一種品質(zhì)和屬性:扶貧濟(jì)弱、救助孤苦,讓人間溫情、公共大愛(ài),始終得到堅(jiān)強(qiáng)的釋放和呈現(xiàn)。所以,無(wú)論如何,我們都應(yīng)該對(duì)這種民間收養(yǎng)人充滿(mǎn)敬意和敬仰。因此,對(duì)于這場(chǎng)大火,我們最該總結(jié)的,不是對(duì)這種民間收養(yǎng)的譴責(zé),而是應(yīng)該對(duì)當(dāng)下的收養(yǎng)制度進(jìn)行深刻的反思和總結(jié)。如果說(shuō),袁厲害的這種民間收養(yǎng)是違法的,那也不應(yīng)完全是收養(yǎng)人的錯(cuò),我們的收養(yǎng)制度也有責(zé)任,那么如何完善我國(guó)收養(yǎng)制度呢？

1、擴(kuò)大收養(yǎng)的范圍

我國(guó)收養(yǎng)法規(guī)定，不滿(mǎn)十四周歲的未成年人可以被收養(yǎng)。十四周歲以上的孩子，因?yàn)槟挲g過(guò)大，就不能成為被收養(yǎng)的對(duì)象?！妒震B(yǎng)法》中對(duì)年齡的規(guī)定范圍過(guò)窄，不利于對(duì)特殊主體合法權(quán)益的保護(hù)。按照國(guó)際法公約的規(guī)定，十四至十八周歲的孩子均可以納入收養(yǎng)的范圍。建議將我國(guó)的相關(guān)法律進(jìn)行修訂，將年齡放寬至十八周歲。

我國(guó)收養(yǎng)法規(guī)定，喪失父母的孤兒、查不到生父母的棄嬰和兒童、生父母有特殊困難無(wú)力撫養(yǎng)的子女可以被收養(yǎng)，沒(méi)有包括監(jiān)護(hù)人被撤銷(xiāo)監(jiān)護(hù)資格的孩子，比如許多孩子的父母因?yàn)樾淌路缸镌诒O(jiān)獄服刑，這些孩子比正常的孩子更需要照顧和關(guān)愛(ài)，如果監(jiān)護(hù)不力，將會(huì)產(chǎn)生更大的問(wèn)題。因此建議擴(kuò)大收養(yǎng)范圍，使這些孩子都受到關(guān)愛(ài)，得到照顧。5

2、完善兒童福利保障制度

我國(guó)目前兒童福利保障制度的不健全，是導(dǎo)致有殘疾的棄嬰增多的原因之一。目前兒童福利院中多數(shù)孩子都是身體有殘疾的兒童，是被父母拋棄的，這些遺棄孩子的父母固然可恨，而他們遺棄的原因主要是救治的成本過(guò)高，為了給孩子治病，有可能會(huì)花光家庭的所有積蓄。如果有殘疾兒童的家庭能夠得到社會(huì)的救助，包括對(duì)殘疾兒童的醫(yī)療保障、經(jīng)濟(jì)資助以及能夠得到有針對(duì)性的政府服務(wù)，大部分家庭是不會(huì)拋棄殘疾兒童的。

目前我國(guó)國(guó)內(nèi)的殘疾兒童多是由國(guó)外家庭領(lǐng)養(yǎng)的。國(guó)內(nèi)的領(lǐng)養(yǎng)家庭大多數(shù)都要求領(lǐng)養(yǎng)的兒童既健康又聰明，條件相對(duì)苛刻。然而相比國(guó)內(nèi)的領(lǐng)養(yǎng)家庭來(lái)說(shuō)，國(guó)外家庭領(lǐng)養(yǎng)的范圍要寬廣的多，除了有智力障礙、傳染病和癱瘓的兒童除外，其他的兒童他們都愿意領(lǐng)養(yǎng)。除了中西方收養(yǎng)觀念的不同外，主要的原因是與國(guó)外完善的社會(huì)保障制度有很大關(guān)系。在北歐等的一些國(guó)家，殘疾兒童的醫(yī)療和康復(fù)享受很多福利，家長(zhǎng)負(fù)擔(dān)相對(duì)較輕。因此，我們應(yīng)吸取國(guó)外先進(jìn)的法律規(guī)定，不斷的完善我國(guó)相關(guān)法律規(guī)定，加大保障力度，國(guó)家對(duì)有殘疾兒童的家庭要給予資金扶住。

5劉家昆.淺析我國(guó)收養(yǎng)制度的若干問(wèn)題 [J].時(shí)代金融 , 2011(12).3、借鑒國(guó)外做法，推行試領(lǐng)養(yǎng)期制度

現(xiàn)行收養(yǎng)法對(duì)收養(yǎng)家庭要求過(guò)高，會(huì)使許多家庭無(wú)法通過(guò)合法的渠道收養(yǎng)到健康的孩子，那么無(wú)形當(dāng)中會(huì)助長(zhǎng)非法收養(yǎng)。甚至?xí)霈F(xiàn)家庭把收養(yǎng)的孩子當(dāng)做領(lǐng)取國(guó)家救濟(jì)的一種手段用來(lái)謀利。所以，我們要從保護(hù)孩子權(quán)益的角度來(lái)思考解決這個(gè)問(wèn)題。我們可以借鑒國(guó)外的做法，推行試領(lǐng)養(yǎng)期制度。只有經(jīng)歷一段時(shí)間的共同生活，才能全面了解未成年子女是否適應(yīng)在養(yǎng)親家庭中的生活。6

英國(guó)家庭要想收養(yǎng)孤兒，需要由相關(guān)部門(mén)做出審核，審查收養(yǎng)家庭的經(jīng)濟(jì)條件、心理健康狀況以及申請(qǐng)理由的合理性等，還需要經(jīng)過(guò)兒童與收養(yǎng)家庭的“匹配期”及“試養(yǎng)期”。試養(yǎng)期通常六個(gè)月到一年。結(jié)合我國(guó)國(guó)情，我們?cè)诳紤]條件的問(wèn)題上，經(jīng)濟(jì)條件并不是唯一決定的條件，有的家庭條件雖然可能不是太好，但是可能會(huì)非常的疼愛(ài)孩子，會(huì)給孩子帶來(lái)溫暖和關(guān)愛(ài)。

所以對(duì)這樣有愛(ài)心的家庭我們也要鼓勵(lì)收養(yǎng)。而在一些其他條件上，則要嚴(yán)格遵守。比如說(shuō)有的家庭經(jīng)濟(jì)條件可能很好，但是有酗酒、賭博、吸毒、暴力傾向等的家庭時(shí)候，則堅(jiān)決要拒絕。因?yàn)槲覀兛紤]這一問(wèn)題的核心是有利于孩子的健康發(fā)展。

4、鼓勵(lì)家庭寄養(yǎng)

與住在兒童福利院的孤兒相比，生活在普通家庭中的孤兒更加能感受到家庭的溫暖。對(duì)于孤兒日后的發(fā)展更加有利。為此，我們應(yīng)該完善我國(guó)的寄養(yǎng)制度。建立一整套完善切實(shí)可行的家庭寄養(yǎng)評(píng)估制 6范博見(jiàn).我國(guó)收養(yǎng)制度的立法完善[D].上海:華東政法大學(xué),2011.度。對(duì)有意申報(bào)的家庭給予評(píng)估。評(píng)估通過(guò)后對(duì)寄養(yǎng)家庭給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)助。相對(duì)于收養(yǎng)制度不同，孤兒只是寄養(yǎng)在家庭中，寄養(yǎng)家庭不享有監(jiān)護(hù)權(quán)，監(jiān)護(hù)責(zé)任和醫(yī)療費(fèi)用等還歸國(guó)家來(lái)承擔(dān)。國(guó)家相關(guān)部門(mén)還應(yīng)當(dāng)對(duì)寄養(yǎng)家庭的后續(xù)寄養(yǎng)行為進(jìn)行必要的回訪(fǎng)和監(jiān)督。7

5、設(shè)立不完全收養(yǎng)制度,以豐富收養(yǎng)類(lèi)型

世界大多數(shù)國(guó)家都設(shè)立了不完全收養(yǎng)制度,而且根據(jù)我國(guó)實(shí)際情況,獨(dú)生子女家庭增多,完全收養(yǎng)他人子女不好實(shí)現(xiàn);我國(guó)步入老齡化社會(huì),為了解決養(yǎng)老問(wèn)題,應(yīng)當(dāng)賦予收養(yǎng)制度養(yǎng)老的目的。因而,在立法上增設(shè)不完全收養(yǎng)制度似乎是不可避免的。再次,設(shè)立不完全收養(yǎng)的撤銷(xiāo)制度。雖然不完全收養(yǎng)是根據(jù)雙方的真實(shí)意思成立的,但收養(yǎng)人與被收養(yǎng)人的情況是不斷變化的,被收養(yǎng)人也可能作出侵犯收養(yǎng)人的行為,這些情況下如果仍繼續(xù)收養(yǎng)關(guān)系是不能實(shí)現(xiàn)立法的初衷的。撤銷(xiāo)的理由可以參照國(guó)際上的通常做法。6、加強(qiáng)對(duì)政府與福利機(jī)構(gòu)的法律監(jiān)管

《收養(yǎng)法》還未明確規(guī)定對(duì)政府與福利機(jī)構(gòu)在收養(yǎng)領(lǐng)域的職責(zé)及其失職的法律責(zé)任,所以,建議我國(guó)的立法者可以在立法、執(zhí)法、守法方面對(duì)收養(yǎng)問(wèn)題作出明確的規(guī)定,以確保收養(yǎng)人在收養(yǎng)過(guò)程中有法可依,執(zhí)法者依法行政,從而進(jìn)一步推進(jìn)民間收養(yǎng)的合法化。

（1）政府方面:首先,法律可以對(duì)繁瑣的收養(yǎng)程序予以明文規(guī)定來(lái)簡(jiǎn)化,這樣有利于收養(yǎng)當(dāng)事人在收養(yǎng)登記過(guò)程中避免不必要的麻煩,同時(shí),在此過(guò)程中也排除了不相關(guān)政府部門(mén)的不合理要求。再次,法律對(duì) 7王艷梅.完善我國(guó)收養(yǎng)法的幾個(gè)問(wèn)題探討 [J].新西部 , 2011(21).政府部門(mén)用于建立社會(huì)福利機(jī)構(gòu)的資金應(yīng)予以專(zhuān)門(mén)的監(jiān)督,確實(shí)做到專(zhuān)款專(zhuān)項(xiàng)在陽(yáng)光下運(yùn)行。并試圖可以將地方政府對(duì)于當(dāng)?shù)馗＠麢C(jī)構(gòu)的建設(shè)納入當(dāng)年的政績(jī)中,這樣有利于提高政府對(duì)福利事業(yè)的積極性。但同時(shí)也要注意到福利機(jī)構(gòu)的不足,福利院只是孤兒救助的底線(xiàn),降低收養(yǎng)門(mén)檻,讓有條件的家庭能夠合法收養(yǎng),鼓勵(lì)更多民間慈善組織參與進(jìn)來(lái),才是政府應(yīng)該做的。進(jìn)而從源頭上,解決民間收養(yǎng)出現(xiàn)的困境。8

（2）福利機(jī)構(gòu)方面:福利機(jī)構(gòu)不僅僅只限于解決孩子們的生存問(wèn)題,而更重要的是需要心理方面的開(kāi)導(dǎo)與關(guān)心。事實(shí)已經(jīng)證明,在福利院長(zhǎng)大的孩子比起在正常家庭、寄養(yǎng)家庭長(zhǎng)大的孩子,在智商、情商、人格等方面有明顯缺失。法律對(duì)此可以作出相應(yīng)的監(jiān)督規(guī)定,真正做到一切為了孩子。此外,對(duì)于從福利機(jī)構(gòu)領(lǐng)養(yǎng)孤兒的情況,可以借鑒國(guó)外的做法,福利機(jī)構(gòu)可以設(shè)立試養(yǎng)期,通過(guò)了試養(yǎng)期的審查后,還應(yīng)進(jìn)行跟蹤回訪(fǎng)制度,以此來(lái)確定被收養(yǎng)人是否已經(jīng)融入新的家庭,收養(yǎng)人是否盡到了作為父母的責(zé)任。因此,可以通過(guò)法律把這一系列程序規(guī)范化,從而增強(qiáng)對(duì)福利機(jī)構(gòu)的法律監(jiān)管。

7、提高收養(yǎng)人的法律意識(shí)

在民間收養(yǎng)中,收養(yǎng)人與被收養(yǎng)人的尷尬局面就體現(xiàn)出了這一點(diǎn)。收養(yǎng)人做為被收養(yǎng)人事實(shí)上的監(jiān)護(hù)人,可以就被收養(yǎng)人特別是未成年人的被收養(yǎng)人相關(guān)的合法權(quán)益受到侵害時(shí),代表其進(jìn)行法律訴訟。若隨著這類(lèi)訴訟案件的增加,既可以使被收養(yǎng)人的利益得到最大化的保護(hù),又可以引起社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。9因此,可憑借這股外部的 89江孟燕 論我國(guó)民間收養(yǎng)制度的困境與出路[J] 技術(shù)與市場(chǎng)專(zhuān)題研究.2013(20)范博見(jiàn).我國(guó)收養(yǎng)制度的立法完善[D].上海:華東政法大學(xué),2011.力量進(jìn)一步促使立法者對(duì)有關(guān)民間收養(yǎng)方面的法律進(jìn)行完善,進(jìn)而加快實(shí)現(xiàn)民間收養(yǎng)合法化的步伐。

結(jié)語(yǔ)

對(duì)于蘭考事件中袁厲害的法律追究和此次事件中凸顯的制度缺失、管理缺位和道德困境的爭(zhēng)論，已經(jīng)無(wú)法挽回已經(jīng)在大火中逝去的無(wú)辜的生命。蘭考的這次火災(zāi)已經(jīng)給我們敲響了警鐘：這些可憐的生命被親人所棄已是大不幸，不能再被文明社會(huì)所遺棄。有關(guān)部門(mén)惟有從此次事件中真正吸取教訓(xùn)，完善我國(guó)收養(yǎng)制度，強(qiáng)化政府管理者的行政管理、法律風(fēng)險(xiǎn)和道德等責(zé)任，確保類(lèi)似的事故不再發(fā)生，讓每一個(gè)無(wú)助的孩子有一個(gè)溫暖的家庭，有一個(gè)安全、溫暖的可以健康成長(zhǎng)的社會(huì)環(huán)境，才是我們關(guān)注這一事件的終極意義所在。

參考文獻(xiàn)

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[3]韓琦燕盤(pán)點(diǎn)世界有關(guān)國(guó)家收養(yǎng)制度 中國(guó)審判新聞月刊·總第84期

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第五篇：立法提案制度及其完善

立法提案制度及其完善

立法機(jī)關(guān)在審議和通過(guò)法律之前，首先要由特定的機(jī)關(guān)和人員對(duì)所要制定的法律案提出相應(yīng)的動(dòng)議，通過(guò)一定的法定程序才能使某一種法案進(jìn)入立法機(jī)關(guān)的立法議程。因此，立法提案是法案進(jìn)入立法議程的起始階段，也是一項(xiàng)很重要的立法環(huán)節(jié)，對(duì)法案的制定有著重要的意義。在我國(guó)立法實(shí)踐中對(duì)其重視不夠，在立法理論中也對(duì)其缺乏較為深入的研究。

一、立法提案的界定

立法提案或提出法案是提案的一種。什么是提案？學(xué)者們眾說(shuō)紛紜，意見(jiàn)不一。有學(xué)者認(rèn)為，提案在議學(xué)中稱(chēng)為動(dòng)議，在國(guó)外立法機(jī)關(guān)的議事規(guī)則中稱(chēng)為提議，是指以書(shū)面形式提出的動(dòng)議①。有學(xué)者則認(rèn)為，提案是指提出為供討論的議案②。美國(guó)學(xué)者司徒吉士認(rèn)為，提案是向議會(huì)提出考慮和行動(dòng)的一種建議或?qū)弳?wèn)的正式聲明。所謂動(dòng)議，是指出席會(huì)議的人，提出一個(gè)問(wèn)題或意見(jiàn)，請(qǐng)求與會(huì)者予以討論或采納③。筆者認(rèn)為，所謂提案即提出議案，指享有提案權(quán)的主體向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)提出的動(dòng)議。

作為提案一種的立法提案（或法律議案、法案），是指享有立法提案權(quán)的機(jī)關(guān)、組織或人員（以下簡(jiǎn)稱(chēng)為提案主體）按照法定的程序和方式向特定的立法機(jī)關(guān)提出的關(guān)于制定、修改、廢止某項(xiàng)法律法規(guī)的動(dòng)議。

其一、立法提案主體的法定性。

立法提案主體即立法提案權(quán)人是指提出立法動(dòng)議的人或機(jī)關(guān)。立法提案權(quán)是指法定的機(jī)關(guān)或人員向國(guó)家立法機(jī)關(guān)提出法律動(dòng)議或法律草案的權(quán)力。擁有立法提案權(quán)的機(jī)關(guān)或人員各國(guó)規(guī)定都不一樣④。

我國(guó)的立法提案權(quán)屬于特定的國(guó)家機(jī)關(guān)和人員。比如憲法第64條規(guī)定：憲法的修改，由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)或者1／5以上的全國(guó)人民代表大會(huì)的代表的提議；立法法 ①②

[臺(tái)]羅志淵：《立法程序論》，正中書(shū)局1974年版，第85頁(yè)。

[臺(tái)]王堡麗：《議學(xué)理論與民權(quán)運(yùn)用之研究》，黎明文化事業(yè)公司1987年版，第137－138頁(yè)。③

司徒吉士著，沈已堯譯：《會(huì)議程序規(guī)則》，香港經(jīng)濟(jì)法律出版社，1987年版，第28頁(yè)。

④

大致有以下情況：第一、屬于議會(huì)。如美國(guó)1787年憲法規(guī)定：本憲法所授予的各項(xiàng)立法權(quán)，均屬于由參議院和眾議院所組成的合眾國(guó)國(guó)會(huì)。第二、屬于議會(huì)和政府。如1958年法國(guó)憲法第39條第1款規(guī)定：立法創(chuàng)議權(quán)同時(shí)屬于總理和議會(huì)議員。1947年意大利憲法第71條規(guī)定：創(chuàng)制法律權(quán)，屬于政府、兩院每個(gè)議員，以及根據(jù)憲法性法律享有法律創(chuàng)制權(quán)的機(jī)關(guān)和機(jī)構(gòu)。第三、屬于政府。如1934年奧地利憲法規(guī)定：法律草案的提出權(quán)屬于政府，議會(huì)不得提出法律草案，但有權(quán)否權(quán)政府提出的法律草案。第四、屬于特定的機(jī)關(guān)和公民。如1947年意大利憲法第71條規(guī)定立法提案權(quán)屬于政府和議員外，還規(guī)定：人民通過(guò)5萬(wàn)以上的選民提出擬定條文的草案的方法來(lái)實(shí)現(xiàn)法律創(chuàng)制權(quán)。第99條第2、3款還規(guī)定：國(guó)家經(jīng)濟(jì)與勞動(dòng)會(huì)議是參眾兩院和政府的咨詢(xún)機(jī)關(guān)，享有創(chuàng)制法律權(quán)。根據(jù)法定原則并在法定范圍內(nèi)，協(xié)助擬定有關(guān)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)問(wèn)題的立法。第12條、13條規(guī)定：全國(guó)人民代表大會(huì)主席團(tuán)、全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)、國(guó)務(wù)院、中央軍事委員會(huì)、最高人民法院、最高人民檢察院、全國(guó)人民代表大會(huì)各專(zhuān)門(mén)委員會(huì)、一個(gè)代表團(tuán)或者三十名以上的代表聯(lián)名，可以向全國(guó)人民代表大會(huì)提出法律案。《立法法》第24條、25條規(guī)定：委員長(zhǎng)會(huì)議、國(guó)務(wù)院、中央軍事委員會(huì)、最高人民法院、最高人民檢察院、全國(guó)人民代表大會(huì)各專(zhuān)門(mén)委員會(huì)、常務(wù)委員會(huì)組成人員十人以上聯(lián)名，可以向全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)提出法律案。國(guó)務(wù)院組織法、各級(jí)人民地方政府組織法以及民族自治地方法等都相應(yīng)規(guī)定了不同的立法機(jī)關(guān)立法活動(dòng)中享有立法提案權(quán)的機(jī)關(guān)和人員。

其二、立法提案程序的法定性。

立法提案程序是立法提案權(quán)人向立法機(jī)關(guān)提出法案的程序性規(guī)定，包括在何時(shí)向什么機(jī)關(guān)提出法案。比如說(shuō)向全國(guó)人民代表大會(huì)提出法案，一般要求在全國(guó)人民代表大會(huì)期間向特定的機(jī)關(guān)提出法案。對(duì)于在全國(guó)人民代表大會(huì)休會(huì)期間，享有向全國(guó)人民代表大會(huì)立法提案權(quán)的人是否可以提出法案，應(yīng)該也是可以的，我國(guó)《立法法》第14條就規(guī)定，向全國(guó)人民代表大會(huì)提出的法律案，在全國(guó)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，可以先向常務(wù)委員會(huì)提出。這里有兩個(gè)問(wèn)題：一是怎樣向全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)提出法案，是直接提交給全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)（全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)按法律規(guī)定是每?jī)蓚€(gè)月召開(kāi)一次會(huì)議）還是它的工作機(jī)構(gòu)？二是立法提案權(quán)向全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)提出屬于全國(guó)人大范圍的法案與直接向全國(guó)人大提出法案在進(jìn)入議程的程序上有什么區(qū)別？對(duì)于第一個(gè)問(wèn)題，我國(guó)《立法法》沒(méi)有做出詳細(xì)規(guī)定，但實(shí)踐中的作法是可行的。對(duì)于第二個(gè)問(wèn)題，《立法法》做出了特別規(guī)定，立法提案權(quán)人向全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)提出屬于全國(guó)人大范圍內(nèi)的法律案，須由全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)根據(jù)一定的程序?qū)徸h以后，決定提請(qǐng)全國(guó)人民代表大會(huì)審議，由常務(wù)委員會(huì)向全國(guó)人民代表大會(huì)全體會(huì)議做出說(shuō)明，或者由提案人向大會(huì)全體會(huì)議做出說(shuō)明?！读⒎ǚā穼?duì)于不同的立法提案權(quán)人的提案有不同的程序規(guī)定，比如，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)、國(guó)務(wù)院、中央軍事委員會(huì)、最高人民法院、最高人民檢察院、全國(guó)人民代表大會(huì)各專(zhuān)門(mén)委員會(huì)作為提案權(quán)人向全國(guó)人民大會(huì)提出法案，由全國(guó)人大主席團(tuán)決定是否列入大會(huì)議程。但對(duì)一個(gè)代表團(tuán)或者三十名以上的代表聯(lián)名的立法提案權(quán)則有兩個(gè)途徑選擇：一是由主席團(tuán)決定；一是交有關(guān)的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)審議后提出是否列入大會(huì)議程的意見(jiàn)，再由主席團(tuán)決定是否列入大會(huì)議程。

其三、立法提案效力與內(nèi)容的法定性

立法提案雖然是一種立法建議，但是它與一般的立法建議不同。對(duì)于一般立法建議的提出主體、提出程序、提出方式等，法律沒(méi)有任何限制。任何機(jī)關(guān)、組織或個(gè)人都可以在自己認(rèn)為適當(dāng)?shù)臅r(shí)候、以適當(dāng)?shù)姆绞教岢鲎约河信d趣的立法建議，這些建議可能有較大的社會(huì)價(jià)值，在許多情況下可能是決策機(jī)關(guān)編制立法規(guī)劃和形成立法決策的重要材料來(lái)源與參考因素。而立法提案中的立法建議主體，一般是由國(guó)家法律法規(guī)規(guī)定，立法提案中的立法建議提出后，立法機(jī)關(guān)一般負(fù)有必須接受和處理的義務(wù)，對(duì)其采納與不采納做出一些必要的說(shuō)明。但對(duì)一般的立法建議立法機(jī)關(guān)沒(méi)有此項(xiàng)義務(wù)。

立法提案與法律草案有聯(lián)系也有區(qū)別。立法提案有兩種情況：一種是不僅提出制定、修 改、廢止法律法規(guī)的倡議或意見(jiàn)，而且附帶法律草案；另一種是僅僅提出制定、修改、廢止法律法規(guī)的建議、倡議或意見(jiàn)，不附帶法律草案。提出法律草案的情形也有兩種：一種是有關(guān)主體在向立法機(jī)關(guān)提出立法倡議時(shí)提出法律草案（這個(gè)屬于立法提案的范疇）；另一種是立法機(jī)關(guān)已經(jīng)將某種動(dòng)議（不附帶法律草案的動(dòng)議）提上立法議程的情況下，由接受法律草案起草任務(wù)的某種機(jī)關(guān)、組織或個(gè)人向立法機(jī)關(guān)提出法律草案（準(zhǔn)確地說(shuō)是進(jìn)入立法議程的法律起草的范疇）。筆者認(rèn)為，這兩種法律草案的提出法律意義不一樣，在立法提案中，提出的法律草案還有待立法機(jī)關(guān)根據(jù)一定的程序和標(biāo)準(zhǔn)決定是否將其納入議事日程，而后一種情況則是法律草案已經(jīng)進(jìn)入議事日程。在我國(guó)現(xiàn)有的法律法規(guī)中，并沒(méi)有區(qū)分附帶法律草案的立法提案和不附帶法律草案的立法提案，因此這兩種情形都應(yīng)該是立法提案的情形。

二、立法提案與立法規(guī)劃的關(guān)系

立法規(guī)劃是指有立法權(quán)的主體，在自己的職權(quán)范圍內(nèi)，為達(dá)到一定的目的，按照一定的原則和程序所編制的準(zhǔn)備用以實(shí)施的關(guān)于立法工作的設(shè)想和部署①。立法規(guī)劃對(duì)我國(guó)立法機(jī)關(guān)的立法工作、國(guó)家的法律體系建設(shè)、社會(huì)主義法治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)等都有著非常重要的作用和意義。立法規(guī)劃對(duì)立法提案有很重要的影響。一方面，立法規(guī)劃確立的立法項(xiàng)目必須通過(guò)立法提案的形式進(jìn)入立法議程，才能保證立法規(guī)劃的實(shí)施和執(zhí)行。另一方面，立法規(guī)劃在很大程度上決定了立法提案的質(zhì)量，影響立法提案能否被大會(huì)提交立法議程并進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的立法工作。不管是短期立法規(guī)劃（如立法計(jì)劃）、中期立法規(guī)劃（如立法五年規(guī)劃）還是長(zhǎng)期立法規(guī)劃（如十年立法規(guī)劃），都是立法機(jī)關(guān)在一定時(shí)期立法的基本指針或指南。雖然立法規(guī)劃不是一成不變，但它的改變必須履行一定的程序如提起、審議和表決通過(guò)等。立法規(guī)劃中所確立的立法項(xiàng)目必須作為立法議案被提出，這才是立法項(xiàng)目真正進(jìn)入立法的開(kāi)始，如果沒(méi)有法定的機(jī)關(guān)或個(gè)人向立法機(jī)關(guān)提出，則立法規(guī)劃確立的立法項(xiàng)目有可能落空。同樣，立法規(guī)劃在一定程度上決定法定機(jī)關(guān)或代表提出的立法議案的質(zhì)量，就是說(shuō)立法提案能否被真正納入立法議程，一定程度上受立法規(guī)劃的影響。以全國(guó)人民代表大會(huì)為例，它每年接受的立法提案很多，然而只有很少的一部分能進(jìn)入大會(huì)議程。“據(jù)九屆人大一次會(huì)議統(tǒng)計(jì)，共收到立法議案830件，這些議案往往僅有建議‘應(yīng)當(dāng)制定×××法’或者建議‘應(yīng)當(dāng)修改×××法’，少部分也附有法律草案。”②然而真正被納入會(huì)議議程的非常少。如果說(shuō)，國(guó)家機(jī)關(guān)和代表的提案很少被提交大會(huì)議程，有可能傷害提案人的積極性的話(huà)；另一方面也要看到，提案不應(yīng)是想當(dāng)然的行為，它應(yīng)該結(jié)合國(guó)家發(fā)展的實(shí)際需要，并考慮國(guó)家的立法規(guī)劃。

立法提案也是一條有效的修正立法規(guī)劃的途徑。立法規(guī)劃確定的立法項(xiàng)目不一定非常適合或貼切，有時(shí)必須作一些調(diào)整。在法定的提案主體提出的某一動(dòng)議（其不包括在立法規(guī)劃的立法項(xiàng)目中）經(jīng)過(guò)立法機(jī)關(guān)一定的審查程序后，決定其應(yīng)該被納入大會(huì)議程或正式提上立法日程，則立法機(jī)關(guān)應(yīng)啟動(dòng)一定的程序修正立法規(guī)劃，使其變得更加完善和具有可執(zhí) ①②

郭道暉總主編：《當(dāng)代中國(guó)立法》，中國(guó)民主法制出版社1998年版，第1195頁(yè)。

李林：《立法權(quán)與立法民主化》，載《清華法治論衡》第一輯，清華大學(xué)出版社2000年版，第281頁(yè)。

行性。

三、立法提案列入立法會(huì)議議程

一般來(lái)講，立法提案是立法形成階段的起點(diǎn)，即正式立法程序啟動(dòng)的導(dǎo)引，然而有立法提案并不必然就進(jìn)入正式的立法程序，一種立法提案是否進(jìn)入立法日程，由立法機(jī)關(guān)根據(jù)一定程序和標(biāo)準(zhǔn)，決定其是否提上立法日程。

立法提案列入立法會(huì)議議程是正式立法程序的開(kāi)始，此前都是立法的序幕。不過(guò)，立法提案要進(jìn)入立法會(huì)議議程要經(jīng)歷一定的審議或?qū)彶檫^(guò)程，什么樣的立法提案能夠進(jìn)入立法會(huì)議議程以及怎樣進(jìn)入立法會(huì)議議程，一般由國(guó)家法律來(lái)規(guī)定。我國(guó)法律規(guī)定了立法提案進(jìn)入會(huì)議議程的法律程序，而沒(méi)有規(guī)定什么樣的立法提案才能進(jìn)入立法會(huì)議議程。

（１）立法提案進(jìn)入立法會(huì)議議程的法律依據(jù)

雖然我國(guó)沒(méi)有一部法律法規(guī)為立法提案進(jìn)入立法會(huì)議議程提供法律依據(jù)，但筆者認(rèn)為，立法機(jī)關(guān)的立法規(guī)劃可以作為立法提案進(jìn)入立法會(huì)議議程的法律依據(jù)。立法規(guī)劃就是有立法權(quán)的主體，在自己的職權(quán)范圍內(nèi)，為達(dá)到一定的目的，按照一定的原則和程序所編制的準(zhǔn)備用以實(shí)施的關(guān)于立法工作的設(shè)想和部署①。立法規(guī)劃決定了立法提案能否被大會(huì)提交立法議程。不管是短期立法規(guī)劃（如立法計(jì)劃）還是中期立法規(guī)劃（如立法五年規(guī)劃）以及長(zhǎng)期立法規(guī)劃（如十年立法規(guī)劃），它都是立法機(jī)關(guān)在一定時(shí)期立法的基本指針或指南。立法規(guī)劃中所確立的立法項(xiàng)目必須作為立法議案被提出，這是立法項(xiàng)目真正進(jìn)入立法的開(kāi)始，如果沒(méi)有法定的機(jī)關(guān)或個(gè)人向立法機(jī)關(guān)提出，則立法規(guī)劃確立的立法項(xiàng)目有可能落空，也就有可能影響立法規(guī)劃的執(zhí)行。如果立法機(jī)關(guān)不以立法規(guī)劃為依據(jù)，列入議程的立法提案的不是立法規(guī)劃的立法項(xiàng)目，那么立法規(guī)劃的制定就失去了意義。很多國(guó)家通過(guò)法律規(guī)定，立法依據(jù)立法規(guī)劃進(jìn)行。如保加利亞的《規(guī)范性文件法》規(guī)定，立法工作必須按計(jì)劃進(jìn)行。依照該法第19條，只有國(guó)民議會(huì)常設(shè)委員會(huì)和議員，才有權(quán)向國(guó)民議會(huì)提交不在法律草案工作計(jì)劃之內(nèi)的法律草案②。我國(guó)全國(guó)人大和國(guó)務(wù)院以及不少地方立法機(jī)關(guān)也制定過(guò)立法規(guī)劃或立法計(jì)劃。因此，立法提案權(quán)的主體提案時(shí)應(yīng)考慮立法機(jī)關(guān)的立法規(guī)劃，立法機(jī)關(guān)對(duì)立法提案能夠進(jìn)入立法議會(huì)議程的審查依據(jù)主要也是立法規(guī)劃。當(dāng)然，如同立法規(guī)劃可以通過(guò)一定的程序加以修正一樣，有些非立法規(guī)劃中的立法項(xiàng)目提案經(jīng)由立法機(jī)關(guān)審議，并確定其有立法的必要性、可行性和緊迫性時(shí)，也可以列入立法議程。

（2）立法提案列入立法會(huì)議議程的程序

很多國(guó)家對(duì)于立法提案權(quán)的主體提交的立法提案都規(guī)定了一個(gè)列入立法會(huì)議議程的法定程序。比如美國(guó)規(guī)定，國(guó)會(huì)所有的立法提案都須提交小組委員審議，在這個(gè)過(guò)程中，有可能淘汰80％的立法提案，剩下的立法提案再提交一院委員會(huì)審議，又會(huì)淘汰一部分立法提案，然后經(jīng)過(guò)一院全體會(huì)議審議、兩院協(xié)商委員會(huì)審議等程序，最后能夠進(jìn)入立法議會(huì)議程的不到原先總提案的5％。

我國(guó)的立法法、全國(guó)人大組織法、全國(guó)人大議事規(guī)則規(guī)定，凡由一個(gè)代表團(tuán)或者30名 ①②

郭道暉總主編：《當(dāng)代中國(guó)立法》，中國(guó)民主法制出版社1998年版，第1195頁(yè)。

吳大英、任允正、李林：《比較立法制度》，群眾出版社1992年版，第784頁(yè)。以上的代表向全國(guó)人大提出的法律案，由主席團(tuán)決定是否列入會(huì)議議程，或者先交有關(guān)的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)審議、提出是否列入會(huì)議議程的意見(jiàn)，再?zèng)Q定是否列入會(huì)議議程。凡由其他享有立法提案權(quán)的主體所提出的法律案，由主席團(tuán)決定是否列入會(huì)議議程，常委會(huì)組成人員10人以上聯(lián)名提出的法律案，由委員長(zhǎng)會(huì)議決定是否列入常務(wù)委員會(huì)會(huì)議議程，或者先交有關(guān)的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)審議，提出是否列入會(huì)議議程的意見(jiàn)，再?zèng)Q定是否列入常務(wù)委員會(huì)會(huì)議議程；不列入常務(wù)委員會(huì)會(huì)議議程的，應(yīng)當(dāng)向常務(wù)委員會(huì)會(huì)議報(bào)告或者向提案人說(shuō)明。其他機(jī)關(guān)向全國(guó)人大常委會(huì)提出的法律案，由委員長(zhǎng)會(huì)議決定是否列入常務(wù)委員會(huì)會(huì)議議程，或者先提交有關(guān)的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)審議、提出報(bào)告，再?zèng)Q定列入常務(wù)委員會(huì)會(huì)議議程。如果委員長(zhǎng)會(huì)議認(rèn)為法律案有重大問(wèn)題需要進(jìn)一步研究，可以建議提案人修改完善后再向常務(wù)委員會(huì)提出。

（３）立法提案的撤回

享有立法提案權(quán)的主體對(duì)于所提的法案是否有權(quán)撤回，一般地來(lái)講，立法機(jī)關(guān)都規(guī)定視法案提交審議的程度來(lái)決定。我國(guó)法律法規(guī)規(guī)定有不相一致一處。全國(guó)人大組織法規(guī)定：向全國(guó)人大提出的議案，在交付表決前，提案人要求撤回的，對(duì)該議案的審議即行終止。這實(shí)際上等于賦予提案人以撤回議案的絕對(duì)權(quán)力，這是不合適的。這里沒(méi)有區(qū)分兩種情況：一種是提交了立法提案，但尚未提交有關(guān)部門(mén)審議，如果提案人要求撤回，應(yīng)該說(shuō)是允許的，這就等于實(shí)際沒(méi)有提交一樣。另外一種情況就是，提案人提交了立法提案，并且立法機(jī)關(guān)已對(duì)其進(jìn)行審議、已列入會(huì)議議程時(shí)，提案人就不能享有絕對(duì)撤回的權(quán)力。原因在于，該提案所表達(dá)的已不僅僅是提案人自己的意思表示，而同時(shí)凝聚了審議機(jī)關(guān)和人員的智慧和勞動(dòng)。如果允許提案人隨意撤回，勢(shì)必使立法程序的啟動(dòng)處于不穩(wěn)定狀態(tài)，而且還會(huì)造成立法資源的浪費(fèi)。在2000年3月15日通過(guò)的《中華人民共和國(guó)立法法》中對(duì)立法提案的撤回做了更為完善的規(guī)定。全國(guó)人大及其常委會(huì)區(qū)分三種不同情形，分別規(guī)定了法律案的撤回程序。第一種情況，提案人雖已提請(qǐng)審議，但全國(guó)人民代表大會(huì)或全國(guó)人大常委會(huì)尚未列入大會(huì)議程，如提案人提出撤回請(qǐng)求，則該法律案的撤回即刻生效。第二種情況，法律案已交付表決，則提案人提出的法律案的撤回請(qǐng)求無(wú)效。第三種情況，對(duì)于提請(qǐng)審議的法律案已列入全國(guó)人民代表大會(huì)或全國(guó)人大常委會(huì)的會(huì)議議程，而在交付表決前提案人提出撤回請(qǐng)求的，《立法法》規(guī)定，在全國(guó)人民代表大會(huì)舉行會(huì)議期間，提案人應(yīng)當(dāng)說(shuō)明理由，經(jīng)主席團(tuán)同意，并向大會(huì)報(bào)告后，多數(shù)代表不持異議，則允許提案人撤回法律案；在全國(guó)人大常委會(huì)舉行會(huì)議期間，提案人應(yīng)當(dāng)說(shuō)明撤回理由，經(jīng)委員長(zhǎng)會(huì)議同意，并向常委會(huì)報(bào)告后，若多數(shù)常委會(huì)組成人員不持異議，則提案人撤回法律案。

四、我國(guó)立法提案制度存在的問(wèn)題及完善對(duì)策

我國(guó)立法動(dòng)議和法律草案的提出方面，存在有這樣幾個(gè)問(wèn)題：第一、立法提案權(quán)的主體不全面。我國(guó)現(xiàn)實(shí)的做法與法律規(guī)定不一致，例如，從1988年以來(lái)，我國(guó)三次修改憲法共十七條，最初的修憲動(dòng)議均由中共中央提出，且我國(guó)《立法法》關(guān)于立法提案權(quán)的主體均無(wú)規(guī)定政黨可以提出議案，更別說(shuō)其他八個(gè)民主黨派了，對(duì)于一定數(shù)量的公民是否可以提案也沒(méi)有規(guī)定，立法提案權(quán)的主體范圍較小。第二、議案的提出數(shù)量與進(jìn)入議程的數(shù)量之 間存在障礙。在全國(guó)人大召開(kāi)每次會(huì)議時(shí)，全國(guó)人大代表提出議案數(shù)量的多少與進(jìn)入議程的議案數(shù)量并無(wú)必然的關(guān)系①，而且每次全國(guó)人大開(kāi)會(huì)時(shí)，都有一些常規(guī)議程如一府兩院的工作報(bào)告、政府預(yù)決算報(bào)告等，占據(jù)了大量的時(shí)間，從而導(dǎo)致進(jìn)入全國(guó)人民代表大會(huì)議程的立法議案就更少了。對(duì)于全國(guó)人民代表大會(huì)來(lái)講，如果代表的提案得不到重視的話(huà)，勢(shì)必影響提案人的積極性，人民的意志就無(wú)法表達(dá)出來(lái)。這應(yīng)該是立法中加以注意和改善的地方。第三，立法動(dòng)議和立法草案的提出，應(yīng)該通過(guò)法律加以詳細(xì)規(guī)定。根據(jù)我國(guó)的法律，享有立法提案權(quán)的人可能只提出立法動(dòng)議并不提出法律草案，或者提出立法動(dòng)議的同時(shí)也提出立法草案，法律應(yīng)該對(duì)提出動(dòng)議和提出法律草案加以區(qū)別，或者確定一定范圍的提案在提出動(dòng)議時(shí)必須提出法律草案及其說(shuō)明，以提高我國(guó)立法提案的質(zhì)量。

鑒于此，筆者認(rèn)為完善我國(guó)提出法案的程序的對(duì)策有以下方面：首先，立法法案的提出是特定機(jī)關(guān)和組織的事情，我國(guó)關(guān)于立法提案權(quán)的規(guī)定中，關(guān)于立法提案權(quán)主體的范圍規(guī)定過(guò)于狹窄，而且與現(xiàn)實(shí)立法實(shí)踐不相符合。中國(guó)共產(chǎn)黨中央委員會(huì)就有向全國(guó)人大提出過(guò)法案的事，其他社會(huì)團(tuán)體和組織在法案的提出與起草過(guò)程中也發(fā)揮過(guò)重要作用，因此，我國(guó)立法提案權(quán)享有的主體應(yīng)增加：中國(guó)共產(chǎn)黨、各民主黨派、共青團(tuán)、工會(huì)、婦聯(lián)等社會(huì)組織。另外，我國(guó)是人民當(dāng)家作主的社會(huì)主義國(guó)家，人民是國(guó)家的主人，但是廣大人民群眾卻不能依法直接向立法機(jī)關(guān)提出法案，而世界上其他國(guó)家，人民享有立法創(chuàng)制權(quán)是憲法法律規(guī)定的權(quán)利。例如，奧地利憲法規(guī)定，20萬(wàn)以上的選民聯(lián)名，可以提出法律草案；意大利和瑞士規(guī)定，5萬(wàn)以上的選民聯(lián)名，可以提出法律草案；索馬里規(guī)定，1萬(wàn)以上選民可以聯(lián)名提出法案②。從我國(guó)的國(guó)家性質(zhì)以及發(fā)揮社會(huì)主義民主制度的優(yōu)越性的角度來(lái)講，我國(guó)也應(yīng)規(guī)定一定人數(shù)的公民可以向國(guó)家立法機(jī)關(guān)提出法律草案，我國(guó)有學(xué)者曾提出過(guò)建議：“應(yīng)當(dāng)允許50萬(wàn)以上選民聯(lián)名可以向全國(guó)人大提出法案；30萬(wàn)選民聯(lián)名可以向全國(guó)人大常委會(huì)提出法案；20萬(wàn)以上選民聯(lián)名可以向省級(jí)人大提出法案；15萬(wàn)以上選民聯(lián)名可以向省級(jí)人大常委會(huì)提出法律草案；10萬(wàn)以上選民可以向較大的市的人大提出法案；8萬(wàn)以上的選民可以向較大的市的人大常委會(huì)提出法律草案?！雹燮浯?，應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確區(qū)分提出立法動(dòng)議與提出法律草案，并且進(jìn)一步規(guī)范法律草案的提出。我國(guó)法律應(yīng)明確規(guī)定立法動(dòng)議的提出與法律草案提出有不同的要求，立法動(dòng)議只是提出某一種倡議，并不附帶具體內(nèi)容，而提出立法草案則不同，要求其內(nèi)容應(yīng)規(guī)范化。法律應(yīng)明確這二者不同的意義以及適用的不同程序，對(duì)于立法動(dòng)議應(yīng)集中登記，交有關(guān)委員會(huì)審查決定由什么樣的主體再行提出法律草案，或者決定不予提交審議，對(duì)于立法草案待進(jìn)入審議程序再交由有關(guān)委員會(huì)審議。對(duì)法律草案的提出，應(yīng)要求法案的提出者必須提交符合規(guī)范化的法律草案，必須具備如下內(nèi)容：“

1、法案的名稱(chēng)；

2、提出法案的理由；

3、法案的目的或者宗旨；

4、法案的主要原則 ①

如八屆人大期間，人大代表及代表團(tuán)共提出議案3369件（不包括人大代表及代表團(tuán)提出的各種立法建議），列入議案即交付專(zhuān)門(mén)委員會(huì)審議的僅566件。參看全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)田紀(jì)云在1998年3月10日在第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議上所作的《全國(guó)人民代表大會(huì)常委會(huì)工作報(bào)告》，載1999年的《中國(guó)法律年鑒》。還有九屆人大一次會(huì)議期間，全國(guó)人大代表及代表團(tuán)共提出議案2782件，列入議程即方交付專(zhuān)門(mén)委員會(huì)審議的僅190件；九屆人大二次會(huì)議期間，全國(guó)人大代表及代表團(tuán)提出議案916件，列入議程即交付專(zhuān)門(mén)委員會(huì)審議的僅195件。以上資料根據(jù)1999、2000年《中國(guó)年鑒》統(tǒng)計(jì)得出。②

吳大英、任允正、李林：《比較立法制度》，群眾出版社1992年版，第438頁(yè)。③

李林：《立法權(quán)與立法的民主化》，載《清華法治論衡》第一輯，高鴻鈞主編，清華大學(xué)出版社2000年版，第280頁(yè)。和基本架構(gòu)；

5、法案的主要條款及其內(nèi)容；

6、提案人署名、附議者聯(lián)署。對(duì)于不符合規(guī)范化要求的法案，應(yīng)當(dāng)建立退回重新修改的制度予以處理?！雹?/p>

①

李林：《立法權(quán)與立法的民主化》，載《清華法治論衡》第一輯，高鴻鈞主編，清華大學(xué)出版社2000年版，第281頁(yè)。