第一篇：部門預(yù)算監(jiān)督思考

一、部門預(yù)算監(jiān)督中存在的問題

（一）編制預(yù)審中存在的主要問題 包括： １）預(yù)算科目設(shè)置（不完善。預(yù)算科目的設(shè)置不夠細(xì)化，“目 ”級科目分類過于簡單、管 理較為粗放，不利于預(yù)算編制和監(jiān)督評價(jià)?；局С雠c項(xiàng)目支出的 管理辦法是不同的，但目前對這兩類支出的界定過于原則化，缺乏 具體的界定標(biāo)準(zhǔn)，使各部門單位在編制預(yù)算時(shí)不好掌握。２）基本（支出定額標(biāo)準(zhǔn)不合理。現(xiàn)行部門預(yù)算編制的定額測算，基本上只是 對過去幾年實(shí)際預(yù)算撥款額的簡單平均，尚未建立科學(xué)、規(guī)范、合 理的支出標(biāo)準(zhǔn)和預(yù)算定額體系，部門預(yù)算還未擺脫傳統(tǒng)的“基數(shù) ＋ 增長”的預(yù)算編制方法。同時(shí)，全國統(tǒng)一制定的定額標(biāo)準(zhǔn)（如工 資標(biāo)準(zhǔn)等）沒有充分考慮各地的實(shí)際差異，導(dǎo)致某些統(tǒng)一的支出 控制標(biāo)準(zhǔn)（如公職人員差旅費(fèi)）難以執(zhí)行。（３）項(xiàng)目支出預(yù)算隨 意。目前對項(xiàng)目支出預(yù)算的審核主要是審核項(xiàng)目支出預(yù)算是否符 合行政工作的需要，是否報(bào)經(jīng)上級主管部門批準(zhǔn)，是否進(jìn)行充分的 可行性論證等程序合規(guī)性審核，缺乏可比較論證的評價(jià)指標(biāo)。由于 項(xiàng)目管理是一項(xiàng)政策性和技術(shù)性都很強(qiáng)的工作，目前還沒有建立 起規(guī)范的項(xiàng)目審核程序和績效評估方法，大部分地區(qū)和部門都還 沒有建立起符合要求的項(xiàng)目庫和科學(xué)的評估體系，使得項(xiàng)目預(yù)算 的編制仍存在較大的主觀隨意性。

預(yù)算管理 ＢＵＤＧＥＴ ＭＡＮ ＡＧＥＭＥＮ Ｔ

部門預(yù)算監(jiān)督思考

中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 張鳳玲

（

（二）執(zhí)行監(jiān)督中存在的主要問題 包括： １）部門單位執(zhí)行

預(yù)算不規(guī)范。某些單位預(yù)算管理觀念落后，在預(yù)算的實(shí)際執(zhí)行中，仍然存在預(yù)算編制與執(zhí)行相脫離的問題。另外，某些預(yù)算單位在執(zhí) 行國家預(yù)算法規(guī)、規(guī)范使用各項(xiàng)資金及固定資產(chǎn)的處理方面還存 在一些問題。（２）信息化建設(shè)與預(yù)算執(zhí)行的實(shí)時(shí)監(jiān)控不到位。由 于財(cái)政監(jiān)督的信息化建設(shè)不到位，不能對各預(yù)算單位的預(yù)算資金 支出情況進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控，從而使得對部門預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督力度不 夠。一方面，信息化建設(shè)滯后，存在“重硬輕軟”的現(xiàn)象，注重計(jì)算 機(jī)、網(wǎng)絡(luò)的更新投入，而對財(cái)政管理信息系統(tǒng)軟件建設(shè)的重視和投 入不夠；另一方面，缺乏完善的預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督程序和信息共享機(jī) 制，使得財(cái)政監(jiān)督部門無法真正實(shí)現(xiàn)對預(yù)算單位預(yù)算執(zhí)行情況的 實(shí)時(shí)監(jiān)控。（３）部門預(yù)算執(zhí)行的績效監(jiān)督欠缺。對部門預(yù)算執(zhí)行，尤其是項(xiàng)目支出進(jìn)行績效考評，是提高預(yù)算資金使用效益的重要 保證，而其中績效考評標(biāo)準(zhǔn)體系是預(yù)算執(zhí)行績效考評工作的基礎(chǔ) 和重要工具。但現(xiàn)階段的績效考評工作僅僅是對各重點(diǎn)項(xiàng)目支出 的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)進(jìn)行初步分析和評價(jià)，缺乏系統(tǒng)性和規(guī)范性，各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn) 和指標(biāo)也不夠統(tǒng)一和完善，部門預(yù)算執(zhí)行的績效評價(jià)往往無法真 正落到實(shí)處。

（三）決算監(jiān)督中存在的主要問題

包括： １）決算編制不規(guī)（發(fā)→中試→生產(chǎn)準(zhǔn)備→工程制造與商品化。從“設(shè)想”到“中試” 為自主創(chuàng)新階段，后兩個(gè)階段為自主創(chuàng)新效益轉(zhuǎn)化階段。由企業(yè)自 主創(chuàng)新中 Ｒ＆Ｄ 活動的特點(diǎn)，不難發(fā)現(xiàn)其與初創(chuàng)期企業(yè)在資本支 出與風(fēng)險(xiǎn)收益方面具有相同的本質(zhì)特征：

其一，從資本投入看，二者都存在大量的現(xiàn)金流出，該時(shí)期的 凈現(xiàn)金流量均為絕對負(fù)數(shù)。企業(yè)初創(chuàng)期要投入大量的資本，這些必 不可少的資本投入是企業(yè)維持生產(chǎn)經(jīng)營的根本保證。企業(yè)自主創(chuàng) 新中所進(jìn)行的 Ｒ＆Ｄ 活動，不論是自主創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)階段還是自主創(chuàng) 新效益轉(zhuǎn)化階段，都需要大量的研究與開發(fā)費(fèi)用，這是研發(fā)活動得 以順利開展的保障。

其二，從收益產(chǎn)出看，二者的結(jié)果都不確定，具有較大的投資 風(fēng)險(xiǎn)。初創(chuàng)期企業(yè)存在的主要風(fēng)險(xiǎn)是市場風(fēng)險(xiǎn)，即企業(yè)成立后生產(chǎn) 的產(chǎn)品能否被市場接受，能否實(shí)現(xiàn)足夠的現(xiàn)金流入來抵減現(xiàn)金流 出。相比之下，Ｒ＆Ｄ 投資的不確定性更大，Ｒ＆Ｄ 的風(fēng)險(xiǎn)主要有技 術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、市場風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等，在自主創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)階段，企業(yè)面臨 是否有足夠的技術(shù)支撐 Ｒ＆Ｄ 項(xiàng)目完成的風(fēng)險(xiǎn)；在自主創(chuàng)新效益 轉(zhuǎn)化階段，即使 Ｒ＆Ｄ 中間試驗(yàn)成功，研究開發(fā)出新成果、新產(chǎn)品，還存在該成果能否被市場接受以及在多大程度上被接受的風(fēng)險(xiǎn)。因此，Ｒ＆Ｄ 的不確定性，Ｒ＆Ｄ 資本支出與風(fēng)險(xiǎn)的不對稱分布，需 要從資本投入預(yù)算開始介入 Ｒ＆Ｄ 財(cái)務(wù)管理全過程，以投入為中 心的資本預(yù)算管理也就成為 Ｒ＆Ｄ 預(yù)算管理模式的必然選擇。

在知識經(jīng)濟(jì)時(shí)代，企業(yè)只有具有很強(qiáng)的研究開發(fā)能力和可持 續(xù)創(chuàng)新能力，才能實(shí)現(xiàn)生存、發(fā)展、獲利的目標(biāo)，才能贏得、維持并

拓展市場份額。對企業(yè)研發(fā)費(fèi)用進(jìn)行預(yù)算的目的是使有限的 Ｒ＆Ｄ 資源得到合理的配置，保證 Ｒ＆Ｄ 能夠滿足預(yù)算的技術(shù)狀態(tài)、研發(fā) 經(jīng)費(fèi)和研發(fā)周期的要求。開展 Ｒ＆Ｄ 預(yù)算管理，可以促進(jìn)企業(yè)完善 研發(fā)方案及費(fèi)用預(yù)算，提高研發(fā)的成功率，增加研發(fā)的收益，從而 提高市場競爭力。

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［本文系河北省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目《河北省大中型企業(yè)

自主創(chuàng)新能力測定與決策選擇研究》（項(xiàng)目編號：２００６０７０１７）階 段性研究成果］

（編輯 余俊娟）

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財(cái) 會 通 訊?理財(cái) ２００８ 年第 ４ 期

預(yù)算管理 ＢＵＤＧＥＴ ＭＡＮ ＡＧＥＭＥＮ Ｔ

范。決算是預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的總結(jié)，應(yīng)真實(shí)完整地反映實(shí)際結(jié)果。但 是，在許多部門單位的決算編制中，還存在調(diào)整決算數(shù)據(jù)的現(xiàn)象，這一做法扭曲了決算數(shù)據(jù)的真實(shí)性，不利于對決算數(shù)據(jù)進(jìn)行分析、利用。（２）沒有充分利用決算信息。在部門決算監(jiān)督工作中，往往 通過將預(yù)算數(shù)與決算數(shù)進(jìn)行簡單對比，計(jì)算出人員支出占基本支 出比例、人均人員經(jīng)費(fèi)和人均日常公用經(jīng)費(fèi)等，并以此評估預(yù)算執(zhí) 行質(zhì)量，這種簡單的比較分析沒有充分利用決算信息。

二、改進(jìn)部門預(yù)算監(jiān)督的思考

（一）設(shè)計(jì)科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)體系，提高部門預(yù)算編制的預(yù)審績效 具體而言，可從以下方面入手：其一，進(jìn)一步細(xì)化和規(guī)范預(yù)算科目 體系。改進(jìn)現(xiàn)有的預(yù)算科目體系，強(qiáng)化收支分類的經(jīng)濟(jì)分析功能，使預(yù)算科目體系的設(shè)計(jì)滿足按部門分類、按政策目的分類、按經(jīng)濟(jì) 性質(zhì)分類的要求，修訂、擴(kuò)充、細(xì)化“目”級科目。同時(shí)，為了便于進(jìn) 行績效評估，應(yīng)將部門分類科目與部門績效目標(biāo)相結(jié)合，在部門分 類科目下設(shè)置對應(yīng)于國家發(fā)展戰(zhàn)略重點(diǎn)的績效目標(biāo)；功能分類與 項(xiàng)目計(jì)劃結(jié)合，在功能科目下設(shè)置對應(yīng)于績效優(yōu)先方案的“活動” 和“項(xiàng)目”；經(jīng)濟(jì)分類科目與業(yè)績指標(biāo)體系結(jié)合，在經(jīng)濟(jì)科目下設(shè) 置業(yè)績指標(biāo)體系。其二，制定科學(xué)合理的基本支出定額標(biāo)準(zhǔn)。在制 定各個(gè)部門的基本支出定額標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)探索建立量化的、由支出基 本因素和調(diào)整系數(shù)組成的指標(biāo)體系，并對不同性質(zhì)的經(jīng)費(fèi)采取不 同的定額標(biāo)準(zhǔn)測定方法，各個(gè)單項(xiàng)定額標(biāo)準(zhǔn)的總和構(gòu)成單位基本 支出的綜合定額。同時(shí)，針對各部門的差異，可以通過調(diào)整系數(shù)來 反映和控制。其三，完善項(xiàng)目庫管理方法，加強(qiáng)項(xiàng)目支出的績效審 核。首先，根據(jù)零基預(yù)算的要求，科學(xué)評估各項(xiàng)目支出。零基預(yù)算 將每個(gè)項(xiàng)目及金額都被當(dāng)作一項(xiàng)備選方案，系統(tǒng)地進(jìn)行成本— 效益分析和評估，按重要程度確定各備選方案先后次序，確定資金 的停止供應(yīng)點(diǎn)，對低于停止供應(yīng)點(diǎn)的項(xiàng)目不再提供資金。其次，加 強(qiáng)“項(xiàng)目化”管理。將項(xiàng)目支出預(yù)算納入“項(xiàng)目化”管理，逐個(gè)進(jìn)行 評價(jià)，如預(yù)算單位在申報(bào)項(xiàng)目時(shí)，必須提出項(xiàng)目支出效果指標(biāo)和評 價(jià)方法，否則不予立項(xiàng)。一旦通過立項(xiàng)，就自動進(jìn)入項(xiàng)目管理程序，物資采購列入政府采購序列，資金列入專項(xiàng)資金管理序列。第三，科學(xué)核定項(xiàng)目支出經(jīng)費(fèi)。項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)主要依據(jù)項(xiàng)目的性質(zhì)、建設(shè) 規(guī)模和方法而逐一審定，根據(jù)項(xiàng)目所涉及的人員經(jīng)費(fèi)、基建經(jīng)費(fèi)、設(shè)備材料購置經(jīng)費(fèi)、管理費(fèi)、各項(xiàng)稅費(fèi)及價(jià)格、匯率變動因素等進(jìn) 行測算。

（二）強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行規(guī)范性監(jiān)督，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行實(shí)時(shí)監(jiān)控及績 效考評 主要從以下方面著手：一是強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行的規(guī)范性監(jiān)督。針對預(yù)算執(zhí)行的規(guī)范性問題，一方面應(yīng)加強(qiáng)對預(yù)算收支的合規(guī)性 審核，主要包括部門單位的財(cái)務(wù)管理制度的建立健全情況及制度 的執(zhí)行是否落實(shí)到位，部門單位的內(nèi)部會計(jì)監(jiān)督職能是否落實(shí)，固 定資產(chǎn)核算和管理是否規(guī)范，資金管理是否合規(guī)，預(yù)算支出的追加 有無經(jīng)過法定程序等；另一方面應(yīng)加強(qiáng)對預(yù)算單位的約束機(jī)制建 設(shè)，進(jìn)一步促進(jìn)預(yù)算單位嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算法規(guī)。二是通過計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò) 技術(shù)實(shí)現(xiàn)部門預(yù)算執(zhí)行的實(shí)時(shí)監(jiān)控。針對當(dāng)前財(cái)政管理信息系統(tǒng) 建設(shè)中存在的問題，可采取以下措施：第一，加強(qiáng)計(jì)算機(jī)軟件的綜 合應(yīng)用和升級，加強(qiáng)財(cái)政管理信息系統(tǒng)的開發(fā)利用和升級換代。第 二，加強(qiáng)部門間的協(xié)調(diào)配合。根據(jù)財(cái)政資金的整體流程設(shè)計(jì)科學(xué)的 信息傳遞系統(tǒng)，加強(qiáng)各相關(guān)部門間的信息傳遞和配合，并在此基礎(chǔ) 上進(jìn)行整合應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)全面信息化。第三，組織開發(fā)和推廣使用適 合財(cái)政監(jiān)督業(yè)務(wù)特點(diǎn)的專項(xiàng)檢查軟件、業(yè)務(wù)分析軟件等，提高監(jiān)督

成效。同時(shí)，增強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督對外信息反饋的靈敏性，包括加強(qiáng)與其 他監(jiān)督的信息共享、開設(shè)面向社會的網(wǎng)絡(luò)端口，接收群眾舉報(bào)等社 會監(jiān)督信息等。第四，通過網(wǎng)絡(luò)控制體系隨時(shí)掌握財(cái)政資金的分 配、撥付、使用方向、結(jié)存等動態(tài)情況，同時(shí)對管理中發(fā)現(xiàn)的異常情 況進(jìn)行實(shí)地調(diào)查和追蹤監(jiān)控。三是加強(qiáng)對項(xiàng)目支出預(yù)算執(zhí)行的績 效考評。預(yù)算執(zhí)行績效是指在公共財(cái)政框架下，政府為滿足社會共 同需要而進(jìn)行的財(cái)力分配與這部分財(cái)力分配的運(yùn)用情況及所取得 的社會實(shí)際效益之間的比較關(guān)系。而預(yù)算執(zhí)行績效考評是通過建 立科學(xué)、規(guī)范的績效指標(biāo)體系，對政府資源分配后的運(yùn)用情況及使 用效益進(jìn)行分析、考核和評價(jià)，發(fā)現(xiàn)實(shí)際執(zhí)行情況與預(yù)算目標(biāo)之間 存在的差距，分析產(chǎn)生原因，尋找解決途徑，從而達(dá)到財(cái)政監(jiān)督目 標(biāo)的過程。

（三）確保決算編制規(guī)范性，充分利用決算信息 對決算進(jìn)行 監(jiān)督，要求監(jiān)督部門單位決算編制的規(guī)范性，保證決算信息真實(shí)可 靠，并根據(jù)決算信息，通過各種分析工具和指標(biāo)，充分挖掘決算數(shù) 據(jù)所隱含的有效信息，以便綜合、全面地評價(jià)部門預(yù)算的績效，同 時(shí)也為以后年度的部門預(yù)算編制和監(jiān)督工作提供參考。其一，加強(qiáng) 決算編制的規(guī)范性監(jiān)督。對決算編制的規(guī)范性監(jiān)督，主要包括審核 預(yù)算執(zhí)行的會計(jì)基礎(chǔ)工作是否健全，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和資料是否完整、準(zhǔn) 確，憑證、賬簿、報(bào)表的編制和歸檔是否合規(guī)，固定資產(chǎn)核算和管理 是否規(guī)范，決算編制程序是否合規(guī)，科目分類歸檔是否正確等。對 決算編制中發(fā)現(xiàn)的問題，應(yīng)要求部門單位及時(shí)糾正，以確保決算的 準(zhǔn)確性，同時(shí)應(yīng)按相關(guān)規(guī)定對惡意扭曲決算數(shù)據(jù)的行為進(jìn)行處罰。其二，加強(qiáng)對決算信息的綜合分析，充分利用決算信息。決算是對 整個(gè)預(yù)算決策、執(zhí)行和管理工作進(jìn)行全面評定、總結(jié)和報(bào)告的階 段，決算評價(jià)的實(shí)質(zhì)是通過一系列的績效測評指標(biāo)，對預(yù)算執(zhí)行最 終結(jié)果進(jìn)行分析、評價(jià)和報(bào)告。評價(jià)的目的是判斷結(jié)果是否達(dá)到相 關(guān)目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)，是否滿足該財(cái)政年度所提出的預(yù)算承諾，并探尋影 響財(cái)政支出管理的因素。評價(jià)的結(jié)果是決算總結(jié)和下年度預(yù)算安 排的重要依據(jù)，財(cái)政監(jiān)督部門應(yīng)與其他業(yè)務(wù)部門合作，通過對決算 的績效評價(jià)，為以后年度的預(yù)算編制審核工作打好基礎(chǔ)。

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（編輯 余俊娟）

財(cái) 會 通 訊 ?理財(cái) ２００８ 年第 ４ 期

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第二篇：加強(qiáng)政府部門預(yù)算監(jiān)督的幾點(diǎn)思考

加強(qiáng)政府部門預(yù)算監(jiān)督的幾點(diǎn)思考

摘 要 預(yù)算是財(cái)政管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，加強(qiáng)政府部門預(yù)算監(jiān)督是維護(hù)國家財(cái)經(jīng)法規(guī)、提高政府財(cái)政工作質(zhì)量的重要保證。本文在論述政府部門預(yù)算監(jiān)督影響因素的基礎(chǔ)上，剖析了政府部門預(yù)算監(jiān)督存在的主要問題，提出了加強(qiáng)政府部門預(yù)算監(jiān)督的措施建議。

關(guān)鍵詞 政府 預(yù)算 監(jiān)督

中圖分類號：F812 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

預(yù)算是財(cái)政管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，加強(qiáng)政府部門預(yù)算監(jiān)督是維護(hù)國家財(cái)經(jīng)法規(guī)、提高政府財(cái)政工作質(zhì)量的重要保證。加強(qiáng)政府部門預(yù)算監(jiān)督一直是預(yù)算改革關(guān)注的重點(diǎn)，必須采取有力措施，強(qiáng)化預(yù)算監(jiān)督力度，提高預(yù)算監(jiān)督的科學(xué)化、法治化、規(guī)范化水平。

1政府部門預(yù)算監(jiān)督的影響因素

1.1監(jiān)督主體的獨(dú)立性

預(yù)算執(zhí)行中，預(yù)算監(jiān)督受財(cái)政部門、審計(jì)部門和紀(jì)檢部門等多個(gè)部門的影響。此外，還受到被監(jiān)督對象的影響。由于預(yù)算監(jiān)督的具體內(nèi)容、實(shí)施程序和操作辦法等還沒有制定獨(dú)立法規(guī)，監(jiān)督主體的獨(dú)立性較大程度地影響預(yù)算監(jiān)督的力度。例如，如何界定預(yù)算調(diào)整，預(yù)算部門能否修正預(yù)算草案等相關(guān)問題，需要多個(gè)部門進(jìn)行審核，這使得預(yù)算監(jiān)督形式大于實(shí)質(zhì)，監(jiān)督力度也大大減弱。

1.2監(jiān)督方法的有效性

預(yù)算監(jiān)督也需要成本，有時(shí)成本較大。預(yù)算監(jiān)督必須考慮監(jiān)督的效益、效果和效率。預(yù)算監(jiān)督方法的有效性有利于加強(qiáng)基層經(jīng)費(fèi)計(jì)劃管理，也有助于嚴(yán)格經(jīng)費(fèi)計(jì)劃的落實(shí)情況。有效的監(jiān)督方法可以控制超過標(biāo)準(zhǔn)、超預(yù)算花錢，堅(jiān)持?？顚Ｓ?，控制超范圍開支或挪作他用，控制用公款請客送禮等，從而影響預(yù)算監(jiān)督的效果。

1.3監(jiān)督過程的完整性

完整性是指預(yù)算監(jiān)督的對象應(yīng)該涵蓋所有預(yù)算部門的所有預(yù)算信息，實(shí)現(xiàn)詳細(xì)記錄和跟蹤每一個(gè)預(yù)算單位、每一筆預(yù)算資金的來龍去脈，從而使預(yù)算監(jiān)督覆蓋預(yù)算收支的全過程。隨著市場經(jīng)濟(jì)的不斷深入和政府財(cái)政體制改革的持續(xù)推進(jìn)，政府預(yù)算規(guī)模逐漸擴(kuò)大、預(yù)算收支項(xiàng)目也日漸多樣化。這些復(fù)雜多樣的預(yù)算收支已成為影響預(yù)算監(jiān)督工作完整性的最大挑戰(zhàn)。在這樣的背景下，預(yù)算監(jiān)督的完整性至關(guān)重要。

1.4預(yù)算監(jiān)督的透明性

預(yù)算監(jiān)督的透明性是維護(hù)廣大公民包括知情權(quán)的必然要求。在不涉及國家機(jī)密以及不宜公開的信息的情?r下，我國可以適當(dāng)借鑒西方發(fā)達(dá)國家在預(yù)算監(jiān)督透明化方面的制度，比如允許旁聽會議，實(shí)況轉(zhuǎn)播會議活動全過程、公布相關(guān)數(shù)據(jù)、公開審計(jì)報(bào)告、公開處理處罰結(jié)果等，預(yù)算監(jiān)督的透明性強(qiáng)弱對預(yù)算監(jiān)督的力度有著至關(guān)重要的影響。需要說明的是，外國預(yù)算監(jiān)督的透明性不是簡單地表現(xiàn)為公布監(jiān)督過程和結(jié)果，而是考慮到預(yù)算的復(fù)雜性和專業(yè)性，監(jiān)督部門會提供相關(guān)的術(shù)語解釋和背景資料，以保證其真實(shí)性。這也啟示我國政府預(yù)算監(jiān)督部門在公開其監(jiān)督信息時(shí)，有必要進(jìn)行一定的加工整理。

2政府部門預(yù)算監(jiān)督工作存在的主要問題

2.1監(jiān)督力度不夠，監(jiān)督效果難以實(shí)現(xiàn)最大化

目前的預(yù)算監(jiān)督工作開展過程中，經(jīng)常碰到多個(gè)部門行政決策相矛盾的尷尬情況?；鶎迂?cái)政部門在預(yù)算監(jiān)督過程中，無論在法律地位上還是工作手段上都受到諸多限制，造成不但執(zhí)法檢查難以深入，而且對已經(jīng)查出的問題，礙于情面有時(shí)存在大事化小、小事化了的現(xiàn)象，達(dá)不到監(jiān)督的應(yīng)有之義。在對違法違紀(jì)事實(shí)的處理上，有時(shí)存在重經(jīng)濟(jì)處罰、輕行政或法律處罰，重對單位處罰、輕對責(zé)任人出發(fā)，重內(nèi)批評教育、輕外部公開處罰的問題。從而弱化了監(jiān)督檢查所應(yīng)有的矯正、警示功能，助長了不正之風(fēng)的蔓延。

2.2權(quán)利配置不平衡，監(jiān)督職能難以充分發(fā)揮

財(cái)政監(jiān)督與審計(jì)監(jiān)督雖然在檢查的對象和內(nèi)容、檢查的方式上各有特點(diǎn)，各有側(cè)重，但是最終的監(jiān)督檢查目的是一致的，監(jiān)督檢查的結(jié)果既可以相互配合又可以相互利用，又可以相互制約監(jiān)督。目前出現(xiàn)的交叉檢查、重復(fù)檢查的現(xiàn)象較多，一方面不僅加大監(jiān)督檢查的成本，浪費(fèi)了大量的人力財(cái)力，另一方面也加重了被監(jiān)督檢查單位的負(fù)擔(dān)，使得被監(jiān)督檢查單位疲于應(yīng)付、意見很大，以致有些單位成立專門的接待部門來應(yīng)對這些檢查，導(dǎo)致監(jiān)督檢查的結(jié)果差強(qiáng)人意。由此可見，理順財(cái)政監(jiān)督與其他監(jiān)督部門的關(guān)系也是財(cái)政監(jiān)督工作的一項(xiàng)重要任務(wù)。只有與其他監(jiān)督部門明確監(jiān)督分工、劃清職責(zé)權(quán)限，相互協(xié)調(diào)，形成合力，進(jìn)行分類監(jiān)督檢查，避免重復(fù)檢查，共同完成財(cái)政監(jiān)督工作任務(wù)，才能保證預(yù)算監(jiān)督的職能得到有效發(fā)揮。

2.3法律制度不健全，監(jiān)督的法制依據(jù)難以有效落實(shí)

盡管有關(guān)政府部門預(yù)算監(jiān)督的已經(jīng)有明確的制度規(guī)定，但大都比較原則，對預(yù)算監(jiān)督的范圍、程序、監(jiān)督者的責(zé)任等規(guī)定的不夠具體，操作性較差。對于預(yù)算監(jiān)督的具體內(nèi)容、實(shí)施程序和操作辦法等還沒有制定相應(yīng)的配套法規(guī)，實(shí)際審查監(jiān)督工作仍然難以操作。如，預(yù)算部門能否修正預(yù)算草案，如何界定預(yù)算調(diào)整，怎樣理解預(yù)算草案的主要內(nèi)容，以什么程序和方式進(jìn)行初審，如何審查預(yù)算外資金等相關(guān)問題，法律法規(guī)都未明確，這使得預(yù)算監(jiān)督有時(shí)存在形式大于實(shí)質(zhì)的問題，缺乏可操作性。

3加強(qiáng)政府部門預(yù)算監(jiān)督的措施建議

3.1及時(shí)請示匯報(bào)，積極爭取黨委支持

預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督檢查工作能否順利開展并取得成效，關(guān)鍵在于各級政府部門的黨委（黨組）的重視與支持，在于能否得到各有關(guān)單位的理解和配合。預(yù)算人員應(yīng)將監(jiān)督工作方案事先報(bào)告黨委，取得黨委原則上的同意再開展工作。在實(shí)際工作中，要注重多請示、勤匯報(bào)，多調(diào)研，善參謀，及時(shí)取得各級黨委的重視，解決自身難以處理的復(fù)雜棘手矛盾和問題。同時(shí)，要注意多和各有關(guān)單位溝通，爭取得到各方面的理解和支持。

3.2加強(qiáng)人才培養(yǎng)，提高預(yù)算監(jiān)督隊(duì)伍素質(zhì)

人才是預(yù)算監(jiān)督力度強(qiáng)弱的一個(gè)重要方面。加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)，選準(zhǔn)配強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督人才，是增強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督力度和效果的根本保證。預(yù)算是財(cái)政分配的主要渠道，是整個(gè)國家經(jīng)濟(jì)活動最直觀的反映，涉及面寬，具有較強(qiáng)的專業(yè)性和技術(shù)性。而目前預(yù)算監(jiān)督人員對預(yù)算監(jiān)督的有關(guān)法律法規(guī)知之甚少，對預(yù)算專業(yè)知識掌握的更是不足，制約了預(yù)算監(jiān)督的效果和質(zhì)量。政府預(yù)算部門作為負(fù)責(zé)預(yù)算監(jiān)督的專門機(jī)構(gòu)，人員配置較少，且對組成人員無專業(yè)要求，對現(xiàn)有人員的專業(yè)培訓(xùn)不多，難以依靠精深的專業(yè)水平組織足夠力量的人員開展有效監(jiān)督。因此，監(jiān)督主體力量的薄弱，制約了政府財(cái)政管理的整體水平由程序性向?qū)嵸|(zhì)性的轉(zhuǎn)變。

3.3增??監(jiān)督意識，提高預(yù)算監(jiān)督的積極性主動性

一是增強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督的政策意識。預(yù)算是一個(gè)重大問題，反映著國家的政策，規(guī)定著政府活動的范圍和方向。政府做什么工作、做多少工作，體現(xiàn)在預(yù)算上就是花多少錢、辦多少事。上級批準(zhǔn)下級的預(yù)算，就等于批準(zhǔn)了下級單位的工作計(jì)劃。正像鄧小平同志指出的那樣：“要懂得數(shù)字中有政策，決定數(shù)字就是決定政策?！倍窃鰪?qiáng)預(yù)算監(jiān)督的專業(yè)意識。常言道：“打鐵先要自身硬?！币龊妙A(yù)算監(jiān)督工作，必須成為內(nèi)行才行。要系統(tǒng)學(xué)習(xí)相關(guān)預(yù)算的法律法規(guī)和理論知識，要深入實(shí)際調(diào)查研究、吃透情況，掌握預(yù)算監(jiān)督工作的主動權(quán)，更要經(jīng)常從理論和實(shí)踐上研究和思考預(yù)算監(jiān)督問題，力求使提出的意見和建議切實(shí)可行、令人信服，這樣才能把工作提高到一個(gè)新的水平。三是增強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督的責(zé)任意識。責(zé)任心強(qiáng)，監(jiān)督工作就會認(rèn)真，監(jiān)督就會有深度和力度，監(jiān)督效果就會明顯。反之，監(jiān)督工作就會圖形式、走過場、馬馬虎虎、應(yīng)付了事。只有增強(qiáng)責(zé)任意識、明確責(zé)任、落實(shí)責(zé)任，認(rèn)真履行好法律和上級賦予的預(yù)算監(jiān)督職責(zé)，求實(shí)求效，才能不斷推動預(yù)算監(jiān)督工作深入開展。

3.4建立問責(zé)制度，確保預(yù)算監(jiān)督效果落實(shí)

一是成立問責(zé)小組。由單位分管領(lǐng)導(dǎo)為組長，機(jī)關(guān)各綜合部門以及公布、財(cái)政、審計(jì)部門領(lǐng)導(dǎo)為組員的績效問責(zé)領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)對本級各部門及所屬單位實(shí)施績效問責(zé)，必要時(shí)可從專家?guī)焯暨x專家參與。二是明確問責(zé)重點(diǎn)。主要監(jiān)督資金使用合法合規(guī)，看項(xiàng)目管理是否科學(xué)有效，對發(fā)現(xiàn)的問題和存在的疑點(diǎn)，項(xiàng)目單位當(dāng)場給予回答，問責(zé)小組對項(xiàng)目績效預(yù)算管理情況給予優(yōu)、良、中、差四種評價(jià)。三是嚴(yán)格問責(zé)獎(jiǎng)懲。在每年的檢查評比中，對黨委堅(jiān)持各項(xiàng)制度落實(shí)嚴(yán)格、計(jì)劃管理制度周密的單位，要通報(bào)表彰。切實(shí)把基層經(jīng)費(fèi)管理納入單位“雙爭”活動之中。對落實(shí)管理規(guī)定不嚴(yán)格、執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)制度差、造成各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)超標(biāo)準(zhǔn)支出的單位，將通報(bào)批評，單位主官要寫出書面檢討和制定整改措施。

3.5健全法規(guī)體系，確保預(yù)算監(jiān)督有章可循

預(yù)算監(jiān)督必須堅(jiān)持法制監(jiān)督，健全的法律監(jiān)督體系是充分發(fā)揮預(yù)算監(jiān)督效能的法律基礎(chǔ)，加快預(yù)算監(jiān)督立法是建立和完善預(yù)算監(jiān)督機(jī)制的前提和保證。健全預(yù)算監(jiān)督法規(guī)體系在有關(guān)法律的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)細(xì)化相關(guān)法律中有關(guān)預(yù)算監(jiān)督的內(nèi)容和程序的規(guī)定，從側(cè)重于法律授權(quán)轉(zhuǎn)向注重監(jiān)督程序的規(guī)定，限制監(jiān)督的自由裁量權(quán)，完善預(yù)算監(jiān)督責(zé)任制。重點(diǎn)解決好預(yù)算監(jiān)督機(jī)制中的動力和壓力問題，增強(qiáng)監(jiān)督主體的積極性和責(zé)任感；應(yīng)明確預(yù)算監(jiān)督實(shí)施的條件、監(jiān)督組織安排和責(zé)任、監(jiān)督手段選擇等方面的要求，提高預(yù)算監(jiān)督相關(guān)程序的可操作性，促進(jìn)預(yù)算監(jiān)督工作法律化和規(guī)范化；應(yīng)盡快建立針對預(yù)算監(jiān)督的范圍界定、主要內(nèi)容、實(shí)施程序和操作辦法以及與之適應(yīng)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備等方面的配套法規(guī)，確保預(yù)算監(jiān)督職權(quán)真正落到實(shí)處；應(yīng)通過法規(guī)進(jìn)一步保證預(yù)算監(jiān)督在程序上的合理性與合法性，是預(yù)算監(jiān)督有法可依。

參考文獻(xiàn)

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第三篇：強(qiáng)化部門預(yù)算審查監(jiān)督工作探討

部門預(yù)算是政府部門依據(jù)國家有關(guān)政策規(guī)定及其行使職能的需要，由基層預(yù)算單位編制，逐級上報(bào)、審核、匯總，經(jīng)財(cái)政部門審核后提交立法機(jī)關(guān)依法批準(zhǔn)的涵蓋部門各項(xiàng)收支的綜合財(cái)政計(jì)劃；是政府預(yù)算的重要組成部分。根據(jù)預(yù)算法的規(guī)定，人大對本級預(yù)算予以審查和批準(zhǔn)。部門預(yù)算是本級預(yù)算的組成部分,加強(qiáng)對部門預(yù)算的審查監(jiān)督，是人大財(cái)經(jīng)監(jiān)督工作的又一大

重點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)把握以下幾點(diǎn)：

一、依法監(jiān)督，強(qiáng)調(diào)監(jiān)督的合法性

法律規(guī)定了政府預(yù)算由本級各部門的預(yù)算組成，部門預(yù)算是政府預(yù)算的基礎(chǔ)。監(jiān)督法、預(yù)算法等法律法規(guī)對政府預(yù)算進(jìn)行審查的有關(guān)規(guī)定，可以延伸至對部門預(yù)算的審查。也只有加強(qiáng)對部門預(yù)算的審查監(jiān)督，才能確保提高政府預(yù)算編制的可靠性和真實(shí)性。同時(shí)，當(dāng)前與預(yù)算審查關(guān)系較為密切的法律,如農(nóng)業(yè)法（就農(nóng)業(yè)投入）、教育法（就教育經(jīng)費(fèi)）、科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法（就科學(xué)技術(shù)經(jīng)費(fèi)）等法律法規(guī)都有具體的要求。因此，加強(qiáng)對部門預(yù)算的審查監(jiān)督是有法可依，極為必要的。

二、突出重點(diǎn)，增強(qiáng)監(jiān)督的針對性

人大對部門預(yù)算草案的審查應(yīng)當(dāng)依據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定和預(yù)算制度改革的要求，結(jié)合本地實(shí)際，遵循需要與可能和“一要吃飯，二要建設(shè)”的原則，突出重點(diǎn)內(nèi)容進(jìn)行審查。著重對收支是否平衡；收入是否合法、合規(guī)，支出是否合理、透明；公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、項(xiàng)目資金安排是否合理；農(nóng)業(yè)、教育、科技等經(jīng)費(fèi)安排是否符合法律的規(guī)定；綜合經(jīng)濟(jì)部門與專業(yè)部門安排的項(xiàng)目是否一致，資金安排是否合理到位；預(yù)算外收入是否全部納入預(yù)算管理或財(cái)政專戶管理；是否編制政府采購預(yù)算等方面進(jìn)行審查。

三、注重程序，把握監(jiān)督的關(guān)鍵性

對部門預(yù)算的審查應(yīng)按照一定的程序進(jìn)行，應(yīng)與本級預(yù)算草案的審查基本同步，略有提前。首先, 提前介入，參加政府部門預(yù)算編制工作有關(guān)會議，了解預(yù)算編制的要求和標(biāo)準(zhǔn)等情況，掌握編制進(jìn)度，確定部門應(yīng)提交人大常委會及人代會審議或備查的預(yù)算部門；其次，開展調(diào)查研究，聽取財(cái)政、稅務(wù)、計(jì)劃、審計(jì)、物價(jià)等部門的意見，聽取預(yù)算部門的匯報(bào)，征詢代表和專家的意見，聽取人大各工作機(jī)構(gòu)的意見；再次，初步審查，人大財(cái)經(jīng)工委會同人大其他相關(guān)工委，聽取財(cái)政部門和預(yù)算編制部門關(guān)于部門預(yù)算的說明，對預(yù)算草案提出初步審查的意見和建議；最后，提交人大常委會和人代會會議審議或備查。

四、跟蹤問效，確保監(jiān)督的實(shí)效性

隨著預(yù)算制度改革的深入，人大在審查本級預(yù)算時(shí)，對部門預(yù)算的審查也將不斷加大力度。而對部門預(yù)算意見的處理，是全部審查監(jiān)督工作的落腳點(diǎn),必須以適當(dāng)?shù)姆绞椒从吵鰜?，并建立跟蹤問效機(jī)制，以促進(jìn)政府部門依法理財(cái)、規(guī)范預(yù)算行為。將審查意見向人大常委會匯報(bào)，或在人代會上預(yù)算審查報(bào)告中反映出對部門預(yù)算審查意見的主要內(nèi)容，并提出有關(guān)意見建議，明確要求政府應(yīng)當(dāng)按照人大及其常委會（財(cái)經(jīng)工委）的審查意見批復(fù)部門預(yù)算。同時(shí),根據(jù)需要以人大常委會名義行文,將具體意見送交政府，并督促財(cái)政部門根椐人大審查的意見批復(fù)部門預(yù)算。批復(fù)后,對執(zhí)行過程中存在的問題,具體事務(wù)由人大財(cái)經(jīng)工委跟蹤督辦，確保取得實(shí)效。

五、加強(qiáng)自身建設(shè)，力求監(jiān)督的準(zhǔn)確性

人大財(cái)經(jīng)工委是人大審查監(jiān)督部門預(yù)算的主要部門，肩負(fù)的責(zé)任重大。財(cái)經(jīng)工委的同志要善于掌握財(cái)經(jīng)知識，努力鉆研預(yù)算編制業(yè)務(wù)，提高審查監(jiān)督的能力；要深入實(shí)際，主動介入預(yù)算的實(shí)際工作，傾聽政府部門的意見和反映。財(cái)經(jīng)工委工作量大，人手不夠，應(yīng)盡可能充實(shí)專業(yè)人員；也可在本屆人大代表中聘請恰當(dāng)人選參加初審工作。但最終還是必須配備與審查監(jiān)督任務(wù)相適應(yīng)的專業(yè)隊(duì)伍，確保審查監(jiān)督工作的準(zhǔn)確性和實(shí)效性。

第四篇：加強(qiáng)交通行業(yè)部門預(yù)算管理的幾點(diǎn)思考

加強(qiáng)交通行業(yè)部門預(yù)算管理的幾點(diǎn)思考

部門預(yù)算管理工作涉及預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行及預(yù)算考核等多方面，是財(cái)務(wù)管理工作的重點(diǎn)和難點(diǎn)。如何適應(yīng)當(dāng)前部門預(yù)算的改革，結(jié)合交通行業(yè)實(shí)際，科學(xué)編制部門預(yù)算，硬化預(yù)算約束，做好預(yù)算績效評價(jià)工作，從而為交通事業(yè)的健康持續(xù)發(fā)展提供資金保障，是我們當(dāng)前需要迫切解決的問題，本文從加強(qiáng)交通行業(yè)部門預(yù)算管理的重要性、當(dāng)前交通行業(yè)部門預(yù)算管理中存在的問題以及如何加強(qiáng)交通行業(yè)部門預(yù)算管理三方面作了初步的探討。

一、加強(qiáng)交通行業(yè)部門預(yù)算管理的重要性分析

1.交通行業(yè)的特殊性以及頻發(fā)的交通領(lǐng)域腐敗案件，說明規(guī)范和加強(qiáng)預(yù)算管理刻不容緩。

交通行業(yè)與其他行業(yè)不同，一方面，它掌握著大量的規(guī)費(fèi)征收和使用權(quán)，資金使用方向也比較復(fù)雜，涉及到公路、水路、道路運(yùn)輸?shù)慕ㄔO(shè)與管理，資金流向既有省級的也有通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的市縣交通專項(xiàng)資金。另一方面，交通建設(shè)項(xiàng)目多，投資規(guī)模大。政府不僅要制定發(fā)展規(guī)劃、進(jìn)行項(xiàng)目決策，而且還要籌措建設(shè)資金、搭建建設(shè)班子、組織項(xiàng)目實(shí)施，這些權(quán)力往往集中在個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)干部手中，這也是造成交通領(lǐng)域腐敗事件頻發(fā)的重要原因。審計(jì)風(fēng)暴固然能對交通領(lǐng)域中的腐敗和違規(guī)使用資金起到一些矯正作用，但它畢竟是事后的。事情已經(jīng)發(fā)生，損失已經(jīng)出現(xiàn)，在老百姓心目中產(chǎn)生的惡劣影響已經(jīng)難以挽回。每一次的審計(jì)風(fēng)暴過后，相關(guān)的部門總會或多或少地采取一些整改措施。但隨著審計(jì)風(fēng)暴再起，便會看到，問題依舊，其中“屢審屢犯”的也不在少數(shù)。事實(shí)上，目前審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的種種問題，大多是預(yù)算執(zhí)行中的違法違規(guī)行為，“審計(jì)風(fēng)暴”暴露了我國目前預(yù)算管理中存在嚴(yán)重的問題，只有規(guī)范和加強(qiáng)預(yù)算管理和監(jiān)督，才能從源頭上治理腐敗，杜絕違規(guī)使用交通各項(xiàng)資金的行為。

2.只有規(guī)范和加強(qiáng)交通行業(yè)的預(yù)算管理，才能杜絕財(cái)政資金的大量浪費(fèi)，確保資金用在最需要的地方。

交通部門承擔(dān)著大量的建設(shè)和管理任務(wù)，一方面，人均管理類經(jīng)費(fèi)普遍較高，浪費(fèi)現(xiàn)象較為嚴(yán)重，另一方面，交通建設(shè)資金缺口很大，每年都要向銀行貸款幾十億甚至百億，資金成本較高。同時(shí)，在編制項(xiàng)目預(yù)算時(shí)，隨意性較大，往往是業(yè)務(wù)部門和領(lǐng)導(dǎo)說了算，缺少科學(xué)的論證，甚至出現(xiàn)“人情項(xiàng)目”、“面子（政績）項(xiàng)目”，預(yù)算下達(dá)后，管理部門對項(xiàng)目資金的監(jiān)督處于盲區(qū)。因此，只有通過規(guī)范和加強(qiáng)交通行業(yè)的預(yù)算管理，才能降低人均管理經(jīng)費(fèi)，減少一些不必要的開支，將主要的資金用于交通建設(shè)和養(yǎng)護(hù)上。同時(shí)，通過加強(qiáng)對項(xiàng)目預(yù)算編制和執(zhí)行的管理，提高資金使用效益。

二、預(yù)算管理中存在的主要問題分析

（一）從財(cái)政部門的角度分析

1.由于對預(yù)算編制的政策依據(jù)掌握不全不準(zhǔn)，難免對各部門上報(bào)的預(yù)算審核走過場。財(cái)

政部門目前對于各部門政策法規(guī)的掌握并不是特別清楚、準(zhǔn)確、全面，另外，有的文件、政策本身規(guī)定比較模糊，有的已經(jīng)過時(shí)，有的本來就不盡合理。所有這些使財(cái)政部門與預(yù)算編制部門的信息不對稱，無法準(zhǔn)確審核哪些項(xiàng)目資金安排不合理。

2.由于財(cái)政部門的預(yù)算編制并沒有完全擺脫基數(shù)遞增的陰影，同時(shí)對預(yù)算部門（單位）基本情況掌握不細(xì)，造成預(yù)算編制粗。在基數(shù)加增長的財(cái)政補(bǔ)助模式下，各單位是不可能編零基預(yù)算的，他們的主要任務(wù)就是如何將這些錢花掉，不存在著節(jié)約的問題，造成了無形中鼓勵(lì)大把花財(cái)政的錢。另外，財(cái)政部門對預(yù)算單位的人員情況、資產(chǎn)情況、業(yè)務(wù)活動情況等，掌握不清，預(yù)算雖然細(xì)化到相關(guān)科目，但每一科目具體用于什么人員、什么項(xiàng)目卻掌握不清楚，這樣，財(cái)政部門難以進(jìn)行準(zhǔn)確的核算論證。

3.預(yù)算編制時(shí)間太早，報(bào)送時(shí)間又緊，極易造成基本數(shù)據(jù)調(diào)查不清，項(xiàng)目論證不充分，使得預(yù)算安排先天不足。總的來說，當(dāng)前的預(yù)算編制還是一種臨時(shí)性工作，前后不過4、5個(gè)月，基本上還是閉門造車，既缺乏深入實(shí)際的調(diào)查研究，又缺乏廣泛細(xì)致的科學(xué)論證，在實(shí)際執(zhí)行中必然會暴露出許多問題。

（二）從人大審議的角度分析

1.每年給人大匯報(bào)的預(yù)算草案僅僅是分大類按功能羅列的收支總數(shù)，人大進(jìn)行預(yù)算審議時(shí)難以觸及實(shí)質(zhì)性問題，也無法提出具體修改意見。預(yù)算草案表現(xiàn)為“外行看不懂，內(nèi)行看不清”。雖然政府收支分類改革后有望初步解決這一問題，但由于新的科目體系涉及面很廣，如果完全到位，管理方面需要改革的內(nèi)容很多，因此預(yù)算管理的基本流程和管理模式仍未改變；預(yù)算平衡口徑及政府性基金、預(yù)算外資金、社會保險(xiǎn)基金等管理方式仍未改變。

2.由于《預(yù)算法》對于“預(yù)算調(diào)整”所規(guī)定的范圍很窄，僅指“在預(yù)算執(zhí)行中因特殊情況需要增加支出或減少收入，使原批準(zhǔn)平衡的預(yù)算的總支出超過總收入，或者使原批準(zhǔn)的預(yù)算中舉借債務(wù)的數(shù)額增加的部分變更”，由于交通部門基本上沒有《預(yù)算法》所規(guī)定的需人大批準(zhǔn)的預(yù)算調(diào)整，所以各種頻繁的預(yù)算追加、增收、增支，支出項(xiàng)目變換等等均由于不屬于預(yù)算調(diào)整，所以均無須人大批準(zhǔn)，頻繁追加即成為可能。

（三）從交通行業(yè)各預(yù)算單位的角度分析

1.收入預(yù)算的安排缺乏科學(xué)性。交通部門的收入按新的政府收支分類改革可分為四類，分別為財(cái)政補(bǔ)助（撥款）收入、納入預(yù)算管理的政府性基金收入、專項(xiàng)收入、交通行政事業(yè)性收費(fèi)收入。第一類收入基本上是一種基數(shù)加增長率的行政決定式預(yù)算，行政決定的因素很強(qiáng)，以這種方式來確定收入增長，往往使預(yù)算收入的增長脫離實(shí)際；第二類至第四類收入都屬于交通規(guī)費(fèi)收入，業(yè)務(wù)部門在預(yù)測征收收入時(shí)，沒有采用科學(xué)的預(yù)測手段，缺乏嚴(yán)密的分析論證，往往毛估估，要么過于保守，要么過高估計(jì)收入，這就必然導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行中的弊端。收入預(yù)算的粗放，導(dǎo)致兩種后果：保守的預(yù)算安排，致使規(guī)費(fèi)征管不嚴(yán)，影響規(guī)費(fèi)收入規(guī)模和調(diào)控能力；而有時(shí)過高的收入預(yù)算，致使預(yù)算的完成依靠行政手段，違背經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，反過來制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

2.支出預(yù)算的隨意性較大，支出細(xì)化不夠。長期以來，交通部門實(shí)行的是切塊預(yù)算，即將支出按大類分成幾部分后報(bào)財(cái)政審核，具體項(xiàng)目由交通部門自己下達(dá)。一直到2004年實(shí)

行部門預(yù)算，提出細(xì)化的要求，這種現(xiàn)象才得以改觀，但長期有來形成的思維模式難以改變，細(xì)化工作進(jìn)行得非常艱難，加上業(yè)務(wù)部門還沒形成“錢要算了以后才能用”的觀念，使得財(cái)務(wù)部門在編制和執(zhí)行預(yù)算時(shí)處于一種十分尷尬的局面，一方面，編制預(yù)算時(shí)業(yè)務(wù)部門不重視，報(bào)出的項(xiàng)目一直是按傳統(tǒng)安排，缺少足夠的政策依據(jù)，同時(shí)，還留有一部分切塊項(xiàng)目資金，造成預(yù)算執(zhí)行過程中，還要進(jìn)行二次分配，既不利于資金的及時(shí)申撥，也給預(yù)算的執(zhí)行帶來很大的不確定性；另一方面，在預(yù)算報(bào)出之后業(yè)務(wù)部門又還有變動，但未通知財(cái)務(wù)部門，造成預(yù)算與實(shí)際執(zhí)行項(xiàng)目不一致；所有這些都給財(cái)務(wù)部門的工作帶來極大的被動。

3.前期準(zhǔn)備工作不充分，加上預(yù)算編制時(shí)間緊張，預(yù)算編制質(zhì)量難以保證，從而造成預(yù)算執(zhí)行困難和重復(fù)支出，如有些項(xiàng)目報(bào)計(jì)劃時(shí)很積極，但由于缺乏可行性，無法實(shí)施；有些項(xiàng)目資金預(yù)算安排不足，中途不得不追加預(yù)算；有些項(xiàng)目預(yù)算支出過大，年未項(xiàng)目完工后形成大量的結(jié)余資金。

4.對本單位的家底不了解，加上是“用公家的錢辦公家的事”，缺少節(jié)約意識，造成一些設(shè)備的重復(fù)購置。另外，預(yù)算申報(bào)不按客觀實(shí)際，有虛報(bào)冒報(bào)的現(xiàn)象存在。

5.由于上述這些原因，各單位的預(yù)算完成情況不盡如人意，有些單位年終的預(yù)算完成率只有50%多，資金無法申請回來，長期滯留在財(cái)政部門，而另一方面，又向銀行貸了大量的資金，承擔(dān)著較大的資金成本；同時(shí)，各單位對財(cái)政性資金的結(jié)余缺少分析和清理，未報(bào)告主管部門和財(cái)政部門，年末結(jié)余中除未完工項(xiàng)目的資金結(jié)轉(zhuǎn)下年，其余資金分別轉(zhuǎn)入福利基金和事業(yè)基金，作為本單位的“調(diào)劑資金”，存在“自說自話”的現(xiàn)象。由于缺少對項(xiàng)目的績效評價(jià)，上一年預(yù)算執(zhí)行中出現(xiàn)的問題仍在下一年出現(xiàn)。

三、對加強(qiáng)交通行業(yè)預(yù)算管理的若干意見與建議

（一）從財(cái)政部門來說，要狠抓基礎(chǔ)工作，細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)與定額，推行零基預(yù)算。

1.首先要建立完備、系統(tǒng)的政策庫。大部分人員經(jīng)費(fèi)和一部分公用經(jīng)費(fèi)的開支都是有政策規(guī)定的，首先應(yīng)嚴(yán)格遵循政策法規(guī)，財(cái)政部門與人事等部門應(yīng)聯(lián)合對出臺的各類政策規(guī)定進(jìn)行一次大清理，把各部門各方面與預(yù)算安排相關(guān)的政策規(guī)定整編收集入政策庫，清理過時(shí)和不適合的政策規(guī)定，政策庫要即時(shí)更新，動態(tài)掌握。把對政策庫的整理通報(bào)工作作為財(cái)政部門的一項(xiàng)重要和長期的工作，指定專人負(fù)責(zé)，改變以往不同政策封閉在不同部門、不同人員手里的情況。專門的負(fù)責(zé)人員調(diào)整變動時(shí)需要詳細(xì)交接，保證對政策庫維護(hù)更新的連續(xù)性。

2.分類分檔，合理測算標(biāo)準(zhǔn)定額。對于公用支出，要區(qū)分項(xiàng)目，進(jìn)行合理的相關(guān)系數(shù)分析，不能簡單的一刀切，一律按人均多少分檔。對于標(biāo)準(zhǔn)和定額的測定，應(yīng)成立一個(gè)專門的測算小組，同時(shí)邀請預(yù)算單位的人員參與，并長期重點(diǎn)監(jiān)測若干重要支出部門，及時(shí)了解標(biāo)準(zhǔn)與定額的客觀性與合理性，不斷修正。

3.調(diào)整預(yù)算起訖時(shí)間。我國的預(yù)算實(shí)行歷年制，即從公歷的1月1日起至12月31日止。而我國的全國人民代表大會是每年的3月份召開，這就造成了在預(yù)算開始以后的3到5個(gè)月，政府所執(zhí)行的預(yù)算是沒有經(jīng)過法定程序?qū)徟念A(yù)算，出現(xiàn)了預(yù)算的盲區(qū)。所以，為了使權(quán)力機(jī)關(guān)能夠切實(shí)監(jiān)督預(yù)算的執(zhí)行，有必要調(diào)整目前的預(yù)算期間，建議預(yù)算調(diào)整為4月1日至次年的4月1日，當(dāng)然相應(yīng)的會計(jì)制度也要調(diào)整。

4.進(jìn)一步完善財(cái)政支出績效評價(jià)體系。從2006年起，中央和地方財(cái)政部門相繼出臺了一些財(cái)政支出績效評價(jià)的制度和相關(guān)的配套措施，但還缺乏實(shí)踐的檢驗(yàn)。因此需要在實(shí)踐中不斷加以完善。

（二）從人大的角度，要完善預(yù)算法律制度，加強(qiáng)對預(yù)算的監(jiān)督。

一方面要細(xì)化相關(guān)法律實(shí)施細(xì)則，我國《預(yù)算法》第9條規(guī)定：“經(jīng)本級人民代表大會批準(zhǔn)的預(yù)算，非經(jīng)法定程序，不得改變?！?但是，人大的預(yù)算監(jiān)督權(quán)在實(shí)踐中僅有預(yù)算法的原則性規(guī)定，而沒有與有關(guān)法律相配套的具體的操作程序和實(shí)施細(xì)則。所以，若要保證權(quán)力機(jī)關(guān)可以依法實(shí)施預(yù)算監(jiān)督，必須出臺與預(yù)算法相配套的實(shí)施細(xì)則，使人大對預(yù)算的監(jiān)督具有明確的法律依據(jù)。另一方面，要強(qiáng)化對預(yù)算調(diào)整的監(jiān)督，我國目前的預(yù)算經(jīng)常出現(xiàn)“一年預(yù)算，預(yù)算一年”的現(xiàn)象，針對這種預(yù)算執(zhí)行彈性大的特點(diǎn)，今后應(yīng)加強(qiáng)人大在預(yù)算執(zhí)行中對預(yù)算調(diào)整的監(jiān)督力度，強(qiáng)化預(yù)算的法律效力，嚴(yán)格控制各級政府追加預(yù)算的權(quán)力，明確可以追加預(yù)算的特殊情形。

（三）主管部門和預(yù)算編制單位應(yīng)從以下幾方面加強(qiáng)預(yù)算管理：

1.科學(xué)編制收入預(yù)算。各單位應(yīng)建立收入基礎(chǔ)資料庫，逐年將收入統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)及相關(guān)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)整編入庫。在對歷史資料的充分分析論證的基礎(chǔ)上，并結(jié)合政策的變動調(diào)整等諸多因素確定?？偟脑瓌t還是要依據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀情況為基礎(chǔ)，結(jié)合推理統(tǒng)計(jì)等方法進(jìn)行合理預(yù)算。

2.各單位財(cái)務(wù)部門應(yīng)在業(yè)務(wù)部門的配合下建立詳細(xì)的基本數(shù)據(jù)庫，并充分運(yùn)用先進(jìn)的經(jīng)濟(jì)管理方法和現(xiàn)代化辦公手段提高預(yù)算管理的效率?；緮?shù)據(jù)庫包括人員基本數(shù)據(jù)、資產(chǎn)基本數(shù)據(jù)、業(yè)務(wù)需要基本數(shù)據(jù)及事業(yè)發(fā)展基本數(shù)據(jù)等。對資產(chǎn)要開展清查，真正把單位的車輛狀況、房屋狀況、宿舍狀況、電話狀況、計(jì)算機(jī)狀況、業(yè)務(wù)活動情況等等列入基本數(shù)據(jù)庫，實(shí)行動態(tài)管理，避免重復(fù)的政府采購。同時(shí)，要充分運(yùn)用先進(jìn)的經(jīng)濟(jì)管理方法和現(xiàn)代化辦公手段，以浙江省交通廳為例，財(cái)務(wù)信息管理平臺開發(fā)后一年多來的運(yùn)用，充分證明了先進(jìn)的經(jīng)濟(jì)管理方法和現(xiàn)代化辦公手段對于預(yù)算編制由粗到細(xì)、由定性到定量轉(zhuǎn)變、加強(qiáng)分析判斷力、提高工作效率起著極其重要的作用，為此，浙江省交通廳將在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善平臺的功能，擴(kuò)大財(cái)務(wù)信息平臺的管理范圍。具體地說，就是將各單位的基本數(shù)據(jù)庫統(tǒng)一納入管理，將預(yù)算編制的有關(guān)數(shù)據(jù)與數(shù)據(jù)庫中的數(shù)據(jù)建立連接，使平臺的事中控制擴(kuò)展到事前控制，即將預(yù)算的編制也納入到財(cái)務(wù)信息平臺來，從而提高預(yù)算編制質(zhì)量。

3.充分做好預(yù)算編制的前期準(zhǔn)備工作。預(yù)算編制時(shí)間的充裕，是實(shí)現(xiàn)細(xì)化預(yù)算的前提。逐步把預(yù)算編制從臨時(shí)性工作轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N經(jīng)常性的工作，把編制預(yù)算當(dāng)成整個(gè)單位的大事、要事來抓，業(yè)務(wù)處室要和財(cái)務(wù)部門緊密配合，并接受必要的財(cái)務(wù)知識特別是有關(guān)預(yù)算知識的培訓(xùn)，把閉門造車式的預(yù)算轉(zhuǎn)變?yōu)樯钊雽?shí)際調(diào)查掌握資金需要和支出合理性的預(yù)算，使預(yù)算各項(xiàng)收支都是有充分依據(jù)，經(jīng)過了科學(xué)論證的結(jié)果。

4.加強(qiáng)預(yù)算管理干部隊(duì)伍建設(shè)，開展各類學(xué)習(xí)與培訓(xùn)。預(yù)算管理需要一批高素質(zhì)的人才去實(shí)現(xiàn)，所以必須充實(shí)一批銳意進(jìn)取、有責(zé)任心、有較強(qiáng)謀劃能力和實(shí)際工作能力的同志到預(yù)算管理的第一線，并加強(qiáng)對業(yè)務(wù)部門和財(cái)務(wù)部門的預(yù)算管理知識的培訓(xùn)，全面提高預(yù)算編制的質(zhì)量，硬化預(yù)算執(zhí)行的剛度，確保預(yù)算績效評價(jià)工作的順利開展。

5.在財(cái)政部門出臺的財(cái)政支出績效評價(jià)體系基礎(chǔ)上建立適合交通實(shí)際的財(cái)政支出績效評價(jià)和考核機(jī)制，將財(cái)政支出績效的評價(jià)和考核作為預(yù)算管理的一項(xiàng)重要工作，并作為安排下年預(yù)算的重要依據(jù)。

浙江省財(cái)政廳已于2006年出臺了《浙江省財(cái)政支出績效評價(jià)實(shí)施意見》，出臺了相關(guān)的配套政策和措施，并于2006年5月18日在杭州了召開省級財(cái)政支出績效評價(jià)工作布置會。要求凡預(yù)算安排財(cái)政專項(xiàng)資金在300萬元以上的省級財(cái)政支出，均應(yīng)按規(guī)定和要求由項(xiàng)目單位進(jìn)行績效自評。在每個(gè)預(yù)算結(jié)束后兩個(gè)月內(nèi)，項(xiàng)目單位要對規(guī)定范圍內(nèi)的專項(xiàng)資金績效目標(biāo)完成情況和資金使用情況實(shí)施評價(jià)，并在自評結(jié)束后20天內(nèi)將自評報(bào)告報(bào)主管部門和財(cái)政部門。省級各部門、單位每年應(yīng)編制項(xiàng)目評價(jià)計(jì)劃表，選取一定數(shù)量的項(xiàng)目組織評價(jià)，在評價(jià)工作完成后將評價(jià)完成情況及評價(jià)報(bào)告報(bào)財(cái)政部門。會議的召開，預(yù)示著省級財(cái)政支出績效評價(jià)工作從局部評價(jià)走向全面評價(jià)。應(yīng)該說這是一項(xiàng)龐大的系統(tǒng)工程，尤其對我們交通部門來說。今年浙江省交通廳已對鄉(xiāng)村康莊工程進(jìn)行了績效評價(jià)，這項(xiàng)工作目前在全國也是走在前列的，為以后績效工作的開展必將積累寶貴的經(jīng)驗(yàn)。鑒于交通項(xiàng)目的特殊性，我們一定要摸索出一套適合行業(yè)特色的財(cái)政支出績效評價(jià)體系，以便提高預(yù)算管理的水平。

6.積極配合財(cái)政體制的改革，做好政府收支分類改革和國庫集中支付改革工作。政府收支分類改革是為了提高預(yù)算編制質(zhì)量，而國庫集中支付則對預(yù)算的細(xì)化和科學(xué)性提出了更高的要求，只有不斷適應(yīng)新形勢，改變思維定式，才能確保預(yù)算管理真正為交通事業(yè)服務(wù)。

第五篇：加強(qiáng)和改進(jìn)人大預(yù)算審查監(jiān)督的思考

加強(qiáng)和改進(jìn)人大預(yù)算審查監(jiān)督的思考

郭志強(qiáng)

人大預(yù)算審查監(jiān)督是指各級人大及縣級以上人大常委會按照憲法和法律規(guī)定，對本級政府財(cái)政預(yù)算及其調(diào)整方案、決算進(jìn)行審查、批準(zhǔn)，對預(yù)算執(zhí)行全過程進(jìn)行監(jiān)督。隨著我國民主法制進(jìn)程的加快，各級人大及其常委會越來越重視預(yù)算審查監(jiān)督工作，進(jìn)行了積極的探索和實(shí)踐，取得了新的成效。但是客觀地講，當(dāng)前人大預(yù)算審查監(jiān)督還存在一些問題，需要得到進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)。筆者結(jié)合工作實(shí)際，就這個(gè)問題進(jìn)行一些探討。

一、目前人大預(yù)算審查監(jiān)督中存在的主要問題

（一）預(yù)算編制方面

預(yù)算編制是預(yù)算管理的核心環(huán)節(jié)，也是黨和政府的方針政策和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展戰(zhàn)略在預(yù)算中的集中體現(xiàn)。它明確反映一個(gè)財(cái)政內(nèi)政府的工作重點(diǎn)以及財(cái)政部門的工作任務(wù)，是指導(dǎo)財(cái)政工作的總體規(guī)劃和部署。目前的預(yù)算編制還不適應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)督的要求，存在以下問題。

1、預(yù)算內(nèi)容不完整。長期以來，我國財(cái)政性資金存在著預(yù)算內(nèi)外之分，財(cái)政預(yù)算只對預(yù)算內(nèi)資金的分配產(chǎn)生作用，大量預(yù)算外資金游離于財(cái)政預(yù)算之外，這些資金成為預(yù)算內(nèi)不準(zhǔn)搞的項(xiàng)目的資金來源，使各級人大難以對一些重大建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施有效的監(jiān)督。預(yù)算外資金也往往成為不正之風(fēng)和腐敗現(xiàn)象的經(jīng)濟(jì)源頭。部門掌握的預(yù)算外資金有的甚至成為部門“小金庫”。

2、預(yù)算編制時(shí)間短。目前從本級預(yù)算編制到人大表決通過，一般只有六個(gè)月左右時(shí)間。在這么短的時(shí)間內(nèi)，財(cái)政部門很難拿出完整、準(zhǔn)確的本級政府預(yù)算草案（包括本級各部門預(yù)算，上解上級、上級補(bǔ)助、下級上解、補(bǔ)助下級等），因而本級政府預(yù)算內(nèi)容粗略、不具體、不準(zhǔn)確，預(yù)算質(zhì)量不高，影響到人大對預(yù)算的審批。從總預(yù)算的編制來看，自國務(wù)院向省級政府和中央各部門下達(dá)編制下一預(yù)算草案的指示，到下一1月10日前省級財(cái)政部門匯總本級總預(yù)算草案并報(bào)財(cái)政部，一般只有2－4個(gè)月時(shí)間，期間需經(jīng)歷五級政府層層下達(dá)、各級政府財(cái)政部門編制本級預(yù)算、匯總下一級總預(yù)算、同級政府審定、報(bào)上一級政府審核并聽取意見等環(huán)節(jié)。實(shí)際上很難做到由基層編制匯總，而是層層代編預(yù)算。

3、預(yù)算編制不夠細(xì)化。目前政府向人大報(bào)告的總預(yù)算和本級預(yù)算草案是按功能分類的收支總帳，一般只列到大類，在本級總預(yù)算中，補(bǔ)助下級支出數(shù)通常只是一個(gè)大數(shù)。從預(yù)算編制的內(nèi)容來看，編制項(xiàng)目不細(xì)，預(yù)算報(bào)表所列的科目級次太少，所列內(nèi)容太粗，每個(gè)科目數(shù)額太大，透明度太低。人大代表在審議預(yù)算報(bào)告時(shí)看到的一般是20多個(gè)“類級”收支總數(shù)，而具體體現(xiàn)其使用的300多個(gè)“款級”、500多個(gè)“項(xiàng)級”的財(cái)政資金，則完全由政府主導(dǎo)支配，人大無法接觸明細(xì)數(shù)字，甚至連一些部門究竟有多少編制、需多少經(jīng)費(fèi)都無從知曉。代表只知道教育要用多少錢、醫(yī)療要用多少錢，卻不知道它們分別要花在哪里。面對這些沒有收支明細(xì)表及其詳細(xì)說明的數(shù)字，代表既看不出每筆收入來源是否合理、可靠，也看不出重大建設(shè)項(xiàng)目有多少，更談不上審查這些項(xiàng)目是否合理、預(yù)算是否科學(xué)，更無法審查這些支出是否能帶來相應(yīng)的社會效益和經(jīng)濟(jì)效益。因而難以對預(yù)算草案進(jìn)行深入的審查，“魔鬼在細(xì)節(jié)當(dāng)中”，預(yù)算不細(xì)化，人大審查監(jiān)督就難以落到實(shí)處。

（二）預(yù)算審批方面

我國憲法確立了各級人大預(yù)算審批制度，預(yù)算法明確了各級人大預(yù)算審批的范圍和重點(diǎn)。目前，人大預(yù)算審批在審查時(shí)間、審批程序方面還存在不少問題。

1、預(yù)算審查時(shí)間短。一是初審時(shí)間短。按照現(xiàn)行預(yù)算法規(guī)定，人大的相關(guān)部門在人代會一個(gè)月前開始初審預(yù)算。在一個(gè)月時(shí)間內(nèi)，要審查所有預(yù)算，從目前各級人大尤其是地方人大配備的人員來看，無法做到實(shí)質(zhì)性審查。事實(shí)上，目前大多數(shù)地方在一個(gè)月前很難完整地提供預(yù)算草案詳細(xì)情況。初審時(shí)看到的預(yù)算草案，許多內(nèi)容都只列了項(xiàng)目，沒有數(shù)字，大多是上年預(yù)算執(zhí)行情況和當(dāng)年預(yù)算安排的一些設(shè)想，難以進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查。二是大會審查時(shí)間短。目前預(yù)算草案提交各級人大的時(shí)間都比較晚，一般在人代會召開時(shí)，預(yù)算草案和上預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告才正式印發(fā)代表。在這么短的時(shí)間內(nèi)，代表沒有足夠的時(shí)間、精力閱讀預(yù)算草案。人代會上，代表審查預(yù)算的時(shí)間長短，現(xiàn)行法律未作明確規(guī)定，從實(shí)際操作情況看，通常只有半天時(shí)間。而且，從2005年開始，財(cái)政預(yù)算在人代會上只作書面報(bào)告，在這樣短的時(shí)間里，要保質(zhì)保量審議規(guī)模龐大、內(nèi)容繁雜的預(yù)算草案，實(shí)際操作很困難。

2、審批程序不完備。預(yù)算審批程序的完備與否，直接影響著審批的質(zhì)量。我國人大目前審批預(yù)算一般有兩道程序:審查程序和表決程序。從審查程序來看，一般是大會上由財(cái)政部門負(fù)責(zé)人向代表們報(bào)告新預(yù)算草案的基本內(nèi)容和為實(shí)現(xiàn)預(yù)算所采取的措施，然后由代表分組討論。代表的意見和建議，一般較為分散，有可能采納，也有可能不采納，沒有一個(gè)較為完備的審議意見處理程序。從表決程序來看，目前我國人大預(yù)算表決方式實(shí)行的是綜合審批，一次性表決通過。即，所有的預(yù)算收支全部集中在一件預(yù)算審批提案中由人大代表投票通過。這種做法雖然簡化了預(yù)算審批程序，但是，預(yù)算草案局部的不合理將影響整體的效果。如果這種不合理的局部內(nèi)容得以通過，自然會損害下一預(yù)算執(zhí)行效果。倘若整個(gè)預(yù)算草案都被否決，同樣會影響下一預(yù)算執(zhí)行，導(dǎo)致人大代表一般不行使預(yù)算否決權(quán)。如果要求就所有的方案要么全部贊成，要么全部反對，對人大代表而言，確實(shí)難以取舍；對整個(gè)社會而言，也承受著過大的不必要的風(fēng)險(xiǎn)。

（三）預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督方面

監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行是人大的一項(xiàng)重要工作。目前，在預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督方面存在的主要問題是：

1、預(yù)算約束力不強(qiáng)。目前，各級人代會審查批準(zhǔn)的預(yù)算在執(zhí)行中追加較多，預(yù)算約束力不強(qiáng)。其主要原因：一是在提交人代會審查批準(zhǔn)的本級支出預(yù)算中，只有當(dāng)年可用財(cái)力安排的支出，而上級專項(xiàng)補(bǔ)助資金和上年結(jié)轉(zhuǎn)資金沒有編入年初預(yù)算，這些資金在執(zhí)行中追加；二是人代會審查批準(zhǔn)的本級預(yù)算只是大數(shù)，其中有相當(dāng)一部分資金并沒有落實(shí)到具體的部門和項(xiàng)目上，作為保留預(yù)算，在執(zhí)行中由主管部門追加到具體使用的部門和項(xiàng)目。這就使得人代會批準(zhǔn)的預(yù)算（包括部門預(yù)算）是一個(gè)數(shù)，到常委會審查決算時(shí)，是另外一個(gè)數(shù)。

2、對重點(diǎn)資金監(jiān)督乏力。一是預(yù)留資金（保留預(yù)算）。預(yù)留資金的存在，一方面使基層部門每年都盯著上級各部門的預(yù)留資金，造成“跑部錢進(jìn)”，加大了資金使用成本；另一方面由于基層各部門把執(zhí)行中爭取到上級追加資金當(dāng)作額外資金，在上報(bào)項(xiàng)目時(shí)沒有經(jīng)過認(rèn)真論證，常常是草率立項(xiàng)，使得資金使用效益不高，損失浪費(fèi)嚴(yán)重；而且，這些資金的使用也缺乏有效監(jiān)督，容易引發(fā)腐敗問題。二是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金。目前切塊由部門管理和使用的專項(xiàng)資金項(xiàng)目繁多，各類專項(xiàng)資金形成的歷史時(shí)期跨度較大，原因復(fù)雜且政出多門。存在部門年初預(yù)算未全部落實(shí)到具體項(xiàng)目，造成資金滯留閑置，影響使用效益；補(bǔ)助地方項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)不明確，項(xiàng)目過多過細(xì)、安排不完全符合相關(guān)政策目標(biāo)要求等問題。三是超收收入。政府有關(guān)部門在編制收入預(yù)算時(shí)，指標(biāo)經(jīng)常被壓低，執(zhí)行下來，收入超收較多。目前，超收收入安排支出未報(bào)人大審批，超收收入的大量存在及使用上的不規(guī)范，一方面反映政府預(yù)算編制質(zhì)量不高、準(zhǔn)確性差，另一方面也影響了人大批準(zhǔn)預(yù)算的嚴(yán)肅性、權(quán)威性。

3、預(yù)算透明度不高。多年來，通過報(bào)刊公布的政府預(yù)算,一般就只有幾個(gè)收支大類的數(shù)據(jù)，不要說普通老百姓和非專業(yè)的人大代表,就是財(cái)政預(yù)算部門的工作人員,要弄清楚也是比較困難的。這遠(yuǎn)未達(dá)到預(yù)算公開的要求。有的甚至還將預(yù)算草案列為機(jī)密文件，會后收回。預(yù)算的透明度不高，是財(cái)政活動中一系列浪費(fèi)、失誤、低效等現(xiàn)象存在的重要誘因。審計(jì)部門每年都審計(jì)出大量問題，這與預(yù)算的不公開透明有著直接的聯(lián)系。

（四）審計(jì)監(jiān)督方面

我國實(shí)行的是行政型審計(jì)體制，這種體制的好處在于，它建立的時(shí)候比較迅速，很快就能開展工作，方便服務(wù)于政府中心工作；審計(jì)所需的人力、物力資源都在政府的掌控之內(nèi)，政府能支持審計(jì)工作很快展開；審計(jì)提出的改進(jìn)建議容易落實(shí)。但這種體制也存在一些問題。第一，審計(jì)機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使職責(zé)還不夠。按規(guī)定，預(yù)算審計(jì)報(bào)告要向人大提供，人大也是審計(jì)機(jī)關(guān)的服務(wù)對象，但在現(xiàn)行審計(jì)制度下，審計(jì)機(jī)關(guān)要把審計(jì)結(jié)果首先報(bào)告給政府，在得到政府同意后，才能對外披露。披露什么、如何披露往往都不是審計(jì)機(jī)關(guān)自己所能決定的。提交給人大的審計(jì)報(bào)告已經(jīng)不是第一手的審計(jì)結(jié)果。第二，人大與政府是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，這就難免出現(xiàn)審計(jì)機(jī)關(guān)既要為監(jiān)督者服務(wù)，又要受被監(jiān)督者直接領(lǐng)導(dǎo)的矛盾。第三，由于人大不能直接行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)，只能把審計(jì)作為一個(gè)間接的外部監(jiān)督機(jī)制去監(jiān)督財(cái)政預(yù)算，這樣人大對財(cái)政預(yù)算監(jiān)督就缺乏實(shí)質(zhì)性直接介入的途徑和手段，人大監(jiān)督的實(shí)際效果就打了折扣。

（五）人大自身的監(jiān)督能力方面

盡管部分地方人大已成立了預(yù)算審查監(jiān)督機(jī)構(gòu)，但總體上看各級人大及其常委會預(yù)算審查監(jiān)督力量仍然十分薄弱。從已經(jīng)成立預(yù)算工委的全國人大和部分省級人大的人員配備情況看，全國人大預(yù)工委也就20多人，省級一般只有幾個(gè)人。省以下的預(yù)算審查監(jiān)督日常工作，大多數(shù)仍由財(cái)經(jīng)委承擔(dān)。市、縣人大財(cái)經(jīng)工委一般都只有幾個(gè)人，難以具備提前介入和初審的能力。從各級人大代表構(gòu)成來看，代表來自社會各階層，其中不乏精通財(cái)政的專業(yè)人員。但就總體而言，目前，人大預(yù)算監(jiān)督的機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備等方面還需要加強(qiáng)，以增強(qiáng)人大監(jiān)督的能力。

二、加強(qiáng)和改進(jìn)人大預(yù)算審查監(jiān)督的對策建議

中央提出，要“加強(qiáng)各級人民代表大會對本級政府預(yù)算的審查和監(jiān)督”，“增強(qiáng)監(jiān)督的針對性和實(shí)效性”。加強(qiáng)和改進(jìn)人大預(yù)算審查監(jiān)督,應(yīng)從以下幾個(gè)方面努力。

（一）改進(jìn)預(yù)算編制

1、按照預(yù)算完整性原則，將所有政府收支納入預(yù)算管理。公共財(cái)政框架的構(gòu)建，需要建立在全部政府收支納入預(yù)算的基礎(chǔ)之上。只有全部政府收支納入預(yù)算，在建立完整統(tǒng)一的公共預(yù)算體系的前提下，人民代表大會以及廣大人民群眾才能談得上對政府收支的監(jiān)督。按照預(yù)算的完整性原則，各級政府分別編制統(tǒng)一、全面的財(cái)政預(yù)算，充分反映以政府為主體的資金收支活動的全貌，既為實(shí)現(xiàn)政府決策的科學(xué)化提供完備的數(shù)據(jù)資料，以利于政府控制、調(diào)節(jié)各類財(cái)政性資金的流向和流量，完善財(cái)政的分配、調(diào)節(jié)與監(jiān)督職能，又便于人大代表和全體納稅人監(jiān)督政府的理財(cái)活動，防止政府部門出現(xiàn)各種經(jīng)濟(jì)浪費(fèi)和腐敗現(xiàn)象。

2、增加預(yù)算編制時(shí)間，編制滾動預(yù)算。政府預(yù)算規(guī)范和安排著財(cái)政活動，直接體現(xiàn)著政府的政策意向，直接關(guān)系到社會經(jīng)濟(jì)運(yùn)作狀況的好壞，因而必須預(yù)先進(jìn)行周密地計(jì)劃。目前，我國每年都是在預(yù)算開始后，才完成政府預(yù)算的法律程序。嚴(yán)格地說此前是在沒有“預(yù)算”的狀態(tài)下開展財(cái)政活動的。而西方的政府預(yù)算在預(yù)算開始之前就必須制訂完畢，否則政府無權(quán)開展財(cái)政活動。安排充足的預(yù)算編制時(shí)間，是細(xì)化預(yù)算的前提，是提高預(yù)算編制科學(xué)性、準(zhǔn)確性和透明度的重要條件，同時(shí)也為新正式啟動預(yù)算執(zhí)行奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。從國外情況來看，許多國家的預(yù)算編制要經(jīng)過10個(gè)月到1年的時(shí)間，短的也有半年。借鑒主要市場經(jīng)濟(jì)國家的做法，結(jié)合我國實(shí)際，筆者認(rèn)為，應(yīng)以法律的形式將我國預(yù)算編制提前半年至一年，并規(guī)定各級人代會每年的召開時(shí)間自下而上逐級推遲，從根本上解決代編預(yù)算的問題。作為一項(xiàng)過渡措施，當(dāng)前可采取的辦法是，本級預(yù)算草案在新的預(yù)算開始前未獲得批準(zhǔn)的，由本級政府編制臨時(shí)預(yù)算草案，并在新預(yù)算開始前報(bào)本級人大常委會批準(zhǔn)后執(zhí)行。預(yù)算草案經(jīng)人代會批準(zhǔn)后，按照批準(zhǔn)的預(yù)算執(zhí)行。為使社會各項(xiàng)事業(yè)前后的發(fā)展在預(yù)算中得到較好的銜接，應(yīng)按標(biāo)準(zhǔn)周期編制滾動預(yù)算。我國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展五年規(guī)劃已經(jīng)存在，但未有與之相結(jié)合的財(cái)政五年概算。五年概算的安排，主要是考慮一些長期立法，如義務(wù)教育法、科技進(jìn)步法、農(nóng)業(yè)法和社會保障及相關(guān)法定支出的要求，同時(shí)又要考慮一些跨發(fā)展項(xiàng)目。在五年概算基礎(chǔ)上形成預(yù)算綱要。根據(jù)市場經(jīng)濟(jì)國家的經(jīng)驗(yàn)，最初編制時(shí)，往前作3-5年的預(yù)算安排，之后每次編制時(shí)都往前滾一年，并調(diào)整原預(yù)算中所剩2-4年的預(yù)測內(nèi)容和財(cái)力安排的內(nèi)容。這種滾動預(yù)算能體現(xiàn)瞻前顧后、綜合平衡的要求。

3、完善預(yù)算編制方法，規(guī)范預(yù)算編制程序。一是采用科學(xué)的方法測算預(yù)算收支，提高預(yù)算的準(zhǔn)確性。運(yùn)用“標(biāo)準(zhǔn)收入測算法”編制收入預(yù)算，采用“零基預(yù)算”的方法，編制支出預(yù)算。二是規(guī)范部門預(yù)算編制程序。在延長預(yù)算編制時(shí)間的基礎(chǔ)上，部門預(yù)算編制實(shí)行“三上三下”程序?！耙簧稀?，5月底前各單位報(bào)送基本支出、項(xiàng)目支出等部門預(yù)算基礎(chǔ)信息；“一下”，6月底前，財(cái)政向部門下達(dá)預(yù)算編報(bào)限額；“二上”，7月底前，部門編制完整的建議預(yù)算草案上報(bào)財(cái)政部門；“二下”，10月底前，財(cái)政部門下達(dá)部門預(yù)算控制數(shù)；“三上”，11月10日前，部門向財(cái)政部門反饋修改、完善的預(yù)算安排意見；“三下”，本級人代會批準(zhǔn)預(yù)算后，財(cái)政部門和一級主管部門分別在規(guī)定時(shí)間內(nèi)批復(fù)部門和下級單位預(yù)算。目前已有部分省市采用“三上三下”的程序，并且效果不錯(cuò)。

（二）完善預(yù)算審批

預(yù)算審批程序是保障和規(guī)范預(yù)算審批機(jī)關(guān)依法行使權(quán)力的重要依據(jù)。筆者認(rèn)為，應(yīng)對我國人大預(yù)算審查程序作以下三方面的完善。

1、健全人大初審程序。

第一，提前介入預(yù)算編制。為確保預(yù)算審查機(jī)構(gòu)提前介入預(yù)算編制過程，可以通過安排專業(yè)技術(shù)人員或人大代表，參加同級黨委、政府召開的經(jīng)濟(jì)工作和財(cái)稅工作會議等形式介入，收集各種信息資料，了解預(yù)算編制情況，掌握預(yù)算草案的基本內(nèi)容和重點(diǎn)，并就完善預(yù)算編制和報(bào)送內(nèi)容與財(cái)政部門進(jìn)行溝通。

第二，規(guī)范和加強(qiáng)人大預(yù)算工作機(jī)構(gòu)對預(yù)算草案的預(yù)審工作。由于人代會上審查預(yù)算時(shí)間有限，人大預(yù)算工作機(jī)構(gòu)在人代會前加強(qiáng)預(yù)算草案預(yù)審工作十分重要。目前應(yīng)通過多種方式加強(qiáng)機(jī)構(gòu)和組織建設(shè)，可以成立專家咨詢小組或預(yù)審工作小組，邀請人大有關(guān)專門委員會和工作委員會、政府有關(guān)部門的業(yè)務(wù)骨干以及專家顧問參加預(yù)審工作。四川省人大2009年在全國率先建立人大代表計(jì)劃和預(yù)算審查監(jiān)督聯(lián)絡(luò)員制度，請省人大代表提前參與預(yù)算的預(yù)審工作，得到代表充分肯定。預(yù)審可以采取延伸審查，對較大的項(xiàng)目可以調(diào)閱其審批手續(xù)、可行性報(bào)告等資料。對預(yù)審中發(fā)現(xiàn)的問題及時(shí)與財(cái)政部門溝通，也可請財(cái)政預(yù)算部門負(fù)責(zé)人說明情況。財(cái)政部門根據(jù)預(yù)審意見對預(yù)算草案進(jìn)行修改。

第三，預(yù)算初審要把依靠人大代表放在重要的位置。一要提前將預(yù)算草案的主要內(nèi)容寄送代表，請他們提出意見；二要根據(jù)情況適時(shí)組織代表對某些預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行座談、專題視察或調(diào)研，使代表深入了解掌握各方面的情況。三要充分發(fā)揮人大常委會組成人員的作用，盡量在常委會上安排對預(yù)算草案進(jìn)行初審，以彌補(bǔ)人代會審議時(shí)間短的問題。常委會組成人員既要參加常委會審議，又要參加人代會審議，每年還要審議預(yù)算執(zhí)行情況和決算，情況比較了解，應(yīng)安排充分的時(shí)間組織集中審議，將需要修改完善的重要內(nèi)容力爭解決在人代會之前。同時(shí)，由于常委會組成人員是人大代表，部分還是人代會主席團(tuán)成員，能夠?qū)⒊Ｎ瘯恍┍容^集中的審議意見帶入人代會和主席團(tuán)會議，保證預(yù)算草案初審和人代會審議的連續(xù)性。

第四，對預(yù)算草案及其報(bào)告內(nèi)容的初步審查，應(yīng)抓住重點(diǎn)。一是預(yù)算口徑的一致性。初審預(yù)算草案及其報(bào)告，應(yīng)同政府、計(jì)劃報(bào)告結(jié)合起來；二是預(yù)算收支的平衡性。要重點(diǎn)審查收支的真實(shí)性、準(zhǔn)確性和平衡性，防止赤字預(yù)算；三是預(yù)算保障措施的可行性。要著重分析預(yù)算收入的來源及其增減預(yù)測是否可靠，預(yù)算支出的安排重點(diǎn)是否適當(dāng)，實(shí)施預(yù)算的措施是否有利于強(qiáng)化預(yù)算單位的自我制約機(jī)制。初步審查意見，特別是建議對預(yù)算草案中不合法或不合理要求修改的內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)連同預(yù)算編制部門最后形成的預(yù)算草案，在人代會一個(gè)月前發(fā)給代表。對于初審意見，政府財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)認(rèn)真研究，提出明確答復(fù)，不采納的要說明理由，一并提交代表大會，作為代表審查預(yù)算草案的參考。

2、健全人代會審查程序。

第一，強(qiáng)化人代會上的預(yù)算專題審議。為提高預(yù)算審查的針對性、實(shí)效性，有必要在大會期間組織召開預(yù)算專題審議會，由各代表團(tuán)推薦一名代表，代表本團(tuán)參加專題審議會。會前，參會代表要認(rèn)真閱讀財(cái)政報(bào)告、預(yù)算草案等有關(guān)文件，收集本團(tuán)代表的意見，作好發(fā)言準(zhǔn)備，為代表深入審查預(yù)算創(chuàng)造條件。四川、廣東、河北、安徽等省近年在這方面進(jìn)行了有益的探索，并積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。在總結(jié)完善的基礎(chǔ)上，可以將預(yù)算專題審議作為人代會一項(xiàng)法定程序固定下來，以強(qiáng)化代表大會對預(yù)算的審查。建議預(yù)算恢復(fù)口頭報(bào)告，且應(yīng)附有更多的書面和口頭說明，以進(jìn)一步加強(qiáng)人大對預(yù)算的審查，確保人大代表和人民群眾對預(yù)算的知情權(quán)和決定權(quán)。

第二，建立和完善代表審議意見的反饋制度。對代表在人代會期間提出的預(yù)算審議意見，政府有關(guān)部門應(yīng)及時(shí)向代表反饋，并作為一項(xiàng)制度。規(guī)定政府就代表審議意見向大會做出相應(yīng)的說明(或提交書面報(bào)告)，主要內(nèi)容包括:對代表審議意見的基本態(tài)度，哪些意見目前暫不采納及其原因，哪些意見可放到下預(yù)算或更長的時(shí)期內(nèi)考慮，逐步解決等等，使代表心中有數(shù)，以進(jìn)一步強(qiáng)化代表大會審議效力。在人代會正式投票表決前，預(yù)算編制部門要根據(jù)預(yù)算委員會的提議、人大代表的意見，對預(yù)算草案進(jìn)行修改。

第三，積極創(chuàng)造條件，實(shí)行預(yù)算分項(xiàng)審批。根據(jù)開支的部門和性質(zhì)將預(yù)算草案分解為若干個(gè)預(yù)算審批議案。預(yù)算編制部門分別就各個(gè)議案做出說明，預(yù)算委員會分別就各個(gè)議案提交初步審議報(bào)告和正式審議報(bào)告，人大代表對各個(gè)議案分別投票表決。這種審批方式雖然程序繁瑣一些，但相比綜合審批方式卻具有無可比擬的優(yōu)勢，可以減輕人大代表對預(yù)算草案遭到否決的嚴(yán)重后果的擔(dān)心和顧慮，他們可以只對明顯不合理的預(yù)算議案投反對票，而其余的議案則能順利通過。同時(shí)，對某一項(xiàng)預(yù)算的否決，不僅會影響下一年該項(xiàng)預(yù)算執(zhí)行，而且法律要求對相關(guān)機(jī)構(gòu)和人員進(jìn)行處罰。這就增加預(yù)算編制部門的工作壓力，督促其盡量優(yōu)化預(yù)算草案，科學(xué)合理地編制預(yù)算。通過這種分別對待的審批方式，不僅可以督促預(yù)算編制部門盡職盡責(zé)地優(yōu)化預(yù)算編制，還有利于人大拓展預(yù)算審批監(jiān)督的范圍和深度。被否決的預(yù)算草案經(jīng)預(yù)算編制部門修改后由預(yù)算委員會對預(yù)算修改的情況簽署書面審查意見，由人大常委會會議表決通過。第四，賦予人大預(yù)算修正權(quán)。由于預(yù)算草案編制的粗糙，以及人代會會期制度本身的原因，目前人大事實(shí)上很難判斷預(yù)算支出的合理與否，預(yù)算的審批流于形式，即使實(shí)行預(yù)算分項(xiàng)審批，也不可能細(xì)致到每一個(gè)具體的項(xiàng)目。如果能夠賦予人大預(yù)算修正權(quán)，一方面可以加大權(quán)力機(jī)關(guān)的預(yù)算職責(zé)，另一方面對明顯不合理的預(yù)算開支也多了一條制約途徑。考慮到預(yù)算編制、審批和執(zhí)行之間的平衡，特別是考慮到人大目前在預(yù)算信息方面的欠缺，以及政府缺乏相應(yīng)的預(yù)算制衡權(quán)，為防止預(yù)算審批機(jī)關(guān)濫用權(quán)力，應(yīng)對人大預(yù)算修正權(quán)進(jìn)行限制。目前，廣東、海南省人大已有這方面的實(shí)踐。

3、簡化預(yù)算審批程序，取消審議下級總預(yù)算。目前縣級以上各級人代會除了審批本級預(yù)算外，還要審議下級總預(yù)算。審議不同于審批，經(jīng)過審議的下級總預(yù)算并不能對下級預(yù)算審批和執(zhí)行機(jī)關(guān)產(chǎn)生約束力。而且，上級人大審議的下級總預(yù)算所包含的信息并不準(zhǔn)確。上級人大對并不準(zhǔn)確的下級政府預(yù)算進(jìn)行審議，又不發(fā)生任何法律效力，極大地浪費(fèi)了預(yù)算編制和審批部門尤其是預(yù)算編制部門的人力、物力和財(cái)力。同時(shí)，也有損權(quán)力機(jī)關(guān)的威信和尊嚴(yán)。而且，審議下級總預(yù)算還存在一個(gè)問題：各級經(jīng)本級人代會批準(zhǔn)的預(yù)算匯總數(shù)與代編預(yù)算不一致，甚至差額還相當(dāng)大，在考核執(zhí)行情況時(shí)應(yīng)以哪一種預(yù)算為準(zhǔn)？兩種預(yù)算若不一致（事實(shí)上兩種預(yù)算通常都有較大的差異），在考核執(zhí)行情況時(shí)就可能出現(xiàn)，地方各級實(shí)際已完成預(yù)算，而總預(yù)算未完成，或總預(yù)算完成而匯編預(yù)算未完成，造成了人大監(jiān)督與預(yù)算實(shí)際執(zhí)行相脫節(jié)的現(xiàn)象。

（三）加強(qiáng)人大預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督，強(qiáng)化預(yù)算約束力 經(jīng)本級人代會批準(zhǔn)預(yù)算的實(shí)現(xiàn)過程，稱為預(yù)算執(zhí)行。預(yù)算執(zhí)行的主體是本級政府，預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督主體是本級人大常委會。應(yīng)從以下三個(gè)方面來加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督。

1、嚴(yán)格預(yù)算調(diào)整。世界各國對預(yù)算調(diào)整，法律上有嚴(yán)格規(guī)定。我國預(yù)算收支內(nèi)容的變動及項(xiàng)目的調(diào)整是否構(gòu)成法定意義上的預(yù)算調(diào)整，關(guān)鍵之處在于是否需要履行向權(quán)力機(jī)關(guān)的報(bào)批手續(xù)。從實(shí)際執(zhí)行情況看，超收收入安排支出、上級補(bǔ)助的財(cái)力比年初增加部分所安排的支出等重要的預(yù)算調(diào)整，未報(bào)人大審批，這是預(yù)算約束力不強(qiáng)的一個(gè)重要原因，同時(shí)，也是與預(yù)算法規(guī)定的“經(jīng)本級人民代表大會批準(zhǔn)的預(yù)算，非經(jīng)法定程序，不得改變”相違背。為增強(qiáng)預(yù)算的法律效力，結(jié)合我國的具體情況，應(yīng)當(dāng)對預(yù)算調(diào)整進(jìn)行規(guī)范。首先，明確預(yù)算調(diào)整在預(yù)算執(zhí)行中的特殊性。在預(yù)算法中明確“預(yù)算審批通過以后，除非發(fā)生關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國防安全的特別重要的事由，一般情況下不允許調(diào)整”，即預(yù)算調(diào)整的理由分為兩類，一類是特殊情況，如經(jīng)濟(jì)明顯過熱或衰退、國民經(jīng)濟(jì)重大比例關(guān)系不協(xié)調(diào)等；另一類是緊急情況，如爆發(fā)戰(zhàn)爭、內(nèi)亂、重大自然災(zāi)害等。針對不同原因設(shè)置相應(yīng)不同的審批程序。其次，嚴(yán)格預(yù)算調(diào)整的審批程序。預(yù)算調(diào)整方案應(yīng)當(dāng)在本級人大常委會全體會議一個(gè)月前提交預(yù)算委員會進(jìn)行初步審查，形成初步審查報(bào)告。人大常委會全體會議半個(gè)月前將預(yù)算調(diào)整方案及預(yù)算委員會的初步審查報(bào)告發(fā)給常委會委員。如果發(fā)生緊急情況，人大常委會“兩月一會”制度的確無法適應(yīng)需要，應(yīng)規(guī)定緊急情況下批準(zhǔn)預(yù)算調(diào)整的特別程序?？捎芍魅螘h原則批準(zhǔn)，下一次常委會按正常程序追認(rèn)。第三，規(guī)范預(yù)算變更的審批標(biāo)準(zhǔn)和程序。將預(yù)算調(diào)整之外的一切預(yù)算內(nèi)容和項(xiàng)目的變動稱之為預(yù)算變更，包括預(yù)備費(fèi)動用、科目調(diào)劑、預(yù)算劃轉(zhuǎn)等，這些雖不需要權(quán)力機(jī)關(guān)審批，但在政府機(jī)關(guān)內(nèi)部應(yīng)該有明確的標(biāo)準(zhǔn)和程序，并報(bào)人大常委會備案。第四，超收收入當(dāng)年一般不安排支出，作為凈結(jié)余，第二年編制預(yù)算報(bào)人代會批準(zhǔn)后再作支出。特殊情況下，若要安排當(dāng)年支出，則按調(diào)整預(yù)算的程序報(bào)人大常委會審批。

2、加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督。

第一，加強(qiáng)對政府財(cái)稅行為的監(jiān)督。加強(qiáng)對政府制訂具有普遍約束力的財(cái)經(jīng)規(guī)定、財(cái)經(jīng)政策等抽象行政行為的監(jiān)督，因?yàn)檫@是導(dǎo)致預(yù)算變更的主要原因。加強(qiáng)對政府抽象行政行為的監(jiān)督，應(yīng)建立重要財(cái)稅政策（如財(cái)政體制調(diào)整，轉(zhuǎn)移支付辦法制定等）和重大支出行為的審查批準(zhǔn)制度和備案制度，尤其是對一些可能影響預(yù)算執(zhí)行的重大政府支出行為，應(yīng)強(qiáng)化制約機(jī)制，杜絕政府的不規(guī)范行為。

第二，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督。一是依法執(zhí)行備案審查制度。人大的監(jiān)督首先要解決知情問題，政府及有關(guān)部門應(yīng)向人大常委會報(bào)送有關(guān)預(yù)算的規(guī)章制度、轉(zhuǎn)移支付、部門預(yù)決算、匯總預(yù)算等文件和資料。二是全面掌握預(yù)算執(zhí)行情況。在日常工作中，人大財(cái)經(jīng)委、預(yù)算工委要通過深入調(diào)研、聽取工作匯報(bào)等方式了解預(yù)算執(zhí)行中存在的問題，并及時(shí)與有關(guān)部門交換意見，督促其改進(jìn)工作。三是開展對專項(xiàng)資金安排項(xiàng)目進(jìn)行抽查。在調(diào)研中，要不斷創(chuàng)新方式方法，探索開展對基本建設(shè)、科技三項(xiàng)、農(nóng)業(yè)開發(fā)等專項(xiàng)資金安排的重點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)行隨機(jī)抽查。通過抽查，發(fā)現(xiàn)預(yù)算管理及執(zhí)行中存在的問題，督促政府及有關(guān)部門改進(jìn)工作、加強(qiáng)管理。這是提高預(yù)算監(jiān)督針對性和實(shí)效性的有效途徑。四是對預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行在線監(jiān)督。目前四川省及部分市縣，廣東省及所有地級市，遼寧省，浙江的嘉興市，河南的河原市、焦作市，福建的汕頭市等人大都已開展預(yù)算執(zhí)行在線監(jiān)督，并取得了明顯的效果。四川省人大實(shí)施的在線監(jiān)督，得到中央編譯局、中央黨校、北京大學(xué)有關(guān)專家的充分肯定，該項(xiàng)目還獲得了2008年第9屆“中國地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”入圍獎(jiǎng)。對這種成本低、效率高、成效好的監(jiān)督方式，筆者認(rèn)為可以在更大范圍進(jìn)行推廣。

第三，預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督中應(yīng)突出四個(gè)重點(diǎn)。一是突出對預(yù)留資金的監(jiān)督。督促政府財(cái)政部門嚴(yán)格編制預(yù)算，逐步提高年初預(yù)算到位率，按照“先有預(yù)算、后有支出”的原則，除了預(yù)備費(fèi)以外，逐步取消其他各種形式的沒有法律依據(jù)的預(yù)留資金。二是突出對專項(xiàng)資金的監(jiān)督。規(guī)范專項(xiàng)資金分配,完善轉(zhuǎn)移支付制度，提高一般性轉(zhuǎn)移支付比重，對確需保留的專項(xiàng)資金，要明確使用范圍和條件。督促政府及有關(guān)部門將專項(xiàng)資金安排的詳細(xì)情況報(bào)送人大常委會，人大要建立嚴(yán)格的審查制度。三是突出對公共支出的監(jiān)督。人大審查監(jiān)督預(yù)算支出，要嚴(yán)格審查哪些符合公共支出范疇，哪些不符合公共支出范疇，符合的予以支持和保障，不符合的進(jìn)行修改和調(diào)整，大力強(qiáng)化財(cái)政公共支出功能，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，推進(jìn)社會主義公共財(cái)政體制的建立。四是突出對超收收入的監(jiān)督。嚴(yán)格實(shí)行超收收入使用的審批制度，即超收收入使用前，政府財(cái)政部門編制超收收入使用方案，報(bào)人大常委會審查批準(zhǔn)。

3、增強(qiáng)預(yù)算的透明度。公共財(cái)政就是民主化、法制化的財(cái)政，這意味著每一個(gè)公民都可以參與政府的財(cái)政決策過程，每一個(gè)公民具有平等的權(quán)利影響最終的集體結(jié)果。政府為實(shí)現(xiàn)職能所需的財(cái)政支出，為保證支出所需要強(qiáng)制征收的收入，都應(yīng)代表公民的共同意志，經(jīng)過一定的法律程序來進(jìn)行公共選擇。政府的一切收入都要取之有道，須獲得納稅人的同意并嚴(yán)格遵照法律規(guī)定執(zhí)行；政府的每一筆支出都要公開透明，受納稅人及其代表機(jī)構(gòu)的監(jiān)督和約束。當(dāng)前應(yīng)做好幾項(xiàng)具體工作：一是增加發(fā)給每個(gè)代表團(tuán)的預(yù)算（包括部門預(yù)算）草案數(shù)量，力爭達(dá)到每個(gè)代表人手一份。二是完善“預(yù)算草案計(jì)算機(jī)查詢系統(tǒng)”，逐步將計(jì)算機(jī)終端延伸到代表團(tuán)駐地直至每一位代表房間。三是取消預(yù)算草案上的“會后收回”，以便代表帶回去有充足的時(shí)間作進(jìn)一步的研究。四是向社會公布預(yù)算。從長遠(yuǎn)來看，還應(yīng)公布預(yù)算總指導(dǎo)原則和功能預(yù)算，以便人大代表了解和研究討論；公布細(xì)化到一定程度的部門預(yù)算，以便人大代表對照監(jiān)督；公布?xì)v史數(shù)據(jù)和對比情況；公布面向納稅人的預(yù)算解釋性文件和預(yù)算執(zhí)行中期報(bào)告等。所有此類文件均應(yīng)免費(fèi)提供，也可在互聯(lián)網(wǎng)上查詢?？上驳氖牵?009年3月20日，財(cái)政部首次在第一時(shí)間向社會公開了當(dāng)年中央財(cái)政收支預(yù)算表、中央本級支出預(yù)算表以及中央對地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付預(yù)算表。2009年10月22日，廣州市財(cái)政局首次在其網(wǎng)站公布了當(dāng)年市本級114個(gè)單位的部門預(yù)算，這是全國首次在網(wǎng)上公開部門預(yù)算，因其前所未有的具體化、精細(xì)化程度，引起了專家學(xué)者、人大代表、社會公眾的高度關(guān)注，贏得了廣泛贊譽(yù)。

（四）充分發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督作用

審計(jì)部門依靠強(qiáng)大的專業(yè)審計(jì)力量，通過財(cái)政審計(jì)和延伸到各部門、各單位的專業(yè)審計(jì)，能夠徹底摸清各項(xiàng)財(cái)政資金分配、使用的合法性、真實(shí)性和效益性，查出具體問題。因此，人大要大力支持和督促審計(jì)機(jī)關(guān)依法加強(qiáng)對預(yù)算執(zhí)行情況和決算的審計(jì)。將人大預(yù)算審查監(jiān)督和行政審計(jì)監(jiān)督結(jié)合起來，充分發(fā)揮審計(jì)職能作用。督促政府審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)一步加大審計(jì)監(jiān)督力度，擴(kuò)大審計(jì)覆蓋面，提高審計(jì)質(zhì)量。支持審計(jì)機(jī)關(guān)開展專項(xiàng)審計(jì)、專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查及績效審計(jì)，并要求將審計(jì)結(jié)果提請人大常委會審議。進(jìn)一步提高審計(jì)的透明度，各級人大及其常委會應(yīng)進(jìn)一步推動審計(jì)結(jié)果向社會公布制度的完善，力爭使所有審計(jì)和專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查項(xiàng)目的結(jié)果，都對社會公告。各級人大要進(jìn)一步加強(qiáng)對審計(jì)查出問題整改情況的動態(tài)監(jiān)督，跟蹤督促整改。

（五）建立、健全預(yù)算審查監(jiān)督工作機(jī)構(gòu)

建立人大專門的預(yù)算審查監(jiān)督工作機(jī)構(gòu)，輔助人大行使權(quán)力，不僅是制度方面的配套需要，更是彌補(bǔ)我國人大代表預(yù)算專業(yè)知識缺陷的現(xiàn)實(shí)需要。在我國人大代表的選舉過程中，雖然名額分配充分考慮政治上應(yīng)具有廣泛的代表性。但是，作為立法機(jī)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)決策機(jī)構(gòu)，需要高度的業(yè)務(wù)能力和相關(guān)的制度配套才能夠正常運(yùn)行。預(yù)算的審批是一項(xiàng)政策性、法律性、技術(shù)性都非常強(qiáng)的工作，審查批準(zhǔn)預(yù)算不僅需要政治立場和覺悟，而且更需要精通預(yù)算方面的專業(yè)知識。而就總體而言，我國人大代表在這些方面的業(yè)務(wù)素質(zhì)是參差不齊的，目前部分還停留在憑著對黨和政府的信任而對政府預(yù)算直接舉手通過的階段，缺乏對相關(guān)問題的深入研究。根據(jù)憲法和人大組織法的規(guī)定，各級人大在繁忙而短暫的會期中既要進(jìn)行政治和經(jīng)濟(jì)決策，又要從事各種立法，還要履行預(yù)算審批職責(zé)，在我國人大會議制度暫時(shí)無法改變的情況下，如果沒有專門機(jī)構(gòu)的輔助，人大的預(yù)算審查監(jiān)督很可能陷入表面化。

借鑒市場經(jīng)濟(jì)國家的經(jīng)驗(yàn)，我國應(yīng)在縣級以上各級人大中設(shè)立預(yù)算委員會，協(xié)助各級人大及其常委會行使預(yù)算審批權(quán)、預(yù)算調(diào)整審批權(quán)和決算審批權(quán)。預(yù)算委員會職責(zé)是，利用預(yù)算信息管理系統(tǒng)，審查各預(yù)算部門收支的合法性、科學(xué)性、合理性。預(yù)算委員會可以建立專門小組，與預(yù)算支出的各個(gè)部門相對應(yīng)，負(fù)責(zé)對該部門收支預(yù)算的專門審查。（作者單位：四川省人大常委會）