第一篇：我國(guó)農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度的完善

我國(guó)農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度的完善--以“三農(nóng)”問(wèn)題為背景的分析 關(guān)濤 煙臺(tái)大學(xué) 教授

關(guān)鍵詞: “三農(nóng)”問(wèn)題/集體土地所有權(quán)/社會(huì)保障

“三農(nóng)”問(wèn)題的核心是增加農(nóng)民收入、減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。農(nóng)村土地歷來(lái)被視為農(nóng)民維持生存的基礎(chǔ)，農(nóng)村集體土地所有制也就成為相應(yīng)的法律保障，但由于種種原因，農(nóng)村集體土地所有制未能發(fā)揮其應(yīng)有的作用，所以農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度的完善就成為解決“三農(nóng)”問(wèn)題的重要措施之一。中國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行的城鄉(xiāng)隔離政策，使眾多的農(nóng)村人口與有限的土地資源之間的矛盾日益加劇。農(nóng)村土地承包制決定了我國(guó)農(nóng)業(yè)仍以小規(guī)模分散經(jīng)營(yíng)為主，未形成普遍的規(guī)模效益，抗拒自然風(fēng)險(xiǎn)的能力較低，我國(guó)與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，給予農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼很少，因而有時(shí)出現(xiàn)農(nóng)民增產(chǎn)不增收的情況。其實(shí)，以農(nóng)業(yè)占GDP的比例之小就不必指望以解決農(nóng)業(yè)問(wèn)題為突破口來(lái)解決全部的“三農(nóng)”問(wèn)題。①于是，為緩解人地關(guān)系高度緊張這一矛盾，實(shí)現(xiàn)大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移，是解決“三農(nóng)”問(wèn)題的中心環(huán)節(jié)，但這是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程。只有通過(guò)對(duì)農(nóng)村集體土地的有效經(jīng)營(yíng)，才能積累、充實(shí)和增加農(nóng)民集體的財(cái)產(chǎn)，以此保障農(nóng)民的基本生活需求。

一、農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度的核心是互助合作

現(xiàn)行農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度是伴隨著新中國(guó)的誕生而建立的，從新中國(guó)成立至今，我國(guó)農(nóng)村土地制度大致經(jīng)歷了三次變革。[1](P27-52)當(dāng)初建立集體土地所有制的初衷是通過(guò)互助合作，實(shí)現(xiàn)共同富裕。

我國(guó)農(nóng)村土地制度第一次變革的標(biāo)志是1950年6月30日頒布的《中華人民共和國(guó)土地改革法》，其中心思想是通過(guò)土地改革廢除封建地主土地私有制，將其變?yōu)檗r(nóng)民土地私有制，這一階段至1953年中共中央宣告土地改革已經(jīng)完成而結(jié)束。新中國(guó)的土地改革運(yùn)動(dòng)極大地促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展，為國(guó)家工業(yè)化的起步奠定了基礎(chǔ)，但也出現(xiàn)了“兩極分化”嚴(yán)重的情況。為了執(zhí)行“一化三改”的過(guò)渡時(shí)期總路線(xiàn)，中共中央決定在農(nóng)村通過(guò)互助合作和人民公社運(yùn)動(dòng)使土地的農(nóng)民私有向集體所有、統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)過(guò)渡。這一階段從1953年開(kāi)始到1978年十一屆三中全會(huì)召開(kāi)前夕結(jié)束，最終形成了“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的集體土地所有制模式。

在“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的模式中，生產(chǎn)隊(duì)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)總是受到生產(chǎn)大隊(duì)和人民公社的制約，人民公社和生產(chǎn)大隊(duì)無(wú)償調(diào)撥生產(chǎn)隊(duì)資金和勞動(dòng)力的情況普遍存在，人民公社經(jīng)常無(wú)償征用生產(chǎn)隊(duì)所有的土地。[2〗(P110)生產(chǎn)隊(duì)土地所有權(quán)的范圍并沒(méi)有明確的界定，有的地方在同一塊土地上存在生產(chǎn)隊(duì)、生產(chǎn)大隊(duì)和人民公社三個(gè)所有權(quán)，這種現(xiàn)象與“一物一權(quán)”的民法原理是相矛盾的，土地的利用效率無(wú)法充分發(fā)揮，也勢(shì)必挫傷農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。于是，從1983年起，中央決定改革人民公社體制，實(shí)行政社分設(shè)。中央要求原來(lái)的公社一級(jí)和非基本核算單位的大隊(duì)，是取消還是作為經(jīng)濟(jì)聯(lián)合組織保留下來(lái)，應(yīng)根據(jù)具體情況，在群眾自愿的基礎(chǔ)上，與群眾商定，形式與規(guī)模可以多種多樣，不要自上而下強(qiáng)制推行某一種模式。為了完善統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)和分散經(jīng)營(yíng)相結(jié)合的體制，一般應(yīng)設(shè)置以土地公有為基礎(chǔ)的地區(qū)性合作經(jīng)濟(jì)組織。這種組織可以叫農(nóng)業(yè)合作社、經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社或群眾選定的其他名稱(chēng);可以以村(大隊(duì)或聯(lián)隊(duì))為范圍設(shè)置，也可以以生產(chǎn)隊(duì)為單位設(shè)置，可以同村民委員會(huì)分立，也可以一套班子兩塊牌子。到1985年，全國(guó)政社分設(shè)工作全部完成。絕大多數(shù)地方在原來(lái)的人民公社、生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)解體后，相應(yīng)組建了不同層次的社區(qū)性合作經(jīng)濟(jì)組織。

從十一屆三中全會(huì)召開(kāi)至今，國(guó)家通過(guò)土地使用制度改革，使土地的所有權(quán)與使用權(quán)分離，實(shí)行集體土地的家庭承包經(jīng)營(yíng)制，進(jìn)入土地制度改革的第三個(gè)時(shí)期。其結(jié)果是激發(fā)了廣大農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的積極性，極大地促進(jìn)了農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展，使一部分農(nóng)民首先富裕了起來(lái)，但同時(shí)也出現(xiàn)了大量農(nóng)村貧困人口，加劇了廣大農(nóng)村地區(qū)的貧富分化現(xiàn)象。我國(guó)農(nóng)村集體所有的土地主要是供農(nóng)民維持其生存的，只有農(nóng)村集體組織的成員才有權(quán)使用集體所有的土地，因此農(nóng)民對(duì)農(nóng)村集體所有土地的使用權(quán)具有大陸法系傳統(tǒng)民法中人役權(quán)的性質(zhì)。[3]我國(guó)《農(nóng)村土地承包法》的頒布實(shí)施，在很大程度上完善了現(xiàn)行的農(nóng)村土地制度，但這種以農(nóng)戶(hù)為單位的土地承包制也決定了我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)分散經(jīng)營(yíng)的特點(diǎn)而無(wú)法形成規(guī)模效益，仍不能使我國(guó)農(nóng)村的土地成為維持和提高農(nóng)民生活的基本保障。為了發(fā)展農(nóng)村的公益事業(yè)，需要農(nóng)民上交“村統(tǒng)籌”和“鄉(xiāng)提留”，這是建立在農(nóng)民收入增加的基礎(chǔ)之上的，而農(nóng)民收入的增加，必須通過(guò)發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)來(lái)實(shí)現(xiàn)，目前各地發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)在很大程度上取決于經(jīng)營(yíng)土地所得。為了應(yīng)對(duì)入世給我國(guó)農(nóng)業(yè)帶來(lái)的巨大沖擊，減輕廣大農(nóng)民的生活負(fù)擔(dān)，黨的十六大將解決“三農(nóng)”問(wèn)題擺到重要位置，提出共同富裕奔小康的戰(zhàn)略目標(biāo)。

通過(guò)歷史考察不難發(fā)現(xiàn)，我國(guó)當(dāng)初建立農(nóng)村集體土地所有制的目的是為了解決貧富差距問(wèn)題，為了全國(guó)廣大農(nóng)民走上共同富裕的道路。盡管現(xiàn)在看來(lái)當(dāng)時(shí)有些激進(jìn)，但總的來(lái)說(shuō)是正確的。完善集體土地所有權(quán)制度的基本思路必然是利用有限的農(nóng)村土地維持廣大農(nóng)民的基本生活需要。

二、農(nóng)村集體土地所有權(quán)的主體應(yīng)該成為獨(dú)立的法人

根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行法，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是農(nóng)村集體土地所有權(quán)的主體。我國(guó)《憲法》中有關(guān)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的規(guī)定(第8條第1款)先后進(jìn)行過(guò)兩次修改，現(xiàn)規(guī)定:“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制。農(nóng)村中的生產(chǎn)、供銷(xiāo)、信用、消費(fèi)等各種形式的合作經(jīng)濟(jì)，是社會(huì)主義勞動(dòng)群眾集體所有制經(jīng)濟(jì)。參加農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的勞動(dòng)者，有權(quán)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)經(jīng)營(yíng)自留地、自留山、家庭副業(yè)和飼養(yǎng)自留畜。”我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的形式很多，各地并不統(tǒng)一。1998年修定的《土地管理法》第10條規(guī)定:“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理;已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營(yíng)、管理;已經(jīng)屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)、管理?！备鶕?jù)這一規(guī)定，農(nóng)村集體土地所有權(quán)的主體有三種:村集體經(jīng)濟(jì)組織、村內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)組織(村民小組)和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))集體經(jīng)濟(jì)組織。村集體經(jīng)濟(jì)組織的執(zhí)行機(jī)構(gòu)是村民委員會(huì)，至于村內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，目前我國(guó)法律尚未明確。

要做到農(nóng)村土地的規(guī)?；?jīng)營(yíng)與市場(chǎng)化運(yùn)作，就必須使我國(guó)農(nóng)村集體土地所有權(quán)的主體成為真正的市場(chǎng)主體，而市場(chǎng)主體也就是民事主體。若從民法的角度考察，我國(guó)農(nóng)村集體土地所有權(quán)存在的主要問(wèn)題首先是集體土地所有權(quán)的主體不明確。所謂“集體”一詞并非嚴(yán)格意義上的法律概念。民事主體可以分為自然人和法人兩大類(lèi)，個(gè)體工商戶(hù)、農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)戶(hù)、個(gè)人合伙組織雖然具有一定的特殊性，但仍可以適用有關(guān)自然人的規(guī)定，法人合伙也可以適用法人的規(guī)定。如果將“集體”看作一個(gè)特殊的民事主體，那么該如何認(rèn)識(shí)它的內(nèi)部結(jié)構(gòu)，也就是說(shuō)，它的決策者與其成員之間是一種什么樣的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，能否直接將“集體”作為民事主體列入《民法典》?對(duì)這些問(wèn)題，如果不通過(guò)傳統(tǒng)民法理論加以解決，將很難發(fā)揮集體土地所有權(quán)的法律功能。為了解決依靠土地生存的農(nóng)民的溫飽問(wèn)題，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)從土地所有權(quán)中分離出來(lái)相對(duì)獨(dú)立成為必然，由此產(chǎn)生了經(jīng)濟(jì)學(xué)界所謂集體土地所有權(quán)虛置現(xiàn)象，于是人們不得不重新認(rèn)識(shí)集體土地所有權(quán)存在的實(shí)際價(jià)值，從而使如何發(fā)揮集體土地所有權(quán)制度的功能成為各界所關(guān)注的熱門(mén)話(huà)題。

根據(jù)我國(guó)《憲法》第111條規(guī)定，在農(nóng)村設(shè)村民委員會(huì)，村民委員會(huì)是農(nóng)村基層群眾性自治組織。1998年11月4日又頒布了《村民委員會(huì)組織法》。值得我們注意的是，有關(guān)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織最完整的規(guī)定是關(guān)于村的規(guī)定，所以我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織有必要統(tǒng)一為村。解決“三農(nóng)”問(wèn)題的重要層面是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的創(chuàng)新，要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，首先要大力發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)合作組織。從民商法的角度來(lái)說(shuō)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為一種民事主體應(yīng)該具備法人的資格，當(dāng)然這是一種非常特殊的法人。國(guó)內(nèi)權(quán)威學(xué)者早已提出關(guān)于合作社法人的概念，認(rèn)為合作社屬于“非營(yíng)利法人”，是一種“自助性經(jīng)濟(jì)組織”。鑒于合作社法人的特殊性，我們無(wú)法將其納入現(xiàn)行法關(guān)于法人分類(lèi)和法人登記制度的框架。《民法典:總則編條文草案》雖然沒(méi)有明文規(guī)定“合作社法人”，但為合作社法人預(yù)留了適當(dāng)?shù)奈恢?。?1條規(guī)定:“非營(yíng)利法人，是指為社會(huì)公益或者其他非營(yíng)利目的而成立的法人。非營(yíng)利法人，非經(jīng)有關(guān)主管機(jī)關(guān)登記，不得成立。但法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外?！贝颂幩^非營(yíng)利法人，包括傳統(tǒng)分類(lèi)的公益法人以及介于營(yíng)利法人與公益法人之間的中間狀態(tài)的法人。作為自助性經(jīng)濟(jì)組織并對(duì)社員實(shí)行非盈利原則的各種合作社，正是這種中間狀態(tài)的法人。合作社法人的具體規(guī)則，則應(yīng)由作為民事特別法的《合作社法》加以規(guī)定?？紤]到合作社與公司均屬于經(jīng)濟(jì)組織，有許多共同之處，《合作社法》關(guān)于出資、社員大會(huì)、董事、監(jiān)事、破產(chǎn)、清算等，均可準(zhǔn)用《公司法》關(guān)于有限責(zé)任公司的有關(guān)規(guī)定。[4](P339-348)有關(guān)合作社法人的概念對(duì)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的構(gòu)建具有積極意義。

中國(guó)合作經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)2002年7月5日起草的《中華人民共和國(guó)合作社法建議稿》第2條規(guī)定:“合作社，是指以城鄉(xiāng)勞動(dòng)者為主體自愿組織起來(lái)，在生產(chǎn)、生活上謀求互助合作或有關(guān)服務(wù)的自助性經(jīng)濟(jì)組織?！钡?條規(guī)定:“對(duì)社員實(shí)行非盈利原則”。所謂“對(duì)社員實(shí)行非營(yíng)利原則”，僅指合作社的內(nèi)部關(guān)系，并不代表合作社的對(duì)外關(guān)系，因而不能否定合作社法人的營(yíng)利性質(zhì)。合作社的概念與我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的性質(zhì)是一致的，所以我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)以合作社法人為基本發(fā)展模式。在農(nóng)村逐漸走向城鎮(zhèn)化的今天，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織必須承擔(dān)起為集體組織全體成員謀福利的重任，將其塑造成真正的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體是非常必要的，作為合作社法人的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織也可以成為營(yíng)利法人。必須指出，關(guān)于合作社法人的規(guī)定應(yīng)該與《村民委員會(huì)組織法》協(xié)調(diào)起來(lái)，如果按照合作社法人的概念來(lái)規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，那么村民委員會(huì)就應(yīng)該成為執(zhí)行機(jī)構(gòu)，根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》第5條的規(guī)定，村民委員會(huì)的經(jīng)濟(jì)職能是維護(hù)農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益，管理本村屬于集體所有的土地和其他財(cái)產(chǎn)。全體村民選舉產(chǎn)生的村委會(huì)主任應(yīng)該是合作社法人的法定代表人。

目前，我國(guó)東部地區(qū)相對(duì)發(fā)達(dá)的農(nóng)村一般都實(shí)行村企合一的組織形式，例如作為農(nóng)村建設(shè)小康社會(huì)典型的南山集團(tuán)是山東省龍口市東江鎮(zhèn)一家村企合一的企業(yè)集團(tuán)。南山村的村民家家都有一本“加成手冊(cè)”，所謂“加成”，其實(shí)就是一套特殊的分配機(jī)制:集體組織成員領(lǐng)取工資、年薪后，由集團(tuán)再追加同等金額的報(bào)酬，作為“第二年薪”，這筆錢(qián)不發(fā)現(xiàn)金，而是記入“加成手冊(cè)”，計(jì)息參與集體流動(dòng)資金，每年發(fā)“利息”，當(dāng)村民因買(mǎi)房、購(gòu)車(chē)、辦喜事等需要大筆開(kāi)銷(xiāo)時(shí)，可以申請(qǐng)動(dòng)用。按照集體財(cái)富的積累程度和村民個(gè)人對(duì)集體的貢獻(xiàn)，在“加成”的基礎(chǔ)上，村民還可以獲得5至10倍的“股份”，作為個(gè)人對(duì)集體企業(yè)的內(nèi)部持股。但“加成”不是“鐵飯碗”，若成員有重大失誤，則立即取消“加成”，也意味著失去了集體組織成員的資格。當(dāng)然，若能以功補(bǔ)過(guò)，則仍可以重新加入村籍，“加成”從零開(kāi)始計(jì)算。[5]可見(jiàn)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織即使成為企業(yè)法人也能達(dá)到全體村民共同致富的目的，在這種情況下，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以根據(jù)現(xiàn)代企業(yè)制度進(jìn)行規(guī)范。

三、完善農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度的基本思路

鑒于目前我國(guó)城鄉(xiāng)分治的狀況，在農(nóng)村普及社會(huì)保障仍需要相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間，所以農(nóng)村土地仍然是農(nóng)民生存的基礎(chǔ)，通過(guò)農(nóng)村土地的有效經(jīng)營(yíng)進(jìn)行原始積累是在農(nóng)村實(shí)現(xiàn)小康目標(biāo)的基本途徑之一。

雖然我國(guó)《農(nóng)村土地承包法》已基本將農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)塑造成物權(quán)，有利于保護(hù)農(nóng)民的利益，但由于農(nóng)業(yè)稅只針對(duì)土地征收，有地征稅，無(wú)地不征，地多稅多，地少稅少，糧農(nóng)的負(fù)擔(dān)并沒(méi)有根本解決，再加上勞動(dòng)條件、經(jīng)營(yíng)能力等方面的原因，仍有許多農(nóng)民生活貧困，有的甚至因欠債而將其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)出售或者抵押，從而又失去了土地。事實(shí)上，我國(guó)農(nóng)業(yè)用地與非農(nóng)業(yè)用地相比，所創(chuàng)造的價(jià)值比例很小。農(nóng)村大量過(guò)剩的勞動(dòng)力進(jìn)入城市打工的狀況將在我國(guó)長(zhǎng)期存在。加入WTO后，面對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)遇到的重大沖擊，農(nóng)村必須進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。我國(guó)農(nóng)村許多地區(qū)還要根據(jù)環(huán)境保護(hù)的要求進(jìn)行退耕還林、還草、還湖，這些地區(qū)農(nóng)民的生活問(wèn)題除國(guó)家給予適當(dāng)救濟(jì)外，尚需農(nóng)村集體組織積極采取措施予以解決。

以單個(gè)農(nóng)戶(hù)為主的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在一定程度上決定了我國(guó)目前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特點(diǎn)是小規(guī)模分散經(jīng)營(yíng)，在每個(gè)農(nóng)村居民只占有1畝多耕地的條件下，即使不顧客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律而把農(nóng)產(chǎn)品收購(gòu)價(jià)提高一倍甚至幾倍，農(nóng)民的收入水平也難有大的提高，他們的生產(chǎn)和生活設(shè)施也難有大的改善。因此，應(yīng)該鼓勵(lì)土地的規(guī)?；?jīng)營(yíng)。擴(kuò)大規(guī)模的做法之一是要繼續(xù)堅(jiān)持和完善家庭承包責(zé)任制，特別是要在更大程度上允許土地的流轉(zhuǎn)，允許不在農(nóng)村的農(nóng)民把土地轉(zhuǎn)讓給他人，但保留自己的相應(yīng)股份，并按股份獲得土地的收益。這樣操作自然會(huì)使單個(gè)農(nóng)戶(hù)耕種的土地面積擴(kuò)大，帶動(dòng)土地的規(guī)模化經(jīng)營(yíng)。對(duì)于一些全部農(nóng)轉(zhuǎn)非的地區(qū)，可以吸引現(xiàn)代化的企業(yè)對(duì)土地進(jìn)行現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)，這也是擴(kuò)大規(guī)模的有效方式。土地經(jīng)營(yíng)的規(guī)?；潭雀吡耍矔?huì)帶動(dòng)農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量提高。

解決“三農(nóng)”問(wèn)題最主要的障礙就是我國(guó)城鄉(xiāng)隔離的傳統(tǒng)做法，對(duì)此學(xué)界已有共識(shí)。“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、一體規(guī)劃”意味著農(nóng)村城鎮(zhèn)化是一種發(fā)展趨勢(shì)，于是，城鄉(xiāng)土地法律規(guī)范的一體化成為必然。我國(guó)現(xiàn)行的土地制度一般均是為城市制定的。只有將我國(guó)現(xiàn)行的房地產(chǎn)法律法規(guī)適用于農(nóng)村，才能為農(nóng)村土地的有效經(jīng)營(yíng)提供可能。在城鄉(xiāng)土地法律法規(guī)一體化的前提下，我國(guó)農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度作以下調(diào)整具有一定的客觀必然性。

第一，從民法角度規(guī)范集體土地所有權(quán)的主體。目前國(guó)內(nèi)各種鄉(xiāng)村集體所有制企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、農(nóng)民股份合作制企業(yè)已經(jīng)成為集體經(jīng)濟(jì)組織中最活躍的因素，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)根據(jù)投資主體的不同，可以分為鄉(xiāng)村集體所有制企業(yè)、合伙企業(yè)或個(gè)人獨(dú)資企業(yè)等，②而鄉(xiāng)村集體所有制企業(yè)和農(nóng)民股份合作制企業(yè)本身就是集體經(jīng)濟(jì)組織，但不同于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社、農(nóng)村供銷(xiāo)合作社、農(nóng)村信用社。因此，農(nóng)村集體土地所有權(quán)的主體可分為合作社法人和企業(yè)法人兩類(lèi)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體、村集體與村民小組分別擁有土地所有權(quán)的范圍和界線(xiàn)必須嚴(yán)格界定，以防止“一物二權(quán)”的現(xiàn)象發(fā)生，也為今后可能出現(xiàn)的合并與重組提供正式的法律依據(jù)。

第二，村集體可以根據(jù)自愿原則進(jìn)行合并，提高土地的規(guī)?；?jīng)營(yíng)程度。例如，南山集團(tuán)的前身是前宋村，前宋村先富起來(lái)以后，從1994年到2000年，后隋、西馬、達(dá)溝、南張家、西澗、曲家、上觀、刁崖8個(gè)貧困村先后加入了前宋村，使前宋村的土地總面積由1平方公里擴(kuò)大到20平方公里，2001年，前宋村改為南山村，南山村通過(guò)對(duì)這些土地的集中管理和統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，產(chǎn)生了較好的經(jīng)濟(jì)效益。

第三，使集體土地所有權(quán)名符其實(shí)。從民法的角度考察，我國(guó)農(nóng)村集體土地所有權(quán)缺乏核心權(quán)能---處分權(quán)，使集體土地所有權(quán)名不符實(shí)而成為虛有權(quán)。1)集體土地所有權(quán)不得轉(zhuǎn)讓?zhuān)珖?guó)家卻可以根據(jù)所謂公益目的對(duì)集體所有的土地進(jìn)行強(qiáng)制征用，使集體所有的土地變?yōu)閲?guó)有。我國(guó)《憲法》第10條規(guī)定:“城市的土地屬于國(guó)家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有;宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。任何組織或者個(gè)人不得侵占、買(mǎi)賣(mài)或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓?！薄锻恋毓芾矸ā返?條第4款規(guī)定:“國(guó)家為公共利益的需要，可以依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征用?！?)集體所有的土地不得出讓。《城市房地產(chǎn)管理法》第8條規(guī)定:“城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)集體所有的土地，經(jīng)依法征用轉(zhuǎn)為國(guó)有土地后，該幅國(guó)有土地的使用權(quán)方可有償出讓?！?)根據(jù)《土地管理法》第61條的規(guī)定，農(nóng)村集體公共設(shè)施、公益設(shè)施建設(shè)用地，仍須由縣級(jí)以上政府批準(zhǔn)，集體經(jīng)濟(jì)組織沒(méi)有批準(zhǔn)權(quán)。4)根據(jù)《土地管理法》第62條的規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員無(wú)論是利用原有宅基地、村內(nèi)空閑地建房，還是申請(qǐng)新的集體土地建房，均由縣級(jí)以上政府批準(zhǔn)，集體經(jīng)濟(jì)組織沒(méi)有批準(zhǔn)權(quán)。因此，若使集體土地所有權(quán)名符其實(shí)，必須賦予其處分權(quán)，使集體土地所有權(quán)的主體能夠根據(jù)市場(chǎng)行情，結(jié)合其自身狀況，在執(zhí)行土地規(guī)劃、保護(hù)耕地、保障糧食生產(chǎn)的前提下，通過(guò)出讓、出租、抵押集體土地使用權(quán)的方式有效經(jīng)營(yíng)農(nóng)村土地，不斷積累集體財(cái)產(chǎn)，以此作為集體成員的基本生活保障。

第四，嚴(yán)格限制對(duì)集體土地的征用。目前，國(guó)內(nèi)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)瘋狂占用農(nóng)民耕地的現(xiàn)象就是濫用土地征用權(quán)的表現(xiàn)之一，既破壞了國(guó)家有限的耕地資源，又危及到農(nóng)民的基本生存權(quán)。因此，防止土地征用權(quán)的濫用一直是立法所關(guān)注的重要問(wèn)題。根據(jù)我國(guó)舊《土地管理法》第21、22條的規(guī)定，國(guó)家征用的對(duì)象是集體所有的土地或集體使用的國(guó)有土地，征用的目的是為了進(jìn)行經(jīng)濟(jì)、文化、國(guó)防建設(shè)以及舉辦社會(huì)公共事業(yè)。征用的條件基本上有兩條，一是列入國(guó)家固定資產(chǎn)投資計(jì)劃的或準(zhǔn)許建設(shè)的國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目才能征用土地;二是必須經(jīng)過(guò)法定機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)。新《土地管理法》雖然進(jìn)一步嚴(yán)格了農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的條件和審批手續(xù)，但是關(guān)于征用土地的規(guī)定仍有缺陷。一方面，征用目的過(guò)于含糊，難以明確，容易導(dǎo)致土地征用權(quán)的濫用。另一方面，將征地對(duì)象確定為集體，忽視了征地行為其實(shí)主要涉及擁有土地使用權(quán)的個(gè)人利益，使得因征地受到損害的個(gè)人無(wú)法主張權(quán)利。另外，建設(shè)單位通過(guò)劃撥的方式取得被征用土地的使用權(quán)，法定的征地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)無(wú)法真正補(bǔ)償被征用者所受損失，而建設(shè)單位又不一定符合我國(guó)《城市房地產(chǎn)管理法》第23條規(guī)定的劃撥條件，有悖于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的公平原則。因此，我們一方面要對(duì)土地征用目的作限制性解釋?zhuān)硪环矫鎽?yīng)該按市場(chǎng)價(jià)格對(duì)被征地者給予補(bǔ)償。發(fā)達(dá)國(guó)家的有關(guān)立法對(duì)于征地目的一般采取列舉性規(guī)定，具體而明確，在實(shí)踐中也便于操作。至于征地補(bǔ)償問(wèn)題，發(fā)達(dá)國(guó)家或地區(qū)均以彌補(bǔ)實(shí)際損失為原則，按市場(chǎng)價(jià)格予以補(bǔ)償。[6](P173-179)

第五，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)力的壯大對(duì)于解決“三農(nóng)”問(wèn)題意義重大，所以應(yīng)該為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織提供繼續(xù)發(fā)展的空間。根據(jù)客觀需要，也可以擴(kuò)大農(nóng)村集體使用土地的面積，應(yīng)該鼓勵(lì)經(jīng)營(yíng)效益好的農(nóng)村集體使用國(guó)有土地，對(duì)此我國(guó)《民法通則》第80條已有明確規(guī)定，當(dāng)然，這需要地方政府的大力支持。例如，南山集團(tuán)在距本村約15公里的渤海海濱買(mǎi)下了13.5平方公里的荒灘，建設(shè)南山集團(tuán)東海高新技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)，使南山集團(tuán)今后進(jìn)一步的發(fā)展成為可能。綜上，由于集體經(jīng)濟(jì)組織在我國(guó)的特殊地位，所以有必要在《民法典》的主體部分明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織既可以是合作社法人也可以是企業(yè)法人，若為合作社法人，則適用《合作社法》的有關(guān)規(guī)定;若為企業(yè)法人，則根據(jù)現(xiàn)代企業(yè)制度進(jìn)行規(guī)范。在物權(quán)法中將城鄉(xiāng)土地制度統(tǒng)一起來(lái)，對(duì)于農(nóng)村集體土地，在遵守土地規(guī)劃、保護(hù)耕地的前提下，允許村集體根據(jù)發(fā)展需要出讓、出租、抵押其土地使用權(quán)。并應(yīng)沿用《民法通則》第80條的規(guī)定，允許集體經(jīng)濟(jì)組織使用國(guó)有土地，有關(guān)使用費(fèi)和期限的問(wèn)題應(yīng)與國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓的規(guī)定統(tǒng)一起來(lái)。

出處:原載于《煙臺(tái)大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2004年第3期

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第二篇：完善我國(guó)農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的思考

完善我國(guó)農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的思考

可流轉(zhuǎn)性是土地的一個(gè)重要特征。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是指在公平原則的基礎(chǔ)之上，按照國(guó)家規(guī)劃和土地使用的效益原則，而建立起來(lái)的農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)機(jī)制。

但它們都只能是完全的或部分的權(quán)屬關(guān)系的變動(dòng)，而絕不是空間位置的變更。產(chǎn)權(quán)制度是指一定的產(chǎn)權(quán)關(guān)系和產(chǎn)權(quán)規(guī)則相結(jié)合而存在的，并且能對(duì)產(chǎn)權(quán)關(guān)系實(shí)行有效保護(hù)、調(diào)節(jié)和組合的制度安排?！巴恋禺a(chǎn)權(quán)制度”這一概念包括以下兩個(gè)方面的內(nèi)容：其一，土地產(chǎn)權(quán)制度是一定社會(huì)條件下，人們?cè)谡加泻屠猛恋剡^(guò)程中所形成的人與人之間結(jié)成的社會(huì)關(guān)系的總稱(chēng)。其二，以土地為媒介結(jié)成的人與人之間的關(guān)系，有的上升為國(guó)家意志，形成有關(guān)土地的法律和政策。因此，土地產(chǎn)權(quán)制度既包括經(jīng)濟(jì)關(guān)系，也包括法權(quán)關(guān)系。前者屬于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，后者屬于上層建筑。為促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)和剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，就應(yīng)當(dāng)規(guī)范使用土地轉(zhuǎn)讓權(quán)，使農(nóng)民能夠更多地獲得對(duì)土地的處理權(quán)和收益權(quán)。

作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)最重要的生產(chǎn)要素和勞動(dòng)對(duì)象的土地，適度的規(guī)模經(jīng)營(yíng)是農(nóng)業(yè)發(fā)展的必要條件和客觀要求。農(nóng)地的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)是指土地的經(jīng)營(yíng)在最優(yōu)的規(guī)模上實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)、資本、技術(shù)等各種生產(chǎn)要素的優(yōu)化配置，提高土地的生產(chǎn)效率，降低生產(chǎn)成本，通過(guò)規(guī)模經(jīng)濟(jì)的實(shí)現(xiàn)，從而獲得收益的最大化。低價(jià)征用農(nóng)民的土地，是當(dāng)前農(nóng)民利益流失最嚴(yán)重的一條渠道。據(jù)中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所國(guó)家社會(huì)基金課題組和國(guó)家軟科學(xué)重大項(xiàng)目課題組2003年8月至2004年6月聯(lián)合調(diào)研，征地方面的糾紛是目前農(nóng)民反映的主要問(wèn)題，占總數(shù)的60.1%。

一、我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的弊端

當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村土地所有權(quán)制度的基本模式是集體所有、家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制度。這種制度模式在20世紀(jì)80年代曾極大地推動(dòng)了我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展，但是隨著時(shí)間的推移，其內(nèi)在缺陷也逐漸暴露出來(lái)，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.國(guó)家與集體的土地所有權(quán)界線(xiàn)不清。根據(jù)我國(guó)法律規(guī)定，城市的土地屬于國(guó)家所有，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山也屬于農(nóng)民集體所有；農(nóng)村和城市郊區(qū)中已經(jīng)依法沒(méi)收、征收、征購(gòu)為國(guó)有的土地，國(guó)家依法征用的土地，依法不屬于集體所有的林地、草地、荒地、灘涂及其他土地屬于全民所有即國(guó)家所有。從上述立法我們可以得出：農(nóng)村土地除了國(guó)家的就是集體的。但現(xiàn)行立法并沒(méi)有明確界定哪些土地是國(guó)家的，哪些土地是集體的，更沒(méi)有界定哪片土地屬于哪一個(gè)集體所有。即使是我們一般認(rèn)為界定得比較清楚的城市土地，實(shí)際上也是極其模糊的，比如城市市區(qū)范圍內(nèi)存在著一些集體所有的土地。特別是隨著城市的不斷發(fā)展，新設(shè)建制市的不斷涌現(xiàn)，老城市區(qū)的不斷擴(kuò)大，出現(xiàn)了新設(shè)建制市的市區(qū)土地是否自然而然地由原集體所有變?yōu)閲?guó)家所有的問(wèn)題。同時(shí)，建制鎮(zhèn)被法律認(rèn)可為城市范圍，而建制鎮(zhèn)的土地實(shí)際上主要屬于集體所有。因此，這種模棱兩可、含含糊糊的規(guī)定，似乎連立法者也解釋不清。

2.土地所有權(quán)效力不完全。

《民法通則》第71條規(guī)定：“財(cái)產(chǎn)所有權(quán)是指所有人依法對(duì)自己的財(cái)產(chǎn)享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。”可見(jiàn)，占有、使用、收益、處分是所有權(quán)的主要權(quán)能。從理論上講，農(nóng)民集體擁有法定的土地所有權(quán)，應(yīng)當(dāng)可以行使占有、使用、收益和處分的權(quán)利。但事實(shí)上，我國(guó)的集體土地所有權(quán)是一種不完全的所有權(quán)。首先，在使用權(quán)和收益權(quán)方面，通過(guò)承包合同而取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)民，本來(lái)可以享有合同所約定的土地使用權(quán)和爭(zhēng)取最大收益的權(quán)利，然而鄉(xiāng)、村干部卻可以任意解除合同或到期不續(xù)定承包合同，還有些基層人民政府以調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為名，強(qiáng)行干涉農(nóng)民的自主經(jīng)營(yíng)權(quán)。另外，“一些基層政府組織以行政權(quán)力參與農(nóng)民收益分配”。我國(guó)人多地少，人地矛盾比較尖銳，人口對(duì)土地的壓力越來(lái)越大，但現(xiàn)實(shí)情況卻是隨著工業(yè)用地與城鎮(zhèn)用地的擴(kuò)展，現(xiàn)行農(nóng)民土地權(quán)益被隨意剝奪的現(xiàn)象十分嚴(yán)重。大批農(nóng)民被迫離開(kāi)賴(lài)以生存的土地，導(dǎo)致農(nóng)民失業(yè)又失地。其次，農(nóng)村集體土地所有

權(quán)無(wú)最終處分權(quán)，一方面，國(guó)家建設(shè)需要使用集體所有的土地時(shí)，國(guó)家只要通過(guò)征用就可以了。另一方面，我國(guó)立法不但禁止集體土地買(mǎi)賣(mài)，而且禁止有償轉(zhuǎn)讓。集體所有的土地只有經(jīng)國(guó)家征用轉(zhuǎn)為國(guó)有土地后才能出讓、轉(zhuǎn)讓。這不僅使集體所有者失去了對(duì)土地的處分權(quán)，同時(shí)也使本應(yīng)屬于集體的出讓金流入國(guó)庫(kù)。據(jù)此，集體土地所有權(quán)在很大程度上失去了所有權(quán)的應(yīng)有意義。

3.現(xiàn)行土地征用制度難以保護(hù)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為核心的土地他鄉(xiāng)權(quán)利。根據(jù)我國(guó)民法原理來(lái)分析，集體土地所有權(quán)被征用并不必然導(dǎo)致土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的土地他鄉(xiāng)權(quán)利的消滅。也就是說(shuō)，國(guó)家在征用集體土地所有權(quán)的同時(shí)也應(yīng)一并征收集體土地所有權(quán)紙上所設(shè)的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)地使用權(quán)和租賃經(jīng)營(yíng)權(quán)等他項(xiàng)權(quán)利。否則，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的結(jié)構(gòu)將遭到毀滅性的破壞，農(nóng)村改革以來(lái)逐步發(fā)展形成的農(nóng)民的土地權(quán)利也將完全喪失。

二、建立規(guī)范的產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)渠道

2002年8月，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了《中華人民共和國(guó)土地承包法》，以立法的形式明確了農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，這是我們處理土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題的政策和法律依據(jù)。其基本的政策導(dǎo)向是：從保障農(nóng)民的土地權(quán)益和穩(wěn)定農(nóng)村大局出發(fā)，在穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系的基礎(chǔ)上，按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)土地使用權(quán)的合理流轉(zhuǎn)，使之朝著健康、有序的方向發(fā)展。這在實(shí)質(zhì)也就有了土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的含義。

土地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)，必須明確允許土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的權(quán)利和義務(wù)，并對(duì)流轉(zhuǎn)給予規(guī)范。從主體上來(lái)說(shuō)，土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的初始主體分兩類(lèi)，一類(lèi)是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，一類(lèi)是行使集體土地使用權(quán)的農(nóng)戶(hù)；內(nèi)容上，土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)包括土地所有權(quán)流轉(zhuǎn)和土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)兩種形態(tài)，它們的經(jīng)濟(jì)內(nèi)容是地租、地價(jià)市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)；形式上，土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)是通過(guò)地租、地價(jià)實(shí)現(xiàn)土地產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的市場(chǎng)形式，即買(mǎi)賣(mài)、出租和抵押。土地買(mǎi)賣(mài)是以地價(jià)為杠桿的土地產(chǎn)權(quán)一次性轉(zhuǎn)讓?zhuān)@是土地產(chǎn)權(quán)的全部出讓。土地出租是以地租為杠桿的土地產(chǎn)權(quán)某項(xiàng)權(quán)能—使用權(quán)的契約轉(zhuǎn)讓。土地抵押則是以地價(jià)為尺度，以土地產(chǎn)權(quán)為對(duì)象的債權(quán)擔(dān)保，已并不直接涉及土地產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓?zhuān)挥挟?dāng)土地產(chǎn)權(quán)擔(dān)保的債務(wù)不能如約履行時(shí),才會(huì)發(fā)生土地產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)讓。工具上，土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)工具是土地產(chǎn)權(quán)證書(shū)。它是土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)借以實(shí)現(xiàn)的法律憑證。土地所有權(quán)的流轉(zhuǎn)工具是土地所有權(quán)證書(shū)，如一般所說(shuō)的地契；土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的工具是土地使用權(quán)證書(shū)。

1.土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)要堅(jiān)持土地權(quán)利登記原則。登記能夠明確土地的歸屬，有利于保護(hù)權(quán)利人，使享有權(quán)利的人在設(shè)定范圍內(nèi)(如農(nóng)土農(nóng)用)有權(quán)自由行為，使其他人在設(shè)定范圍內(nèi)負(fù)不作為的義務(wù)；登記具有公開(kāi)擔(dān)保的作用，能促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，并確保安全和有效，有助權(quán)利人高效率地使用土地;登記還可以作為貸款的依據(jù)，權(quán)利人可以據(jù)此獲得貸款來(lái)改善土地的生產(chǎn)能力。同時(shí)，要堅(jiān)持契約自由原則。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是一種自由經(jīng)濟(jì)，即以自由的方式實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置。“沒(méi)有契約自由，就沒(méi)有真正的民法和真正的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)?！崩硐氲氖袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀態(tài)是經(jīng)濟(jì)主體自由進(jìn)出市場(chǎng)、商品自由流通、要素自由組合、價(jià)格自由議定、結(jié)構(gòu)自由調(diào)整。土地權(quán)利可轉(zhuǎn)讓性，一方面確保土地資源的利用最有價(jià)值，另一方面也可保障經(jīng)營(yíng)者收回投資，堅(jiān)持契約自由原則，土地是否流轉(zhuǎn)，以及土地流轉(zhuǎn)的形式，應(yīng)該由農(nóng)民自主決定，能保障農(nóng)民依照自己的意志轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)。當(dāng)然，基于土地的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的基礎(chǔ)作用，這種轉(zhuǎn)讓是有約束的，即屬于規(guī)定保護(hù)的農(nóng)用土地，轉(zhuǎn)讓不能改變作業(yè)性質(zhì)。目前土地流轉(zhuǎn)主要以行政方式推動(dòng)，流轉(zhuǎn)的控制權(quán)主要掌握在鄉(xiāng)村基層干部手中，一些地方土地流轉(zhuǎn)工作的方式從“引導(dǎo)”變成了“逼迫”，造成了矛盾。這也與中央關(guān)于土地流轉(zhuǎn)的“自愿、依法、有償”的三個(gè)原則相違背。另外，土地流轉(zhuǎn)必須依法進(jìn)行，就是按照《土地承包法》規(guī)定的原則和程序進(jìn)行規(guī)范的流轉(zhuǎn)。

2.實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地使用權(quán)的股權(quán)化。當(dāng)農(nóng)村土地所有權(quán)明確，地權(quán)界定明晰，農(nóng)民對(duì)土地的支配權(quán)是相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間的，而且制度確保土地流轉(zhuǎn)時(shí)，應(yīng)該允許嘗試農(nóng)村土地使用權(quán)股權(quán)化的操作方式，甚至可以在有條件的地方進(jìn)行農(nóng)村土地的股權(quán)化運(yùn)作并且不斷擴(kuò)大。土地股份化是推進(jìn)土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的一種有效方式。所謂土地股份化，是指鼓勵(lì)和支持農(nóng)戶(hù)將土地長(zhǎng)期使用權(quán)折合成股本參與各種合作組織、農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)及規(guī)模經(jīng)營(yíng)等，并按其股本大小定期領(lǐng)取土地股權(quán)收益。土地的股權(quán)化是使土地價(jià)值化、貨幣化，這既是建立有效產(chǎn)權(quán)制度的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作，又是有效推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)的一項(xiàng)技術(shù)性操作問(wèn)題，使得土地產(chǎn)出不是實(shí)物形態(tài)分配，而是價(jià)值形態(tài)參與分配。在農(nóng)村實(shí)際經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，農(nóng)民最擔(dān)心的即是土地的調(diào)整與變動(dòng)，即使是充分尊重農(nóng)民意愿，在發(fā)生承包到期、人口增減等情況下堅(jiān)持公平與合理的原則來(lái)進(jìn)行一些土地再分配，也無(wú)法使農(nóng)民內(nèi)心安穩(wěn)。而以承包的土地份額評(píng)估作價(jià)入股集體股份合作經(jīng)濟(jì)組織，集體將土地有償發(fā)包給種田大戶(hù)實(shí)現(xiàn)土地的適度規(guī)模、集約經(jīng)營(yíng)，提高勞動(dòng)生產(chǎn)率的經(jīng)濟(jì)效益，農(nóng)戶(hù)可以在年終按股分紅，這樣的做法可以避免土地集中過(guò)程中可能產(chǎn)生的震蕩。

土地的股權(quán)化還可以通過(guò)章程的有效約束，監(jiān)督土地經(jīng)營(yíng)的狀況，影響董事會(huì)的決策，充分體現(xiàn)主體的物權(quán)。即使股東大會(huì)一致通過(guò)更變土地用途，農(nóng)戶(hù)也不必?fù)?dān)心那種失去土地和失去土地作為自己最低福利保障功能的顧慮，因?yàn)楣蓹?quán)為農(nóng)戶(hù)擁有，權(quán)益永遠(yuǎn)在股份合作組織的經(jīng)營(yíng)中得到體現(xiàn)。土地的股權(quán)化才真正使得土地流轉(zhuǎn)更富于實(shí)際操作的意義，也更符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)優(yōu)化配置生產(chǎn)要素的原則，有效地為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化打下基礎(chǔ)。當(dāng)然，土地的股權(quán)化的實(shí)施必須要有條件，諸如鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)達(dá)，小城鎮(zhèn)的興起，勞動(dòng)力已大量轉(zhuǎn)移到二、三產(chǎn)業(yè)上等等。

3.堅(jiān)持科學(xué)引導(dǎo)和公平自愿原則。各級(jí)黨委、政府必須高度重視土地流轉(zhuǎn)工作，把推進(jìn)土地合理流轉(zhuǎn)作為跨農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的關(guān)鍵措施來(lái)抓，按照本地農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整目的要求，圍繞培育主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和優(yōu)勢(shì)項(xiàng)目，精心制定土地流轉(zhuǎn)規(guī)劃。有目的地篩選適宜本地生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，引導(dǎo)承包戶(hù)流轉(zhuǎn)土地，調(diào)整結(jié)構(gòu)，實(shí)施規(guī)模連片經(jīng)營(yíng)。農(nóng)戶(hù)承包土地流轉(zhuǎn)，必須嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家現(xiàn)行政策和有關(guān)法律法規(guī)，堅(jiān)持依法自愿有償?shù)脑瓌t，又稱(chēng)保護(hù)自己提出申請(qǐng)，在接轉(zhuǎn)雙方自愿平等協(xié)商、互惠互利的基礎(chǔ)上，根據(jù)本地產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、居住特點(diǎn)、土地狀況等，合理規(guī)定土地流轉(zhuǎn)的形式和時(shí)限。村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)經(jīng)部門(mén)要承擔(dān)起土地流轉(zhuǎn)工作的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、服務(wù)和管理職責(zé)，切實(shí)做好對(duì)流轉(zhuǎn)合同簽訂、結(jié)算的指導(dǎo)和減征、調(diào)整工作。要嚴(yán)格土地流轉(zhuǎn)管理，規(guī)范自愿申請(qǐng)、核實(shí)審批、合同簽訂、變更登記的程序。強(qiáng)化土地流轉(zhuǎn)后的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，及時(shí)化解矛盾，保證和促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)順利進(jìn)行。

第三篇：農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記工作方案

XXXXXX農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán) 登記發(fā)證工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室

關(guān)于印發(fā)《XXXXXX農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記

發(fā)證工作方案》的通知

各村（居）委會(huì)，鎮(zhèn)有關(guān)單位

現(xiàn)將《XXXXXX農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作方案》 印發(fā)給你們，請(qǐng)認(rèn)真貫徹執(zhí)行。

XXXXXX農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán) 登記發(fā)證工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室

（代章）二○一一年九月XXXXXX農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記

發(fā)證工作方案

根據(jù)國(guó)土資源部、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》（國(guó)土資發(fā)[2011]60號(hào)）和省國(guó)土資源廳、財(cái)政廳、農(nóng)業(yè)廳《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作的貫徹意見(jiàn)》（粵國(guó)土資地籍發(fā)〔2011〕136號(hào)）及市《關(guān)于加快農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》（東府辦〔2011〕97號(hào)）等文件精神，為切實(shí)做好農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作，結(jié)合我鎮(zhèn)實(shí)際，制定本方案。

一、工作目標(biāo)

2012年底前，把農(nóng)村集體土地所有權(quán)證確認(rèn)到每個(gè)具有所有權(quán)的農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織。只有村級(jí)經(jīng)濟(jì)的，集體土地所有權(quán)證核發(fā)到股份經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社；有村組兩級(jí)經(jīng)濟(jì)的，按權(quán)屬關(guān)系將集體土地所有權(quán)證核發(fā)到相應(yīng)的股份經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社、股份經(jīng)濟(jì)合作社。具體分為三個(gè)階段實(shí)施：2011年7月至2011年10月為前期準(zhǔn)備階段，2011年11月至2012年9月為工作實(shí)施階段，2012年10月至2012年12月為總結(jié)檢查階段。

二、主要任務(wù)

1、成立領(lǐng)導(dǎo)小組，并抽調(diào)業(yè)務(wù)精、技術(shù)好、能力強(qiáng)的專(zhuān)職人員，組建農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作辦公室，并報(bào)市領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室備案。

2、根據(jù)國(guó)家、省、市有關(guān)要求，結(jié)合本地實(shí)際情況，制定工作方

—2— 案并報(bào)市領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室備案，統(tǒng)籌發(fā)放指界通知書(shū)。

3、擬定專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)計(jì)劃，報(bào)請(qǐng)鎮(zhèn)政府批準(zhǔn)后，由財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)鎮(zhèn)級(jí)經(jīng)費(fèi)的落實(shí)。

4、全面地做好宣傳發(fā)動(dòng)工作，爭(zhēng)取社會(huì)了解與支持，營(yíng)造良好工作氣氛。

5、國(guó)土部門(mén)負(fù)責(zé)收集行政勘界和村級(jí)土地權(quán)屬界線(xiàn)核定資料、國(guó)有土地登記發(fā)證和征地、供地等資料。

6、組織落實(shí)鎮(zhèn)、村、村組三級(jí)權(quán)屬界線(xiàn)調(diào)查核定工作，召集專(zhuān)題會(huì)議，研究核定權(quán)屬界線(xiàn)的辦法和措施，通知和協(xié)調(diào)相關(guān)單位核定界線(xiàn)，督促檢查工作落實(shí)。涉及已改造擴(kuò)建征用的公路、水利等用地范圍內(nèi)的土地，要與公路、水利等用地管理機(jī)構(gòu)根據(jù)公路、水利相關(guān)法律法規(guī)，共同研究核定權(quán)屬界線(xiàn)。鎮(zhèn)政府和村委會(huì)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)相關(guān)權(quán)屬單位配合專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍開(kāi)展現(xiàn)場(chǎng)指界，落實(shí)指界簽名和簽訂權(quán)屬界線(xiàn)核定書(shū)工作。

7、村委會(huì)負(fù)責(zé)在指定時(shí)間內(nèi)，協(xié)調(diào)各股份經(jīng)濟(jì)合作社，按照歷史形成及目前實(shí)際擁有的土地權(quán)屬范圍，在1：500地形圖協(xié)商劃定各股份經(jīng)濟(jì)合作社之間、股份經(jīng)濟(jì)合作社與公路、堤圍、水庫(kù)、林場(chǎng)、鐵路、河流等相關(guān)單位之間的權(quán)屬界線(xiàn)，并在界線(xiàn)拐點(diǎn)，實(shí)地打木樁或竹簽并編號(hào)，在10月底前完成繪制界線(xiàn)走向草圖，按規(guī)定完成指界人簽字蓋章確認(rèn)手續(xù)。

8、組織對(duì)專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍提供的土地權(quán)屬界線(xiàn)核定等成果進(jìn)行自檢。

9、做好確權(quán)和登記發(fā)證的公告、審核工作。

10、負(fù)責(zé)本行政區(qū)域范圍內(nèi)土地權(quán)屬爭(zhēng)議的調(diào)處工作，要妥善解決土地權(quán)屬糾紛，及時(shí)化解爭(zhēng)議，維護(hù)農(nóng)村的穩(wěn)定，為集體土地確權(quán)登記發(fā)證創(chuàng)造條件。

三、技術(shù)路線(xiàn)與方法

按照《廣東省農(nóng)村集體土地所有權(quán)登記發(fā)證工作實(shí)施方案》，充分利用第二次土地調(diào)查成果，采用無(wú)爭(zhēng)議的權(quán)屬資料，運(yùn)用航天航空遙感等技術(shù)，結(jié)合我鎮(zhèn)行政勘界的成果，我鎮(zhèn)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證采取以下技術(shù)路線(xiàn)：首先，以1：500正射影像圖或1：500地形地籍圖為工作底圖，通過(guò)實(shí)地調(diào)查核定界址位置，運(yùn)用GPS定位技術(shù)實(shí)測(cè)權(quán)屬界址拐點(diǎn)坐標(biāo)，將權(quán)屬界線(xiàn)細(xì)化核定到組一級(jí)經(jīng)濟(jì)組織；然后，將實(shí)測(cè)的界址點(diǎn)坐標(biāo)數(shù)據(jù)疊加到第二次土地調(diào)查數(shù)據(jù)庫(kù)上，同時(shí)通過(guò)核減已辦理登記發(fā)證的國(guó)有土地，調(diào)整村民小組的土地權(quán)屬界線(xiàn)和面積；最后，更新土地利用數(shù)據(jù)庫(kù)，輸出面積數(shù)據(jù)和宗地圖進(jìn)行登記發(fā)證。

國(guó)土部門(mén)負(fù)責(zé)組織專(zhuān)業(yè)技術(shù)隊(duì)伍實(shí)地標(biāo)繪界線(xiàn)走向和界址位置，采用GPS定位技術(shù)實(shí)測(cè)界址拐點(diǎn)坐標(biāo)，并負(fù)責(zé)土地登記發(fā)證的有關(guān)工作。

四、工作步驟和時(shí)間安排

（一）前期準(zhǔn)備階段（2011年7月至10月）

1、印發(fā)《關(guān)于加快農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》，提出具體實(shí)施意見(jiàn)；成立農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室，制訂工作實(shí)施方案。

2、按實(shí)施農(nóng)村集體土地總登記的要求，召開(kāi)動(dòng)員大會(huì)，采取多種形式開(kāi)展宣傳活動(dòng)。

3、核算專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，工作經(jīng)費(fèi)納入鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算。

4、準(zhǔn)備調(diào)查工作底圖（1：500數(shù)字化地形圖）。

5、購(gòu)置GPS接收儀及開(kāi)展登記發(fā)證工作所必須的設(shè)備，印制地籍

—4— 調(diào)查表格等。

6、開(kāi)展業(yè)務(wù)培訓(xùn)，包括權(quán)屬界線(xiàn)調(diào)查、簽界、界址標(biāo)繪，土地利用調(diào)查數(shù)據(jù)庫(kù)有關(guān)登記發(fā)證功能的操作以及GPS定位技術(shù)的運(yùn)用。

（二）工作實(shí)施階段（2011年10月至2012年9月）

1、核定界線(xiàn)界址。召集專(zhuān)題會(huì)議，研究核定權(quán)屬界線(xiàn)辦法和措施，通知和協(xié)調(diào)相關(guān)單位核定界線(xiàn)，督促檢查工作落實(shí)。

村委會(huì)負(fù)責(zé)具體實(shí)施工作，在指定時(shí)間內(nèi)協(xié)調(diào)各股份經(jīng)濟(jì)合作社，按照歷史形成及目前實(shí)際擁有的土地權(quán)屬范圍，協(xié)商劃定各股份經(jīng)濟(jì)合作社之間、股份經(jīng)濟(jì)合作社與公路、堤圍、水庫(kù)、林場(chǎng)、鐵路、河流等相關(guān)單位之間的權(quán)屬界線(xiàn)，并協(xié)助專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍，在界線(xiàn)拐點(diǎn)實(shí)地打木樁或竹簽并編號(hào)，繪制界線(xiàn)走向草圖，按規(guī)定完成指界人簽字蓋章確認(rèn)手續(xù)。

國(guó)土部門(mén)根據(jù)村委會(huì)提供的股份經(jīng)濟(jì)合作社界線(xiàn)走向草圖及界樁位置，聘請(qǐng)專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍利用調(diào)查工作底圖，實(shí)地標(biāo)定界址位置并運(yùn)用GPS定位技術(shù)實(shí)測(cè)界址坐標(biāo)。

2、統(tǒng)一宗地編號(hào)。集體土地所有權(quán)宗地，以市為單位，按鎮(zhèn)（街）、股份經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社、股份經(jīng)濟(jì)合作社、所有權(quán)宗地編號(hào)。鎮(zhèn)（街）、股份經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社、股份經(jīng)濟(jì)合作社各用兩位數(shù)字表示，集體土地所有權(quán)和位于集體土地范圍內(nèi)的國(guó)有土地（國(guó)有土地納入統(tǒng)一編號(hào)）分別用大寫(xiě)字母J和G（識(shí)別碼）加三位數(shù)字表示。如020312J005、020312G032。

3、將界址點(diǎn)位數(shù)字化。將實(shí)地標(biāo)定界址線(xiàn)的工作底圖轉(zhuǎn)標(biāo)到二調(diào)數(shù)據(jù)庫(kù)上進(jìn)行數(shù)字化；以GPS測(cè)定的坐標(biāo)數(shù)據(jù)，疊加到數(shù)據(jù)庫(kù)自動(dòng)生成界址點(diǎn)位。當(dāng)實(shí)測(cè)點(diǎn)的連線(xiàn)與相關(guān)地物影像比對(duì)出現(xiàn)不吻合時(shí)，以地物

影像作參考，適當(dāng)加密拐點(diǎn)。

4、編繪宗地圖，生成地籍調(diào)查表。利用二調(diào)數(shù)據(jù)庫(kù)編繪宗地圖，宗地劃分、界址編號(hào)和宗地圖編繪等按《廣東省農(nóng)村土地登記規(guī)則》（粵國(guó)土資（地籍）字[2002]73號(hào)）有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。打印生成地籍調(diào)查表。

5、申請(qǐng)確權(quán)登記。以行政村為單位組織各股份經(jīng)濟(jì)組織填寫(xiě)土地登記申請(qǐng)書(shū)，在《集體土地權(quán)屬調(diào)查表》指界人欄目和宗地圖一側(cè)簽字蓋章確認(rèn)，統(tǒng)一向國(guó)土分局提出書(shū)面申請(qǐng)。

6、初審和公告。土地登記人員按規(guī)定對(duì)土地登記申請(qǐng)及所提交的資料進(jìn)行權(quán)屬審核后，填寫(xiě)土地登記審批表，如實(shí)填寫(xiě)初審意見(jiàn)，按土地總登記要求將擬登記的宗地情況在所在區(qū)域進(jìn)行公告（公告時(shí)間1個(gè)月），公告內(nèi)容等按《土地登記辦法》有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

7、審核審批。國(guó)土部門(mén)為登記發(fā)證審核機(jī)關(guān)，市人民政府為登記發(fā)證審批機(jī)關(guān)，必須嚴(yán)格履行法定程序，完成簽字、蓋章、公告后，才能辦理注冊(cè)登記。

8、證書(shū)頒發(fā)。土地所有權(quán)證書(shū)應(yīng)當(dāng)直接發(fā)給符合規(guī)定條件的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。現(xiàn)有股份經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社、股份經(jīng)濟(jì)合作社是否符合規(guī)定條件，由市農(nóng)業(yè)主管部門(mén)審查并出具證明。暫時(shí)不符合持有土地證書(shū)的，證書(shū)可暫時(shí)委托鎮(zhèn)人民政府保管。

原土地所有權(quán)已登記在行政村（管理區(qū)）、原經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社和經(jīng)濟(jì)合作社名下的，經(jīng)申請(qǐng)，應(yīng)相應(yīng)變更為股份經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社和股份經(jīng)濟(jì)合作社。

（三）總結(jié)檢查階段（2012年10月至12月）

1、整理成果資料，匯總數(shù)據(jù)。國(guó)土部門(mén)負(fù)責(zé)土地登記成果資料整

—6— 理、檢查和數(shù)據(jù)匯總。

2、總結(jié)工作經(jīng)驗(yàn)。對(duì)整個(gè)確權(quán)登記發(fā)證工作組織實(shí)施情況進(jìn)行總結(jié)，包括工作完成情況、主要做法、經(jīng)驗(yàn)體會(huì)、存在問(wèn)題及工作建議等。

五、經(jīng)費(fèi)保障

根據(jù)國(guó)土資源部、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》（國(guó)土資發(fā)[2011]60號(hào)），工作經(jīng)費(fèi)列入各級(jí)財(cái)政預(yù)算。我鎮(zhèn)農(nóng)村集體土地所有權(quán)登記發(fā)證工作市級(jí)所需經(jīng)費(fèi)，由鎮(zhèn)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室測(cè)算，會(huì)同鎮(zhèn)財(cái)政部門(mén)協(xié)商后，報(bào)鎮(zhèn)政府批準(zhǔn)實(shí)施。

六、成果資料整理及要求

（一）文字資料

工作方案、工作總結(jié)、技術(shù)報(bào)告。

（二）圖件成果

1、農(nóng)村地籍圖接合圖；

2、農(nóng)村地籍圖；

3、宗地圖；

4、含行政界線(xiàn)、土地權(quán)屬界線(xiàn)、國(guó)有土地、爭(zhēng)議地、飛地等界線(xiàn)調(diào)查工作底圖和已清繪的1：500界線(xiàn)圖； 5、1：10000土地權(quán)屬界線(xiàn)圖（掛圖）。

（三）調(diào)查統(tǒng)計(jì)表冊(cè)

1、以農(nóng)村地籍圖為統(tǒng)計(jì)單位的宗地面積匯總表（爭(zhēng)議地和國(guó)有土地單列）；

2、以行政村為統(tǒng)計(jì)單位的土地分類(lèi)面積統(tǒng)計(jì)表（統(tǒng)計(jì)到股份經(jīng)濟(jì)合作社一級(jí)，爭(zhēng)議地及國(guó)有土地單列），統(tǒng)計(jì)到二級(jí)類(lèi)；

3、以股份經(jīng)濟(jì)合作社為統(tǒng)計(jì)單位的宗地面積統(tǒng)計(jì)表，鎮(zhèn)（街）集體、股份經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社、爭(zhēng)議地和國(guó)有土地單列。

（四）土地登記資料成果

1、土地登記申請(qǐng)表；

2、土地登記審批表；

3、土地權(quán)源文件（含征地批文、紅線(xiàn)圖、地籍調(diào)查表等）；

4、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人身份證明；

5、土地權(quán)屬界線(xiàn)核定書(shū)；

6、土地登記申請(qǐng)審核情況公告（存根和照片）；

7、土地登記卡、歸戶(hù)卡、土地證書(shū)簽收簿等；

8、宗地圖（界線(xiàn)相鄰各方簽字蓋章）、坐標(biāo)冊(cè)；

9、界址點(diǎn)（拐點(diǎn)）測(cè)量原始記錄，注記等成果表；

10、儀器核定資料；

11、檢查報(bào)告、驗(yàn)收?qǐng)?bào)告；

12、提交入庫(kù)的土地權(quán)屬界線(xiàn)數(shù)據(jù)及其使用和入庫(kù)的文字說(shuō)明；

13、其他資料。

—8—

第四篇：集體土地所有權(quán)和農(nóng)村宅基地使用權(quán)

關(guān)于加快我縣集體土地所有權(quán)和農(nóng)村宅基

地使用權(quán)登記發(fā)證工作的通知

各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、國(guó)土資源管理所：

為深入貫徹實(shí)施《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》、《中華人民共和國(guó)土地管理法》和國(guó)土資源部《土地登記辦法》和《關(guān)于進(jìn)一步加快宅基地使用權(quán)登記發(fā)證工作的通知》（國(guó)土資發(fā)〔2008〕146號(hào)）、《關(guān)于依法加快集體土地所有權(quán)登記發(fā)證工作的通知》（國(guó)土資發(fā)

[2001]359號(hào)）文件精神。經(jīng)縣政府研究決定，在充分利用第二次土地調(diào)查成果的基礎(chǔ)上，加大工作力度，進(jìn)一步加快集體土地所有權(quán)和農(nóng)村宅基地使用權(quán)登記發(fā)證工作?，F(xiàn)將有關(guān)事項(xiàng)通知如下：

一、充分認(rèn)識(shí)集體土地所有權(quán)和農(nóng)村宅基地使用權(quán)登記發(fā)證工作的重要性

依法加快集體土地所有權(quán)和農(nóng)村宅基地使用權(quán)登記發(fā)證工作，是保護(hù)農(nóng)民土地合法權(quán)益，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的根本途徑。依法確認(rèn)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織長(zhǎng)期而穩(wěn)定的土地所有權(quán)和保護(hù)宅基地使用權(quán)人的合法權(quán)益，是保護(hù)農(nóng)民的根本利益，貫徹落實(shí)黨的農(nóng)村政策的需要，也是激發(fā)農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織保護(hù)耕地積極性的需要，宅基地使用權(quán)登記涉及農(nóng)村千家萬(wàn)戶(hù)，關(guān)系廣大農(nóng)民群眾的切身利益。經(jīng)登記后的集體土地所有權(quán)和宅基地使用權(quán)受法律保護(hù)，是今后我縣土地征收（用）補(bǔ)償、房屋拆遷安置、宅基地依法流轉(zhuǎn)、宅基地復(fù)墾整理等工作的重要依據(jù)，加快集體土地所有權(quán)和農(nóng)村宅基地使用權(quán)登記發(fā)證

工作，有助于依法保農(nóng)民的合法權(quán)益。為此，各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、基層國(guó)土資源管理所要充分認(rèn)識(shí)加本項(xiàng)工作的重要性和緊迫性，站在貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定的高度，加強(qiáng)對(duì)集體土地所有權(quán)和農(nóng)村宅基地使用權(quán)登記發(fā)證工作的領(lǐng)導(dǎo)，集中力量、集中時(shí)間、克服困難，確保本項(xiàng)工作如期完成。

二、集體土地所有權(quán)和農(nóng)村宅基地使用權(quán)登記發(fā)證工作范圍

1、本縣轄區(qū)內(nèi)所有村委會(huì)；

2、本縣轄區(qū)內(nèi)已審批并且建成住房的宅基地，年全民發(fā)證遺漏的宅基地。

三、登記程序

1、申請(qǐng)。農(nóng)村集體土地所有者或農(nóng)村宅基地合法使用者應(yīng)提交土地登記書(shū)面申請(qǐng)。

2、提交資料。（1）農(nóng)村集體土地所有者應(yīng)提交：土地登記申請(qǐng)書(shū)；土地登記法人身份證明書(shū)；土地登記委托書(shū)；土地權(quán)屬界線(xiàn)核定書(shū)、協(xié)議書(shū)、確認(rèn)書(shū)；土地權(quán)屬證明材料和其他證明文件；

（2）農(nóng)村宅基地合法使用者應(yīng)提交土地登記申請(qǐng)書(shū)、申請(qǐng)人身份證、戶(hù)口簿、農(nóng)村宅基地批準(zhǔn)資料或其它土地權(quán)屬來(lái)源證明、房屋所有權(quán)證或其它地上物權(quán)屬證明等材料。

申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)如實(shí)提交上述材料和反映真實(shí)情況，并對(duì)申請(qǐng)材料實(shí)質(zhì)內(nèi)容的真實(shí)性負(fù)責(zé)。

3、受理。由土地所用者或農(nóng)村宅基地合法使用者向基層國(guó)土資源管理所提交申請(qǐng)登記資料，經(jīng)基層國(guó)土資源管理所審查合格后出具意見(jiàn)并提交鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府審批，完成后由國(guó)土資源管理所按批交縣審批大廳國(guó)土資源窗口受理。

4、審核。由國(guó)土資源局地籍規(guī)劃室對(duì)窗口受理的申請(qǐng)材料進(jìn)行初步審查，審查后，認(rèn)為符合土地登記條件的，提出初審意見(jiàn)并報(bào)局務(wù)會(huì)會(huì)審。

5、登記。經(jīng)國(guó)土資源局會(huì)審無(wú)異議的，由縣國(guó)土資源局報(bào)經(jīng)縣人民政府核準(zhǔn)后辦理土地注冊(cè)登記，填寫(xiě)土地登記卡、制證。

6、發(fā)證。由土地所有權(quán)單位法人或農(nóng)村宅基地使用者持本人身份證原件到縣審批大廳國(guó)土資源窗口領(lǐng)取土地證。

三、宅基地使用權(quán)登記有關(guān)政策

嚴(yán)格落實(shí)1999年1月1日《中華人民共和國(guó)土地管理法（修訂）》“農(nóng)村村民一戶(hù)只能擁有一處宅基地”的法律規(guī)定，遵循“尊重歷史、面對(duì)現(xiàn)實(shí)、實(shí)事求是、妥善處理”的原則，切實(shí)解決宅基地使用權(quán)登記發(fā)證中存在的政策問(wèn)題，嚴(yán)把宅基地使用權(quán)登記關(guān)口，堅(jiān)持宅基地使用權(quán)登記必須達(dá)到 “權(quán)屬合法、界址清楚、面積準(zhǔn)確”的要求，嚴(yán)禁通過(guò)宅基地使用權(quán)登記使違法用地合法化。

(一)根據(jù)《國(guó)土資源部善于進(jìn)一步加快宅基地使用權(quán)登記發(fā)證工作的通知》，宅基地登記面積不得超過(guò)規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，（我縣的宅基地

面積標(biāo)準(zhǔn)：山上鄉(xiāng)鎮(zhèn)0.4畝，平川鄉(xiāng)鎮(zhèn)0.3畝），對(duì)宅基地超占面積的，在辦理登記時(shí)按下列情況處理：

1、《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》實(shí)施（1982年2月13日）以前農(nóng)村村民建房占用的宅基地，至今未擴(kuò)大用地面積的，可以按現(xiàn)有實(shí)際使用面積進(jìn)行登記；

2、《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》實(shí)施時(shí)起至1987年《中華人民共和國(guó)土地管理法》實(shí)施時(shí)止，農(nóng)村村民建房占用的宅基地，超過(guò)當(dāng)?shù)匾?guī)定的面積標(biāo)準(zhǔn)的，超過(guò)部分按當(dāng)時(shí)國(guó)家和地方有關(guān)規(guī)定處理后，可以按實(shí)際使用面積進(jìn)行登記；

3、1987年《中華人民共和國(guó)土地管理法》實(shí)施后，農(nóng)村村民建房占用的宅基地，超過(guò)當(dāng)?shù)匾?guī)定的面積標(biāo)準(zhǔn)的，按照實(shí)際批準(zhǔn)面積進(jìn)行登記。其面積超過(guò)規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的，可在土地登記簿和土地權(quán)利證書(shū)記事欄內(nèi)注明超過(guò)標(biāo)準(zhǔn)的面積，待以后分戶(hù)建房或現(xiàn)有房屋拆遷、改建、翻建、政府實(shí)施規(guī)劃重新建設(shè)時(shí)，按有關(guān)規(guī)定作出處理，并按照各地規(guī)定的面積標(biāo)準(zhǔn)重新進(jìn)行登記。

（二）已領(lǐng)取集體土地使用權(quán)證的宅基地，其住宅房屋至今尚未遷建、擴(kuò)建、翻建的，或者已領(lǐng)取的集體土地使用權(quán)證遺失，但能有效證明其住宅房屋至今尚未遷建、擴(kuò)建、翻建的，可以按原登記宗地、面積，換證或補(bǔ)發(fā)土地證書(shū)。

（三）有下列情形之一的，宅基地不予登記發(fā)證：

1、不符合土地利用總體規(guī)劃或城（村）鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃的；

2、土地違法違規(guī)行為正在處理的；

3、土地權(quán)屬有爭(zhēng)議的；

4、地上住宅房屋權(quán)屬不清的；

5、因依法查封地上建（構(gòu)）筑物和其它附著物等原因限制土地權(quán)利的；

6、農(nóng)村居民新建住宅，應(yīng)當(dāng)退出舊房所占宅基地而沒(méi)有退出的；

7、除繼承外，農(nóng)村村民一戶(hù)申請(qǐng)第二宗宅基地使用權(quán)登記的；

8、城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)買(mǎi)和違法建造住宅申請(qǐng)宅基地使用權(quán)登記的；

9、土地管理政策法規(guī)規(guī)定的其他情形。

（四）如上級(jí)另有新規(guī)定的，由縣國(guó)土資源管理局結(jié)合實(shí)際情況施行。

四、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)

1、集體土地所有權(quán)登記按每平方公里1000？元（包括地籍調(diào)查，測(cè)繪制圖和登記費(fèi)）；

2、農(nóng)村宅基地使用權(quán)登記發(fā)證每戶(hù)取5元工本費(fèi)。

五、各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、基層國(guó)土資源管理所要制定工作計(jì)劃，落實(shí)工作責(zé)任，設(shè)立專(zhuān)門(mén)的收件窗口，方便農(nóng)民群眾申請(qǐng)辦理集體土地所有權(quán)和農(nóng)村宅基地使用權(quán)登記；要積極主動(dòng)工作，查清宗地的權(quán)屬、界址和面積；要充分利用二調(diào)資料和已有權(quán)屬來(lái)源材料，加快辦理登記發(fā)證；要著眼長(zhǎng)效管理，探索建立規(guī)范的土地登記管理機(jī)制，確保土地登記資料的現(xiàn)勢(shì)性和實(shí)用性。對(duì)權(quán)屬存在爭(zhēng)議的，要依法、及時(shí)進(jìn)行調(diào)處，維護(hù)社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。嚴(yán)格執(zhí)行土地登記收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，不得通過(guò)集體土地所有權(quán)和農(nóng)村宅基地使用權(quán)登記收費(fèi)增加農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。力爭(zhēng)在2010年底前基本完成集體土地所有權(quán)和農(nóng)村宅基地使

用權(quán)登記發(fā)證工作，做到權(quán)屬糾紛基本解決，集體所有權(quán)證和農(nóng)民合法使用的宅基地證全部放。

二〇一一年四月十七日

第五篇：集體土地所有權(quán)權(quán)屬證明

集體土地所有權(quán)權(quán)屬證明

佛山市國(guó)土資源局：

茲證明位于、宗地號(hào)為，土地面積為 M、批文號(hào)為 的地塊的集體土地所有權(quán)人為。

股份社（負(fù)責(zé)人）：（公章）

年 月 日

村委會(huì)（負(fù)責(zé)人）：（公章）

年 月 日

佛山市國(guó)土資源局順德分局 管理所：（公章）

年 月 日

備注：本證明證明流轉(zhuǎn)地塊的土地所有權(quán)屬，在流轉(zhuǎn)地塊未辦理《集體土地所有權(quán)證》時(shí)出具。2